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汪军民

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论土地管理中的价值标准
2008-12-23 00:00:00 本文共阅读:[]


[摘  要]土地资源配置与土地权利配置是相互联系、相互影响的。在法律制度设计中,公平是土地用益物权配置追求的目标,效率是实现土地用益物权制度功能的内在动力。公平的价值准则和效率的价值判断共同适用于对土地用益物权配置的评判,缺失了公平,土地法律制度就会迷失方向,缺少了效率,土地法律制度就失去了活力和动力。公平与效率之间从根本上是一致的,但也可能存在矛盾,为此,应当实现公平与效率之间的协调和平衡。

[关键词]  公平;效率;土地用益物权;权利配置

 

土地用益物权,是指在土地所有权人所有的土地上设立的,旨在对土地使用、收益为目的的权利。按照我国现行法律,土地用益物权主要包括农村土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等。土地权利配置分为土地所有权配置与土地用益物权配置两个层面。土地用益物权配置是指在一定的所有制条件下,土地用益物权在不同的主体之间的初始分配和再分配。土地立法是土地初始配置的重要形式,是确立土地制度的法律手段。在我国物权制度建立过程中,科学地评价土地用益物权制度,对于完善土地立法具有重要的现实意义。

一、土地资源配置与土地权利配置的关系

土地资源是一种有限的重要资源,土地资源需求的增长性与土地资源供给的稀缺性之间的矛盾历来是土地利用的核心问题。[1]土地的利用可以通过两种形式的土地配置表现出来。一种是从技术的角度,考察土地资源如何在不同的用途上实现最优配置,即土地资源配置;另一种是从权利的角度,考察土地权利如何在不同的权利主体之间实现最优分配,即土地权利配置。土地的配置过程,一方面表现为土地资源配置的过程,另一方面表现为土地权利配置的过程。实现土地合理配置可以从这两个方面分别进行考察。

土地资源配置的目标有两个方面:一是合理地在各种竞争性用途之间分配土地资源;二是在此基础上,提高土地资源的利用效率。由于土地数量有限,与其各种需求之间存在差距,客观上要求土地在不同部门之间,以及不同用途之间合理配置,这是土地资源配置的宏观目标。土地的合理配置的标准有两个方面:一是衡量土地在各种用途之间,通过不同的土地权利主体,包括土地所有权主体和土地使用权主体之间表现出来的土地状态,是否符合社会公平、机会均等、利益平衡的目标。即土地资源配置的公平价值标准;二是衡量土地利用过程中,土地投入与土地产出之间的比例关系,即土地利用效率,包括新古典主义意义上的土地效率,我们称之为土地生产效率,和新制度主义意义上的土地效率,我们称之为土地制度效率。新古典主义意义上的土地效率,是指假定制度是外生变量即制度不变的前提下,衡量单位土地面积投入所引起的产出量的增加;新制度主义意义上的土地效率,是指假定制度是内生变量即制度是可变的前提下,比较和衡量制度变动的条件下,单位土地投入引起的产量变动量。上述两个标准的实质就是如何将公平标准与效率标准结合起来,完成对土地资源配置的科学评价。

土地资源配置与土地权利配置相互联系、相互影响。首先,土地权利配置是土地资源配置的前提条件,土地权利配置的效果对土地资源配置有重要的影响。因为土地权利配置能够产生一种激励机制,促进土地资源配置的优化。其次,土地资源配置的过程伴随着土地权利配置,土地资源的合理流动,必然会引起土地所有权或者土地使用权的流转,从而弥补权利初次配置之不足,促使土地资源配置由效率较低的地方向效率较高的地方流动。再次,土地资源配置决定土地权利配置的方向。土地资源配置遵循着市场经济运行的客观规律,决定着土地资源向效率最大化的方向配置。最后,土地权利配置对土地资源配置具有反作用,土地权利配置的目的是确保土地资源配置利益和目标的实现,从这个意义上来说,土地权利配置是为土地资源配置服务的。

二、公平是土地用益物权配置追求的目标

无论哪种配置方式,均存在着土地配置的公平与效率的考量。就我国土地制度而言,公平是土地用益物权制度追求的目标。我们可以从以下几个方面对土地的配置公平问题进行评价:

第一,在宏观上,必须考虑土地在不同用途之间的分配公平。衡量宏观上分配公平应当考虑的重要因素就是人与地之间的比例。依据《土地管理法》对土地的分类,土地可分为三类:农用地、建设用地、未使用地。农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。按照这种分类,土地的配置首先在农用地与建设地之间的合理、公平的配置。我国是一个农业大国,人多地少决定了土地制度的特点必须将保护土地资源,特别是保护耕地放在首位。对此,宪法、土地管理法等法律均做出了规定。土地在农用地与建设用地之间的合理配置的标准,就是人均耕地、人均农地指标是否符合生产力发展对土地的要求,建设用地的规模是否与经济发展规模相协调,如果满足了这些要求,土地的宏观配置就实现了公平。由于我国地大物博,地区差异较大,因此土地的宏观配置还包括土地在不同的地区之间的配置,实际上就是不同地区农用地与建设用地之间的配置。

