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刘兆军

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土地适度规模经营政策探析
2010-07-13 00:00:00 本文共阅读:[]


  摘要:发展土地适度规模经营是我国农业经营体制创新的高层次目标。党的十七届三中全会在《决定》中继续对适度规模经营加以肯定和鼓励,各地更在实践中积极开展,但基层政府和部门的地方执行政策却存在一定盲目性。为保证国家政策的主旨要义得到贯彻落实,土地适度规模经营的政策引导不应偏离于适度规模经营的应有之义,需要以维护农民土地权益为主线,在客观认识当地发展规模经营与适度的条件下,辅以相关服务和保障制度、明晰村组职责等方面进行完善。关键词:适度规模经营;政策;完善;《决定》 一、问题的提出自党的十七大报告提出“有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”以来,我国各地的农村土地适度规模经营实践越发展开,成为降低生产成本、提高生产效率、增加农民收入的有效途径。特别是党的十七届三中全会在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中,再次强调鼓励农民发展多种形式的适度规模经营,以此形成规模经营主体,适度规模经营则被赋予了转变传统家庭经营生产手段、推进农业经营体制创新的现实意义,成为我国影响农村改革发展的关键。十七届三中全会对此问题虽未作详细说明,但在统筹安排农村发展的纲领性文件―《决定》中充分表明了对适度规模经营的支持,加之近年来广大农村基层地区出现了诸多较为成功的典型范例,当前社会各界对适度规模经营的热情空前高涨,农户之间或农户与企业之间的自发联合较为普遍,地方政府更为重视并主动参与引导。土地适度规模经营的实施具有一定基础。多年来,土地流转和劳动力转移使得人地比例上升,劳均土地经营规模扩大,为推进土地适度规模经营创造了良好条件[1]。但不容忽视的是,在国家政策的原则要求下,各地对适度规模经营的引导政策安排不一,甚至具有一定盲目性,基层政府或部门在实践中更多地只是要土地形成集中即可,此类片面的政策趋向极易产生强制推进的隐患,不利于保护农民土地承包权益,也影响了国家政策的功效。客观来看,各地处于土地适度规模经营不断升温的时期,而此时也正是缺少规范与约束的时期[2],理论研究却限于过度总结规模经营的可能优势之中。因此,评判土地适度规模经营不能再以对其积极作用的褒扬为重点,而应继续深入探究如何保证政策的实施适用不偏离其本有主旨,进而形成完备、高效的制度规范。本文将深入剖析《决定》在此方面的内涵,进而在其基础上探讨可能的完善进路。二、《决定》对土地适度规模经营的界定党的十七届三中全会《决定》为农村发展指明了总体方向,并做出“必须保障农民权益,坚持以人为本,尊重农民意愿,着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题”的论断,可称之为将“还权于民”的理念贯穿始终。土地承包经营权是农民的权益之本,推进土地适度规模经营导致承包经营关系的变化,关涉广大农民的切身利益,更要真正贯彻《决定》的精神。《决定》对继续稳定和完善农村基本经营制度的要求更为严格,只有在土地承包关系稳定并长久不变的前提下,提高家庭经营的集约化水平、加强统一经营下的农户合作联系,才能实现统分结合双层经营体制的创新与经营方式转变。这一目标的实现,需要作为载体的土地形成更有效地联合,发展适度规模经营是其必然趋势。在此基础上,《决定》对适度规模经营进行原则性界定,通过加强土地承包经营权流转管理和服务,建立土地承包经营权流转市场,按照依法、自愿、有偿的原则,允许农民以多种形式流转土地承包经营权,进而发展多种形式的适度规模经营,培育不同的规模经营主体。