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学习《决定》心得
2008-10-26 00:00:00 本文共阅读:[]


20081012中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称“决定”),就新形势下推进农村改革发展的若干重大问题,作出了一系列展望与规划。诚然,作为执政党的政治决议,“决定”比较抽象及宏观,更多体现了一种政策宣示的品性。当然,“决定”也粗中有细,不乏具体操作技术之表达。结合中南财经政法大学中国农村土地法律制度研究中心承担的教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“农村土地立法研究”,对“决定”中农村土地法律制度相关内容可作出如下理解。

一、“决定”的第一、第二部分构成其宏观内容。第一部分阐述了“新形势下推进农村改革发展的重大意义”。党的十一届三中全会以来,我国农村改革发展不断推进,废除人民公社,确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,30年来我国农村发生了翻天覆地的巨大变化。新形势下推进农村改革发展,重大意义之一就在于“坚持保障农民物质利益和民主权利”。第二部分指出了“推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则”。指导思想之一就是“保障农民权益”,相应的目标任务之一就是“农村基本生活保障制度更加健全”,为此,农村改革发展工作中的重大原则之一就是“必须切实保障农民权益,始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。坚持以人为本,尊重农民意愿,着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题”。

二、“决定”的第三、第四及第五部分构成其具体规划。就农村土地物权来说,纵观“决定”全文,可总结为:(一)、还权于民;(二)、让利于民(三)、制度空间预留。

(一)、还权于民

1、就农村土地承包经营权而言,“决定”进一步赋权给农民,规定“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”我国当前农村土地问题的重心就在于承包经营权的完善,“决定”对此予以突出与强调,虽并未出现学界预测中的“承包经营权延长至70年”的提法,但这并不抹杀法律规范修订中的尝试之可能。毕竟,“长久不变”的内涵十分丰富、且实现方式会有多种可能,但是目的只有一个,就是对农民的承包经营权予以充分及持续的保障。无论何种实践方式,只要以权利保障为目的,达到“长久不变”所要求的效果,将都是有意义的,都是值得研究及尝试的。

对农村土地权利登记,决议提出了“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”,强调了“土地登记”这样一种民法意义上的“物权公示”的必要性及土地权利公示在实践中的迫切性。有学者提出在乡土语境、熟人社会中农村土地承包经营权登记的不必要性,然而时过境迁、今非昔比,当前中国农村经济生活的丰富性和农村土地流转的多样性,已经使得土地登记必不可少。

针对农村土地承包经营权流转,“决定”提出“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。”在“不改变土地集体所有性质,不改变土地用途,不损害农民土地承包权益”的前提下,提出通过土地承包经营权流转,“发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。这为农村土地向本集体以外的主体大规模流转埋下伏笔,因为只有充分、自由(包括自由选择土地流转对象)流转其承包经营权,才是“不损害农民土地承包权益”、而且才算充实了农民土地承包权益,在这个意义上也使得前述“土地登记”的必要性更为突出。

2、“决定”提出要“完善、依法保障农户宅基地用益物权”。这里传达的信号就是有突破现有农村宅基地权利运行态势的可能,一方面如何充实“宅基地使用权”的权能,比如其中的出租、转让及抵押;另一方面如何保证由于各种原因而居无定所的农村集体成员的宅基地再分配之可能。

(二)、让利于民

“决定”提出使农民成为土地利益的主要享有者和支配者,在“经批准占用农村集体土地建设非公益性项目”时,“允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”,这就必然要求农民在商业性征地中成为法律关系的当然主体,并全程参与其中的利益分配。“逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”,这就突破了“只有公共利益需要才可以征收农村土地”的限制,明确认可并区分了商业性征地,充分了城乡建设用地制度一元化的可能,将市场机制真正明确地引入了农村土地交易关系中。这会使得农民在“征地补偿”中主动性更强、受益更多。

(三)、制度空间预留

在充实农民的各种土地权利语境中,提出了 “扩大农村有效担保物范围” ,这使得学界热烈讨论并且实践中早已出现的农村土地承包经营权及农村宅基地使用权抵押成为可能,为担保法等法规中这两项权利的抵押解禁留下了制度空间。

三、就建立现代农村金融制度来说,“决定”提出“建立政府扶持、多方参与、市场运作的农村信贷担保机制。”在前述“扩大农村有效担保物范围”表述的语境中,这一提法也将成为必然。可见实践中早已对农村宅基地使用权和农村土地承包经营权的担保限制的突破,在党政政策已经获得认可,剩下的恐怕就是法律制度本身的完善和操作技术的锤炼了。

四、在有关“农村社会保障体系”的健全中,“决定”提出“依法征收农村集体土地”时,要“解决好被征地农民就业、住房、社会保障”问题,这突出强调了在“农村土地征收”语境下的农村社会保障命题。学界研究中由征地补偿款来承担被征地农民的社会保障问题的提法,有望借此东风顺流直下。“做好被征地农民社会保障,做到先保后征,使被征地农民基本生活长期有保障。”强调了“失地保险”问题,而“完善农村最低生活保障制度”、“全面落实农村五保供养政策”则凸显了农村“救助制度”。为达到这个效果,要求“加大中央和省级财政补助力度,做到应保尽保,不断提高保障标准和补助水平”,可以设想在未来的中央地方两级财政支出结构及中央与地方财政负担比例中,对农村保障的支出将有显著变化和改进。那些依赖所谓“土地财政”的地方政府,将在这轮改革中如何跟中央要价与争衡,将有望成为此后的关注点。

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