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汪军民

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对我国三次土地制度变革的再认识
2008-12-22 00:00:00 本文共阅读:[]


摘 要 本文认为:20世纪50年代初,我国农村实行的土地制度,名义上是农民享有土地所有权,实际上是一种土地使用权,农民的土地所有制并不是一种土地私有制。在人民公社制度下,从农民的土地所有制变革为土地集体所有制,其实质是建立了一种土地国家所有制,土地集体经营只是土地国家所有制的实现形式。第三次土地制度变革摆脱了“土地所有制”的束缚,避免了无休止的土地公有与土地私有问题的争辩,将土地制度的重点从“以所有为中心”转向“以利用为中心”上来。三次土地制度变革都是沿着土地充分、有效利用的方向上发展。 关键词 土地制度;土地制度变革;土地利用制度   关于我国土地制度的变迁,通说认为,建国以来,土地制度经历了三次重大变革。第一次是1949-53年土地改革,完成了封建土地所有制向农民土地私有制的过渡;第二次是1958年的人民公社运动,实现了农民土地所有制向集体所有制的转换;第三次是1979-84年农村土地承包经营权制度的确立,建立了在集体所有的土地上设立的土地用益物权制度。三次土地变革有着不同的社会、经济背景,表现出不同的制度特征,但变革的规律基本是相同的,即都是沿着“以土地利用为中心”的土地制度的方向发展。 一、关于土地制度的第一次变革 解放后我国土地制度改革是在1947年我党制定的《中国土地法大纲》的基础上进行的。《中国土地法大纲》规定:1、彻底消灭封建土地制度,“废除一切地主的土地所有权”,“废除一切祠堂、庙宇、寺院、学校、机关及团体的土地所有权”;2、规定了分配土地的原则和方法,即“一切土地,按乡村全部人口,不分男女老幼,统一平均分配,在土地数量上抽多补少,质量上抽肥减瘦,使全乡村人均获得同等的土地。”1950年《中华人民共和国土地改革法》颁布,为土地改革指明了方向。 1、《中华人民共和国土地改革法》的立法宗旨和基本内容 《中华人民共和国土地改革法》是在总结土地改革经验的基础上,广泛征求意见和修改后形成的。由于社会主义国家政权刚刚建立,社会主义的经济基础非常薄弱,土地代表着新生共和国的物质基础,因此,土地改革法的出台具有非常重要的意义。土地改革法的立法宗旨是:实现土地所有制的转变,建立农民的土地所有制。土地改革法分为四部分,即土地的没收和征收、土地分配、特殊土地问题的处理、土地改革的执行机关和执行方法。前三部分为实体法内容,后一部分为程序法内容。土地制度的核心内容表现为如下两点:1、没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食和农村多余的房屋;保护富农的所有自耕或雇人耕种的土地及其他财产;对土地出租者,包括革命军人、烈士家属、工人、职员、自由职业者、小贩以及因从事其他职业或因缺少劳动力而出租土地者,均不得以地主论,其每人平均所有土地数量不超过当地人均土地数量一倍者,均保留不动,只征收其超过部分。2、在分配土地及其他生产资料方面,农民协会将没收、征收来的土地及其他生产资料,以乡为单位,在原耕基础上,按土地数量、质量及其位置,用抽补调整办法,按人口统一分配。从结构和内容上看,土地改革法实质上是一部土地权利配置法,即通过土地权利主体的变动,以土地公平分配为原则,实现土地与劳动的充分结合,为发展社会生产力奠定了制度基础。 2、对土地改革时期土地所有权即所谓“土地私有制”的再认识 关于第一次土地变革的性质,许多学者认为,土地改革的结果,导致新中国土地私有制的产生。这在我国历史上,实现了几千年尤其几百年来的奋斗目标,即农民土地私有制。[1](p113)(p242)(p32)到底如何评价第一次土地变革后土地制度的性质呢? 50年代初,在全国范围内开展的土地改革运动,其基本精神是:根据“耕者有其田”的原则,以人口为依据,平均分配土地。将土地分配给农民耕种,这在中国古代历史上并非少见。古代的井田制、授田制等均属于这种土地分配方式。问题的关键是,(1)到底什么是土地所有制性质的评判标准?(2)如何理解“耕者有其田”。从权利构成上来看,完整的所有权必须具备占有、使用、收益和处分四项权能,如果这些权能是完整的且是可以实现的,即法律赋予权利人全部四项权能,那么这种权利才是完整的所有权形式。