第二,在农用地内部,如何实现耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面之间的合理、公平配置,考虑的主要因素是农村产业结构及其变动对土地的要求。如果符合农村可持续经济发展的要求,土地资源的配置就实现了农村社会土地资源配置的公平。同时也实现了土地利用的效率。在建设用地方面,依据地区经济发展规模和产业结构的需要,土地在城乡住宅公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等之间进行合理分配和平衡,只要土地的分配符合经济发展的要求,土地在不同用途上的边际收益相等时,就可认为土地实现了有效的配置。

第三、在每种用途的土地上,存在着土地权利公平分配和土地利用效率两方面价值选择,而公平依然是土地权利配置的基本目标。比喻,我国农地实行土地承包经营制,赋予农民利用土地的权利,这就存在着农地资源和农地权利如何在不同的农户或农民之间合理、公平配置的问题。自古以来,我国农地制度的分配遵循着“绝对平均”的原则,而在近现代“平均地权”思想的引导下,我国的农地制度终于实现了真正意义上的分配公平,使公平配置土地的目标一直成为我国农地制度的“主旋律”。

农地的配置遵循着公平原则的另外一个重要原因是:对于农民来说,土地承担着两种特殊功能,即土地的社会保障功能和土地的社会稳定器的功能。农地是农民维持生计的主要来源,我国目前农业生产力水平和农村产业结构,无法把农民从土地上解脱出来,农业和土地仍然是农民的基本生活来源。另外,在我国,农业人口占全国总人口的80%,农民的基本生活问题是关系到社会经济稳定的大问题,土地配置不遵循公平分配的原则,就会引起社会动荡,因此,在这样的背景下,土地的配置始终遵循着 “绝对公平”的原则。

总之,无论是农用地,还是建设用地;不管是土地资源配置,还是土地权利配置,公平是土地用益物权配置的目标。

三、效率是实现土地用益物权制度功能的内在动力

在土地配置过程中,土地用益物权配置的目标是公平,但公平的基础和衡量标准是效率,效率是实现公平的手段,同时也是使土地用益物权制度功能得以实现的内在动力。

一切土地制度都具有保障功能和激励功能,其他功能都是这两大功能的派生出来的。土地制度的激励功能,主要是指在物质利益上进行激励,使土地主体即土地所有者、土地使用者能够合理分享土地的经济利益。从激励功能中派生出来的资源配置功能,对于土地财产来说具有重要的意义。依据经济学原理,在土地市场上,土地的配置通过市场机制的作用,能使资源从使用效率较低的领域转移到使用效率较高的领域,从而实现土地资源在全社会范围内,合理流动和有效配置。

根据新制度经济学原理,法律制度安排对于土地资源配置具有重要影响,法律通过改变法律秩序及其运行规则,最终影响经济运行的绩效。换言之,不同的法律制度和结构影响社会资源配置的效率。土地资源配置的目标是,在符合社会公平的条件下,实现资源配置的效率最大化。土地权利配置是将土地权利赋予不同的利益主体,通过权利主体的变动和调整,实现权利配置最优化,最终达到资源最优配置的目的。土地权利配置可以发生在土地所有者之间(如:集体所有的土地通过征收变为国有土地)、土地使用者之间(如:建设用地使用权或土地承包经营权的流转)、土地所有者与土地使用者之间(如:土地承包经营权设立、建设用地使用权出让)。土地权利配置还可分为静态配置和动态配置。前者指土地权利的初次配置,如立法活动对权利的变动;后者指土地权利的再配置,如权利流转、司法活动对土地权利的调整。

土地制度的变迁具有两个重要的诱因,即效率诱因和公平诱因。[2]效率诱因是指土地制度供求平衡状态发生变化时,由于土地权利变动,使制度变迁收益超过土地变迁成本,即出现制度利益增加时,土地权利变动朝着效率更高的方向变动的原因。公平诱因是指土地制度的公平状态被打破时,土地权利的配置朝者更加公平的状态变动的原因和动力。土地权利的配置与土地财产制度的变迁是两个不同的概念,但二者具有内在的联系。土地财产制度包括土地所有权制度和土地使用权制度。土地权利配置是在一定的土地财产制度下,对土地权利的分配。但土地权利配置在一定的条件下,可能使土地财产制度发生变迁。例如,我国的土地承包经营权的配置,就是在土地国家所有或集体所有的前提下,将土地用益物权即土地承包经营权分配给不同的利益主体。但随着社会经济的发展,当土地承包经营权制度在某些地区不能满足经济发展需要时,重新对土地承包经营权进行配置,采用股份合作制的方式配置土地权利,从而可能引起土地财产制度的变迁。但这种变迁仍然不会改变对土地权利配置的两大目标,即公平与效率的追求。