综观《决定》,可发现其从实现适度规模经营的路径、相关配套制度建设等方面进行了总体说明,延续和传承了之前政策的主体要义,但其设计的立足前提较已有内容更为突出,即坚持稳定现有承包制度、保障农民权益这条主线。因此,《决定》在适度规模经营的政策取向上并没有突破现行制度,而是以农民意愿为基础重在稳步推进、提升规模经营主体地位、健全已有制度体系,标志着新时期的土地适度规模经营政策更为符合农业发展和农村制度建设的趋势。三、土地适度规模经营的政策取向《决定》的意义在于从宏观上把握土地适度规模经营的政策走向,能否对其准确适用,则需在不同层面的政策中体现《决定》的“鼓励促进”与“循序渐进”这两方面的价值目标。1. 积极促进经营规模的扩大概括而言,土地适度规模经营即为农业生产单位在适当土地面积上的经营,我国特殊国情下的土地适度规模经营则是相对于家庭承包经营制度下的分散经营而言的,在一定的社会经济条件和生产经营环境下,以某种方式集中适度面积的农地进行规模化、专业化、集约化生产经营[3]。传统的家庭承包经营方式在保证耕者有其田的同时不可避免地造成了土地分割、细碎的利用格局,受资源禀赋差异较大、基础设施整体欠缺等制约因素的影响,我国农业综合实力难以取得实质提高。此时,转变农业经营体制的最直接途径即是寻求农地资源的重新整合与配置,改变土地分散经营的局面,这也是我国农业改革发展第二次飞跃所要实现的目标。土地适度规模经营可以节支增效和提高劳动效率,进而增加农民收入增强农产品的市场竞争力,是我国农业走出困境的正确选择[4]以此为基点,各地在制定土地适度规模经营的相关政策中必然要以扩大土地经营规模、加强农户间的联合为重点,尤其是增强土地承包经营权流转的良效,落实《决定》关于“鼓励促进”的原则要求。基层政府和部门对此已有足够的重视,纷纷出台了促进当地土地适度规模经营的政策性意见或办法,实施相应措施引导土地耕作形成连片、集中的状态,致力于经营面积的扩大。2. 充分认识自身具备的条件另一方面,土地适度规模经营是农业生产发展至高级阶段的必然需求,但其所要求的土地面积并非是固定的,而是一个动态的概念,因客观条件和科学技术的发展不断变化[5],它的真正实现需要漫长的过程和多方面的条件。已有的成功范例主要具有以下明显优势,即当地的农村劳动力向非农产业转移比例较大;村组具有一定的经济实力;农业服务体系较为健全、机械装备和作业能力较强,更重要的是农民有流转承包地的实际需求。这些基本条件,就我国绝大多数农村地区来说尚不具备。我国农村劳动力转移的总体数量有限,稳定转移的比重更低。土地对于绝大多数农民来说,仍然是安身立命之本。所以目前在全国范围大规模推行土地适度规模经营的条件还远未成熟。对于这一情况,《决定》强调“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”,即是明确了规模经营实施中应兼顾“条件”。因此,根据农村改革30 年的经验,推行土地适度规模经营必须要克服一些理论误区,创造良好的外部条件[6],各地政府的政策设计更要考虑自身所处发展阶段,以充分的考察和农民的现实需求为依据,掌握本地农业生产发展和社会保障的真实水平,客观判断适度规模经营开展的可能、可行及实效性,在条件具备的地区先行先试,规避主观意识下的盲目跟进特别是为突出政绩而采用行政手段强行推进的行为,同时周密安排风险处置等相关配套措施,保证按照《决定》的“循序渐进”过程演进。三、土地适度规模经营的政策完善我国区域发展极为不平衡,不同区域的土地适度规模经营政策在特定条件下,并不具有普适性。但以国家宏观决策中的土地适度规模经营政策为依据,本文所提的完善内容主要针对各地方的具体政策所应具备的共性内涵而考虑。1. 强调农民土地承包权益保护土地适度规模经营的前提是家庭承包经营制度的稳定,在维护农民充分而有保障的土地承包经营权基础上凭借农民与关系人之间的自愿、合理、有序、有偿流转行为而实现。所以,发展土地适度规模经营坚决不可脱离家庭承包经营的制度环境,更需在流转中强调保护农民的各项承包经营权益。