依据这样的标准,土地改革后,我国农民是否拥有土地所有权呢?依据《中华人民共和国土地改革法》规定,土地改革的目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制”。从立法宗旨上看,所谓“农民的土地所有制”到底是不是一种土地私有制,从字面含义理解显然比较模糊。实际上,农民并没有真正拥有土地的所有权利。换言之,农民的土地所有制并不等于土地私有制。 从我党的政治纲领的角度看,我党是以马克思主义为指导的政党,其奋斗目标是沿着社会主义道路实现共产主义目标。社会主义也好,共产主义也罢,其经济基础就是生产资料的公有制。显然,从逻辑上,我党是不可能以实现土地私有制为目标的。再从我党实施的土地政策目标来看,实现“耕者有其田”是真正的政策目标。建国初期,由于有些人对土地的性质缺乏认识,对“耕者有其田”的真实含义理解不透,加上共和国刚刚从长达几千年的封建地主土地私有制的阴影中解脱出来,因此,难免将“耕者有其田”等同于“土地私有制”。事实上,达到“耕者有其田”的目标,并不是只有通过土地私有制才能实现。一般来说,存在着两种可供选择的路径:一种是实现“土地私有制”;另一种是实现在某一土地所有制条件下的“土地使用权”制度。前者遵循的是“所有权”路径,如国民党政府于1950年在我国台湾地区所推行的土地改革,就是一种沿着“所有权”路径所实施的土地制度变革;后者遵循的是“使用权”路径,如70年代末至80年代早期的中国大陆,所实行的以家庭承包经营为主要内容的农村土地利用制度改革。两种路径均可以实现劳动与土地的直接结合,即实现“耕者有其田”的目标。 关于“耕者有其田”的真实含义,我们可以考证一下其来源。“耕者有其田”是民主革命先驱孙中山先生提出来的。20世纪初,孙中山提出了“平均地权”作为解决土地问题的政纲。“平均地权”是中国国民党土地政策的基本原则。其内容包括两个方面:一是平均地权的目标;二是实现目标的途径。平均地权纲领的目标是要求否定封建主义的土地私有制,实现资产阶级的土地国有制。平均地权纲领中所包含的耕者有其田的思想,归根到底,是由平均地权纲领和耕者有其田的思想之间的本质的联系所决定的。平均地权主张的是反对私人垄断土地,实现土地国有,使每个国民都有享受土地收益的平等权利。使用土地的人有较自由利用土地的权利,即从事农业耕作的人,享有耕地的支配权。为了实现平均地权的纲领,孙中山提出了如下步骤:第一,“规定地价”。只有规定地价,才能实施“照价征税”,“照价收买”、“涨价归公”等措施;第二,“照价征税”,即由国家收取土地经济地租的方法,征收地主坐食之利,使土地私有制名存实亡来实现土地国有的目标;第三,“照价收买”。这表明国家有随时照价收买私人土地的权利;第四,“涨价归公”。孙中山认为地价之所以涨价,是因为社会改良和工商业进步的结果,这种进步和改良的功劳,还是由众人的力量经营而来的,所以其引起的涨价,应归之大众。不应归之私人所有。总之,“耕者有其田”的基本精神,是为了实现资产阶级土地国有制,消除封建主义土地私有制,使土地合理分配和充分利用,促进社会生产力的发展。 从法律的角度讲,“耕者有其田”并不要求所有的农民必须拥有土地所有权,实行土地私有制。实现“耕者有其田”目标可以考虑让每个农民享有土地使用权,即享有用益物权。从经济学的角度讲,采用“使用权”路径实现土地改革的目标是成本最低的一种有效形式,是促进社会经济发展的重要手段。从中国革命的目的来看,中国革命的目的是消除剥削,而剥削的根源就是封建社会私有制,显然,我们不会用一种土地私有制取代另一种土地私有制。鉴于上述分析,我们认为,如果把“耕者有其田”理解为“土地私有制”,那是对“耕者有其田”的误解。 回到所有权的权能问题上,将土地分配给农民耕种,农民显然拥有对土地占有、使用、收益的权利。而对于处分权,法律并没有赋予任何人自由买卖土地的权利,中国几千年的封建社会土地变革史,一次又一次地证明了:土地私有制必然导致土地集中、兼并、垄断;而土地集中、兼并、垄断是导致社会政治经济不稳定的根源。因此,所谓“农民土地所有制”制度,不是一种土地私有权制度,其实质是一种土地使用权制度。从经济关系的角度看,农民取得的土地权利,没有支付任何成本,换言之,农民的土地权利是无偿取得的,在法律上,既不是原始取得,又不属于继受取得,实际上是一种授田制。授田制的本质是一种土地使用权制度,是土地所有制的实现形式。