总之,在市场配置资源的条件下,要发挥土地用益物权的资源配置功能和激励功能,必须坚持土地资源配置和土地权利配置的所追求的公平目标和效率目标,对效率的追求是土地权利配置动力和土地制度变迁的重要诱因。

四、效率与公平的矛盾协调

在土地资源配置和土地权利配置过程中,公平与效率始终是二者奉行的原则和追求的目标。公平与效率并不是对立的,而是互相促进、互相影响、互为条件的。然而,二者并不是在任何时候都不发生矛盾。事实上,公平与效率在一定的条件下存在着矛盾。问题的关键是,当二者之间出现矛盾时,如何协调和平衡。

关于土地承包经营权配置的方式,理论上存在着不同的观点,这些观点代表者对公平与效率之间关系的处理和矛盾解决途径。在土地使用权分配问题上,存在着“效率优先”与“公平优先”两大类型,二者又分别以“农地农有”和“农地农用”为标志。我国农村土地承包经营权按照人口进行的平均分配,就属于“公平优先”类型。

在具体解决土地配置中公平与效率的矛盾问题上,有如下方案:

“公平优先”方案。该方案认为,在农村土地改革中,为解决均田与稳定的矛盾,应当把公平置于首位,在公平的基础上谋求效率的提高。[3]还有学者提出,对于农民的基本生存仍然要依靠土地的地区,农地制度的价值取向应首先考虑公平;只有在那些农民已经不依靠土地来保证基本生存的地区,才有可能优先考虑效率优先的价值取向。[4]

“公平与效率兼顾”方案。该方案认为,土地制度的历史变迁表明:效率不是决定制度选择与变迁的唯一因素;没有社会公平将不会有持久的经济效率。因此需要形成把效率与公平有机统一起来在功能上互补的制度体系。[5]

“效率优先,兼顾公平”方案。该方案认为,效率与公平的关系既矛盾,又统一。由于实行“公平优先,兼顾效率”的政策,严重损害了效率,因此,应当从坚持生产力标准的角度出发,依“效率优先,兼顾公平”原则重新构造中国农村土地制度。[6]

 “相机抉策”方案。该方案认为,公平与效率之间的组合,至少可能出现以下几种情况:高效率与高公平组合;高效率与低公平组合;低效率与高公平组合;低效率与低公平组合。我国农地制度中,初级合作社阶段的农民土地所有制是一种高效率和较高公平的组合;高级合作社和人民公社是一种低效率和高公平的组合;土地承包经营制是一种高效率和较高公平组合。[7]上述各种观点,从某一角度看有各自存在的合理理由,但均没有把握公平与效率之间关系的实质。

当前,我国农地制度中最突出的矛盾表现在:由土地的社会保障功能所决定的平均地权制度下,土地初始分配与人口变动的矛盾;土地分散占有与土地集约经营的矛盾;土地资源稀缺与土地抛荒的矛盾,等等。这些矛盾都体现为公平与效率之间的矛盾。为了解决上述矛盾,必须遵循如下原则:

对于土地权利的初次配置,应当以“公平优先、兼顾效率”为原则;

对于土地权利的再配置,应当以“效率优先,兼顾公平”为原则;

考虑到农地承担着社会保障的功能,在目前我国农村未实行养老、医疗、失业保险之前,农地制度的设计适当向公平倾斜,一旦农地失去社会保障功能,无论农地资源配置,还是农地权利配置,都必须以“效率优先”为原则;

建设用地制度的设计应当始终以“效率优先”为原则,但当发生公共利益与私人利益相冲突时,应兼顾公平与效率,平衡公共利益与私人利益的关系;

土地资源丰富,即人地矛盾不突出的地区,应当遵循“效率优先”,鼓励利用市场机制,实现土地资源的合理配置;相反,土地资源稀缺,即人地矛盾突出的地区,应适当考虑公平。

总之,在土地资源配置和权利配置中,公平与效率是评价土地用益物权制度的两个基本准则,在处理公平与效率矛盾时,必须兼顾公平与效率,实现公平与效率之间的协调与平衡,从而为实现社会经济的可持续发展目标创造条件。

[参考文献]

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On the Appraising Standard in the Land Management

Wang Junmin

[Abstract] There are interrelationships and inter-effects between the land resource allocation and the land right allocation. During the legal system design the equity is the aim for the land usufructuary allocation and the efficiency is the internal power to realize the function of land usufructuary system. The equity rule and the efficiency rule are simultaneously used to apprise the land usufructuary allocation. Without the equity rule the land legal system will lose the direction and without the efficiency rule the land legal system will lose the vigor and the power. Fundamentally, there is the same direction between the equity and the efficiency, but maybe there is the contradictory between them. Therefore, it is necessary to realize the equilibrium between them.

[Keywords] equity, efficiency, land usufructuary, right allocation

[Author] Wang Junmin is Post-doctoral Researcher and Senior Accountant in Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan 430060

(本文载于《中国行政管理》2008年第3期)

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