总之,20世纪50年代初的土地改革给中国农民所带来的,名义上是土地所有权,实际上是一种土地使用权,农民的土地所有制并不是一种土地私有制。 从土地变革的原因来看,由封建土地私有制向农民土地所有制的变革是“土地革命”的结果。但从土地的本质特征来看,土地合理利用是土地制度变革的动力。当土地资源配置和土地权利配置失去平衡时,人地之间的矛盾,形成土地变革的内在动力,土地过分集中于少数人手中,必然导致土地利用效率低下。因此,土地制度变革的动力,从根本上来说,是人类对土地公平、有效利用的客观要求。 二、关于土地制度的第二次变革 随着社会生产力的发展,土地制度也应当相应的发生变化。土地制度的变迁有两种类型:一种是诱导性制度变迁;另一种是强制性制度变迁。前者是由于生产力的变化引起土地制度(生产关系)的自发变化;后者是由于人为的调整土地制度以此与生产力的变化相适应。 1、人民公社制度的始末 土地改革后,农民虽然分得了土地等生产资料,但由于农村生产力极其落后,农民拥有的生产工具严重不足,生产资料十分缺乏,农民在生产中遇到了很大的困难。面对这种客观现实,走合作经营的道路成为了必然的选择。1951年9月9日,中共中央召开了第一次互助合作会议,通过了《中共中央关于农村生产互助合作决议(草案)》,明确农村互助合作的方针、政策。从该项决议的时间来看,当时土地改革还没有全面完成,就已经考虑合作化问题了。这也从一个侧面说明了,第一次土地变革所实行的所谓“农民的土地所有制”是种过渡形式,也说明了“农民的土地所有制”的实现形式在当时还处于摸索阶段。如果说互助组运动的主要原因是客观经济现实的要求的话,那么合作化则与当时主观意识有直接的关系。互助组的特征是:互助组没有改变农民的生产资料所有制,互助组内部实行等价互利原则。[2](p48)。互助组的本质是劳动互助,而不是“土地互助”。因此,互助组没有引起土地制度的变革。在建国初期生产力落后的情况下,采取互助组的经营形式,具有积极的作用。它提高了耕作水平,改进了生产技术,改良了生产条件增加了单位面积产量。促进了劳动力的充分利用和土地与劳动的合理配置,因而,促进了农业经济发展。 1953年10月26日至11月5日,中央召开的第三次农业互助组会议,这是农业生产互助组运动由互助组转向合作社的重要会议。1953年12月6日,中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》。决议认为,从互助组到合作社,是“由具有社会主义萌芽、到具有更多社会主义因素、到完全的社会主义的合作化的发展道路”。决议指出,合作社可以解决共同劳动与分散经营的矛盾,提高劳动生产力等十个方面的好处。合作社分为初级社和高级社。初级社是在互助组的基础上发展起来的,与互助组相比,初级社的主要特征是:土地入股、[①]统一经营;生产资料私有公用;股份基金,按土地分摊;集体劳动,记工记分,劳动力和土地按比例分红。初级社的经营模式并没有改变农民生产资料所有制,土地和生产资料是农民参加初级社的合作条件,农民凭借自己的劳动和提供合作的生产资料,分享合作收益。合作社的积极效应是,促进了合作社的产量;使合作社社员的收入大大提高。即实现了1+1>2的效应。 1955年7月31日,中央召开会议,讨论农业社会主义改造的发展速度问题,毛泽东同志作了《关于农村合作化问题》的报告。报告指出,农业合作化运动的社会主义高潮有些地方已经到来,全国也即将到来。这个报告加快了合作化的进程,使合作化进入了一个新的阶段,即高级合作社阶段。高级合作社的主要特点是:土地和其他主要生产资料归合作社集体所有,以生产队为基本的劳动组织形式,集体劳动,以社为单位统一进行生产计划,产品归合作社集体占有,其中用于合作社扩大再生产的积累资金,实行按需分配原则,用于分配社员的个人消费基金,实行按劳分配原则。高级合作社改变了原有土地制度的性质,剥夺了农民土地财产权利,实现了土地的集体所有制,为共同劳动的集体组织的建立奠定了基础。 从土地改革赋予农民土地财产权,到高级合作社剥夺农民的土地权利,在不到八年的时间内完成,一方面,反映了忽视生产力发展水平的严重冒进思想;另一方面,说明我国严重缺失法律对农民权利的保护,特别是缺乏民法对民事主体财产权利的保护。在农村合作化运动中,人民公社制度逐步建立起来了。1959年2月,中央在郑州召开了政治局扩大会议,会议起草了《关于人民公社管理体制的若干规定(草案)》,规定了进一步整顿人民公社的方针。1961年3月,中央在广州召开工作会议,讨论和制定了《农村人民公社条例(草案)》(简称人民公社《六十条》)。力图以行政法规的形式将人民公社制度规范化、法律化。这些文件和法规确定了 “三级所有,队为基础”的体制;恢复自留地与家庭副业。1962年6月27日,中共八届十中全会又通过了《农村人民公社工作条例修正草案》,进一步将三级所有的基础和核算单位调整为生产队,并规定“生产队是人民公社的基本核算单位。它实行独立核算,自负盈亏,直接组织生产,组织收益的分配。这种制度定下来后,至少三十年不变。”[②]就这样,“三级所有,队为基础”的人民公社体制“依法”确定下来,成为当时中国农村经济制度的基础。 从1958年中央做出《关于在农村建立人民公社问题的决议》开始,到1962年中央通过《农村人民公社工作条例修正草案》,仅仅用了不到四年的时间,人民公社体制就在全国建立起来了。人民公社体制下的土地制度经过近二十年的伟大实践,在一定程度上,对于促进生产力的发展起到了不可替代的作用。[③]但是,由于在以阶级斗争为中心的错误思想的引导下,极左、冒进思想盛行,使得人民公社体制严重阻碍了生产力发展。事实上,“三级所有,队为基础”的人民公社体制是适应当时社会发展需要的一种包括土地所有权制度和使用权制度在内的经济制度。尽管人民公社制度对于社会经济发展起到了历史的积极作用,但确实存在一些弊端, 具体表现在三个方面,1、实行三级所有的土地制度剥夺了农民当家作主的权利,作为生产主体的生产队没有生产的自主权。2、实行政社合一不利于按照经济规律办事。3、实行劳动分工制,违背了按劳分配原则。[2](p140-141) 2、对人民公社时期土地所有制即土地集体所有制性质的再认识 土地改革后赋予农民的土地权利,通过合作经济的多种形式,发生了根本的变化,使农民散失了对土地的直接占有,农民对土地的权利通过集体所有表现出来,农民从政府那里无代价的获得的土地权利,又无偿地归还给了集体。我们可以从如下角度审视“集体所有制”的本质。(1)从所有权关系看。按照民法基本原理,集体所有是一种财产共有关系。到底农村土地集体所有制这种具有团体性质的组织是否具有共有的性质呢?如果农民之间是一种共有关系,那么这种共有关系属于哪一类共有形态呢?[④]人民公社制度下的农民具有两种身份,一种身份是农村集体组织的成员;另一种身份是集体组织的劳动者。作为集体的成员,他们应当拥有成员的所有权利,如生产经营的决策权、管理权、利润分配权,等等。而事实上,农民仅仅是集体组织的劳动者,无权行使生产经营决策权和利润分配权。其原因,一是在计划经济条件下,作为生产经营单位的生产队、生产大队,具有较小的经营自主权;二是人民公社体制并没有形成“成员权利行使机制”,尽管在法律上,农民是集体的成员,是土地的主人,但农民的成员权利只是名义上的。所有制是生产关系的决定环节,经营管理权是所有权的一个最重要的方面。劳动力和生产资料是不是真正归谁所有,主要看是不是有权支配和运用这些劳动力和生产资料。从所有者所拥有的土地权能角度看,“三级所有”的土地所有权制度,缺乏土地上的权利,集体享有占有、使用收益的权利,但无权处分土地,无论是法律上的处分权,还是事实上的处分权。(2)从农民的收入来源看。农民通过“工分制度”参与农业经营成果的分配,农民的收入只是一种劳动报酬,并没有体现作为土地共有者应当获取的土地资本报酬。尽管土地的使用无需交纳地租,似乎土地的使用是无代价的,而事实上土地作为一种生产要素,所产生的土地报酬,通过各种税费和强制性的低价收购,以及巨大的工农业“剪刀差”,从集体组织流入国库。因此,在集体组织中,农民对土地的权利是非常有限的,农民对土地的共有关系无法得到体现,人民公社时期土地所有制即土地集体所有制性质,实质上是一种国家所有制。[⑤] 在人民公社制度下,从农民的土地所有制变革为土地集体所有制,其实质是建立了一种土地国家所有制,土地集体经营只是这种土地国家所有制的实现形式。从法律的角度看,土地集体经营是一种土地利用形式,属于土地用益物权的范畴。从土地制度的变革来看,农村经济组织的变化,都是围绕着如何充分利用土地资源,促进社会生产力的发展而展开的。 三、关于土地制度的第三次变革 从人民公社体制转变为土地承包经营责任制,经历了渐进性的变化过程。1978年底,党的十一届三中全会通过了《人民公社工作条例(试行草案)》,虽然恢复了农业生产责任制,但又十分明确地提出不许“包产到户”。1979年6月3日,中央批转国家农委党组报送的《关于农村工作问题座谈会纪要》,也认为“包产到户与分田单干没有什么区别,是一种倒退”。 1979年9月,党的十一届四中全会通过《关于加快农业发展若干问题的决定》指出,三级所有、队为基础的制度适合于我国目前农业生产力的发展水平,决不允许任意改变,搞所谓“穷过渡”。 人民公社要继续稳定地实行三级所有、队为基础的制度,集中力量发展农村生产力。尽管决议的主体基调是坚持“三级所有、队为基础”的体制,但对“包产到户”开了一个口子。[2](第151页)中共中央第一次肯定包产到户、包干到户的文件是1980年9月召开的座谈会下发的会议纪要《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》。1981年10月,中央召开全国农村工作会议,在调查研究的基础上,会议通过了《全国农村工作会议纪要》。《纪要》指出:“我国农业必须坚持社会主义集体化道路,土地等生产资料公有制是长期不变的,集体经济要建立生产责任制也是长期不变的。”目前实行的各种责任制,都是社会主义集体经济的生产责任制。 1982年1月1日,中共中央发出“一号文件”,对迅速推开的农村改革做出了总结,并对当年和以后一个时期农村改革和发展做出部署。这个一号文件突破了传统“三级所有,队为基础”的体制框框,明确指出“包产到户、包干到户或大包干都是社会主义生产责任制”。这个文件不但肯定了“双包”制,而且说明它“不同于合作化以前的小私有的个体经济,而是社会主义农业经济的组成部分”。1983年1月,中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》正式颁布,这个文件从理论上说明了家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造,是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。1984年1月1日,中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》,文件强调要继续稳定和完善联产承包责任制,延长土地承包期。为了鼓励农民对土地的投资,规定土地承包期在15年以上,生产周期较长,开发性的项目,应当更长一些。1985年1月,中共中央、国务院发出《关于进一步活跃农村经济的十项政策》,文件中心内容是:调整产业结构,取消30年来农副产品统购派购的制度。1986年1月,中共中央、国务院下发了《关于1986年农村工作的部署》,文件肯定了农村改革的方向和政策是正确的,必须继续贯彻执行。中央连续五年以第一号文件贯彻农村制度和改革问题,一方面,体现了对农村经济发展的重视;另一方面,也说明了农村土地制度在国民经济中具有重要的地位。 以上几个重要的文件确立了农村土地承包经营权制度,保证了土地制度在所有权不变的前提下,实现了土地所有权与利用权的分离,为以土地利用为中心的土地用益物权制度的建立奠定了基础。 80年代以后,我国进入了法制建设的春天,随着立法体制的改革和完善,各种规范土地秩序的法律和法规相继出台。1982年12月4日,五届全国人大通过了《中华人民共和国宪法》,这是新中国历史上的第四部宪法。[⑥]在所有权问题上,宪法规定,土地及其他自然资源归国家或集体所有。[⑦]在土地及自然资源利用方面,宪法规定,“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”,“国家保障自然资源的合理利用”。在权利限制方面,宪法规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”在权利保护方面,宪法规定,“禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”1986年6月25日,六届全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地管理法》,这是新中国第一部土地管理法。其立法宗旨是:维护土地公有制,保护、开发土地资源,合理利用土地,切实保护耕地。土地管理法是宪法关于基本土地制度的具体化,但与宪法相比,对于土地权利的法律规定,由所有权为重点转移到所有权与使用权并重上,并且第一次以法律的形式确立了土地使用权、土地承包经营权受法律保护,任何单位和个人不得侵害。1986年4月12日,《中华人民共和国民法通则》颁布,该法从私法的角度,对土地使用权制度进行了规范,虽然没有使用物权、用益物权等概念,但在这部具有民法典性质的法律中,将土地使用权、土地承包经营权、采矿权确定为权利类型,这就为用益物权制度的建立奠定了基础。 从1986年至2002年,有关建设用地土地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权的政策、法律和法规相继出台。法律、法规及政策的不断完善,对于促进城乡经济的发展,具有重要的作用。2002年8月,九届全国人大常委会通过了《中华人民共和国农村土地承包法》,其意义不仅在于对农村土地承包经营权制度做出了明确、详细的规定,而且在于它标志着物权法律制度的立法进入了一个以土地利用为中心的用益物权制度的新阶段。同年12月23日,全国人大第一次公布《中华人民共和国物权法(草案)》,这标志着物权法的立法工作已经开始进入立法程序。 第三次土地制度变革是“以土地利用为中心”展开的,不仅在农村建立了土地承包经营权制度、宅基地使用权制度,而且在城市建立了土地使用权制度。在法律上赋予了土地权利人真正的权利,为土地合理利用提供了制度保障。第三次土地制度变革摆脱了“土地所有制”的束缚,避免了无休止的土地公有与土地私有问题的争辩,将土地制度的重点从“以所有为中心”转向“以利用为中心”上来。 与20世纪50年代初期和人民公社时期土地制度变革相比,农村土地承包经营责任制表现为如下特征:一、从土地制度变革的性质来看,解放初期和人民公社时期土地制度变革,把变革的重点放在土地归属问题上,属于土地所有权制度的变革,即由封建地主土地所有制变革为农民土地所有制,从农民土地所有制变革为“三级所有,队为基础”的土地集体所有制。而发生与20世纪70年代末的土地制度变革,把变革的重点转移到土地利用问题上,属于土地使用权制度的变革,土地的所有权性质并没有发生变化。二、从变革方式来看,解放初期和人民公社时期土地制度变革所采取的方式是强制性制度变迁,而农村土地承包经营责任制度的建立采取的是诱致性制度变迁。 综上所述,从建国以来我国三次土地制度变革的轨迹来看,土地制度安排取决于土地利用的效率要求,取决于土地与劳动之间的公平、合理配置的要求。三次土地变革虽然社会、经济背景不同,表现出不同的制度特征,但变革的规律基本是相同的,即都是沿着“以土地利用为中心”的土地制度的方向发展。目前,我国的土地制度正处于完善过程中,从土地制度变革的规律来看,土地私有制在我国是行不通的,建立现代化的土地制度的重点不在于土地所有权方面的变革,而在于土地利用权(或土地使用权)方面的完善。坚持建立“以土地利用为中心”的用益物权制度,是解决我国土地问题的根本途径,代表着土地改革的方向。   参考文献 [1]张琦,高振南.中国农村土地制度改革与体系建设模式[M].北京:中国财政经济出版社1994年;周诚.土地经济学原理[M].北京:商务印书馆, 2003;王琢,许浜. 中国农村土地产权制度论[M].北京:经济管理出版社, 1996. [2] 王琢,许浜. 中国农村土地产权制度论[M].北京:经济管理出版社,1996.   Thinking again on the three land system changes in China ----from the view of land use system (School of Economics and Management,Chongqing University,Chongqing400040,China)  (law school,Wuhan University,Wuhan430072,China) WANG Jun-min   Abstract: This paper thinks that in the early 1950’s, the land system in China was normally the peasant land system. Factually, it was a kind of the land use system and not a kind of land private system. Under the people’s community system, the land system changed from the peasant-owned land system to the collectively owned land system was really a kind of the state-owned land system and the land collective management and use was only a type of operating the state-owned land. The third land system change has turned the land system emphasis of “the centre of land ownership” into “the centre of land use” , getting rid of the land ownership bundle and avoiding the endless argument between the land public ownership and the land private ownership. The three land system changes all promote toward the land full and efficient use. Key words: the land system; the land system change; the land use system. (本文载于《华中师范大学学报》2007年春季刊)   -------------------------------------------------------------------------------- [①] 所谓土地入股,并不一定指土地所有权入股,土地入股可以分为土地所有权入股和土地使用权入股两种情况。 [②] 中央对人民公社制度安排规定了“至少三十年不变”的政策,这使笔者联想起了农村土地承包经营权“三十年不变”的政策。这二者之间是否存在联系呢? [③] 关于对“集体经济”的评价,笔者认为,不能将“集体经济”与“人民公社体制” 等同起来。人民公社是实现集体经济的一种形式,并不等于集体经济,除了人民公社以外,还有农村合作化、股份合作化等多种形式。中国未来农村体制改革的方向是“合作化”,而土地利用制度的建立和完善,是实现农村改革目标的重要条件和步骤。李昌平认为:在市场经济体制的“私有制经济”大环境中,“集体经济”比“家庭单干”具有优势。计划经济体制条件下的“(土地)三级所有,队为基础(经营)”的“集体经济”,和市场经济体制条件下的“土地村(社)民集体所有,村(社)民自主经营”的“集体经济”,是有本质的不同的。前者是“公有制”集体经营经济,后者是“民有制”责任经营经济;前者是计划经济,后者是市场经济;前者是大锅饭(所有权和经营权不分离),后者是责任制(所有权和经营权分离);前者分配方式单一,后者分配方式多元。所以,今天的华西等“明星村”的“集体经济”不是人民公社时期的“集体经济”了,实际是“民有经济”“民营经济”的一部分。见李昌平::《 “明星村”对社会主义新农村建设的示范意义》,来源:《 三农中国》2006年3月30日。 [④] 谢在全认为:共有分为三类:(一)总有,乃多数人所结合,但尚未形成法律人格之共同体,以团体组成员之资格而所有之状态。日尔曼法村落共同体之所有形态即为此类。(二)共有,即分别共有,乃数人按其应有部分,对其标的物共同享有所有权之形态,为罗马法上之共同所有型态。(三)合有,即公同公有,乃数人基于公同关系,而共同享有一物所有权之状态。德国法中的合伙财产、共同继承财产、夫妻公有财产,均属于该形态。见谢在全:《物权法论》,中国政法大学出版社1999年版,第274―275页。 [⑤] 我国农村地权表面上存在国家、集体两种所有权,实则起决定作用的仍是国家所有权。参见谢军:《中国农村地权立法之缺失与漏洞》,载《经济师》2006年第7期,第57页。 [⑥] 1954年9月20日,第一部《中华人民共和国宪法》颁布。规定生产资料四种所有制,即国家所有制(全民所有制)、合作社所有制(劳动群众集体所有制)、个体劳动者所有制和资本家所有制。1975年1月通过了第二部《中华人民共和国宪法》。1978年3月5日,通过了第三部《中华人民共和国宪法》。1982年12月4日通过了第四部《中华人民共和国宪法》。现行土地制度就是在这部宪法中得到了明确规定。 [⑦] 具体来说,矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。
 

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