在适度规模经营较成熟且条件充分的地区,政策应创造更为有利的制度环境;在相对欠发达地区而言,则应重视“条件”的积累,为适度规模经营的开展形成必要准备,具体的实施必须以农民需求和市场规则为根本。推进土地的适度规模经营,可通过宣传发动、示范带动、扶植激励等手段加强农户对适度规模经营的感受,但开展的程度则必须考虑当地的客观条件和实际情况,防止侵害农民权益的强行流转与集中。2. 客观认清规模与适度的关系一定技术条件下, 土地适度规模经营政策必须处理好规模与适度的关系。对每一个单个的土地规模经营者来说,经营土地的规模要依自己的技术水平、投资能力、经营管理能力等方面而定,同时也要充分考虑当地的农业自然条件、市场销售环境和土地收益状况等影响。所以,对不同的地区、种植不同的作物和不同的经营者来说,规模的大小是相对的。如果经营面积过大,劳动力和机械等要素配置不足,就会导致粗放经营、单产下降等土地利用的不经济;反之,如果农地规模过小,则会导致其它要素的闲置和利用不当,同样也会产生不利后果[7]。该关系的影响因素众多,政策的制定则要充分考虑当地的农业生产能力、产出水平、资源配置、机械化程度等客观现实,不能急于冒进,保证适度规模经营的理解不出现偏差。3. 合理引导不同的经营方式各地的适度规模经营运行路径不尽相同,同一区域内的不同村组也会因实际需求产生不同的操作方式。只要是符合现代农业和市场经济发展的要求,有利于承包关系稳定、适度规模经营目标实现的,都是实践的有益做法,例如依托农民普遍欢迎的土地合作社、农机合作社、土地入股、家庭农场等多种形式实现。因此,地方政策应肯定多元的土地流转方式,依托土地、农机设备等生产资料的外部联合形成适度规模经营,推动土地向种田能手、专业合作社、规模产业集中。而对仍处于分散经营状态的大部分地区,政策的设计则应从整合农业资源入手,通过内部挖潜、改善基础设施建设、推广农业科技等途径降低生产成本并提高经营效益,推动传统的农耕劳作向现代的农业生产转变。所以,政策既要积极推进土地适度规模经营,又要允许和鼓励现阶段农业经营的多模式、多样化的存在和发展。4. 建立流转的后续服务机制土地适度规模经营需要具有规范的土地承包经营权流转市场作为平台。在流转市场的公平环境中,各方主体严格遵守规则参与交易,土地的巨大价值就将通过市场显现出来。因此,当前政策安排的关键还在于形成规范有序的农村土地流转有形市场。其中,要明确流转市场的公益、服务性。流转市场的建立应是政府土地承包管理职能的延伸,以提供指导和规范为宗旨,不应出现任何附加的管理费用;依靠市场规则确立流转价格;为有意参与方提供信息、政策咨询、价格协商、合同签订、纠纷调处等服务,因地制宜地运用政策杠杆为具有流转愿望的农户提供系统服务。在现行管理体制之下,应整合部门资源,特别是基层农经部门对土地流转的指导、协调、监管理职能,在此基础上建立有效的流转监管体制。有条件的地域可借鉴国内先进地区的经验建立土地流转交易中心,规范并指导适度规模经营的自发行为,由此形成区域性和市、县、镇、村信息共享的流转网络。5. 充实相关的配套保障内容当前的土地适度规模经营发展总体情况较为乐观,对公平和效率两大目标做出了较好的兼顾[8],这样的局面实属来之不易。因此,政策在调整中更应注重如何巩固已有基础,解决典型问题,不因制度建设缺陷而造成适度规模经营的倒退。此方面的重点在于解决衍生出的支持和保障问题。一方面,要根据条件向具有适度规模经营能力的农户提供可行的资金和信息、技术支持,如在现有的农业生产补贴基础上,可考虑加大对适度规模经营参与农户的补贴力度,通过财政设立扶持经营大户发展的专用资金,协调金融部门为适度规模经营主体在资金融通过程中提供支持;在农作物病虫害防治、国内外农产品供求及价格信息取得等方面给予扶助,从而提高广大农民的积极性并形成整体的支持机制。同时,重视适度规模经营后从土地上分流出的剩余劳动力,积极扩大这部分农民的就业安置渠道,使之进入非农产业。基层政府此时要利用国家开展农民职业培训等利好条件加强本区域的公益性职业技能培训, 以便实现农民顺利转型;同时, 根据行业需求信息, 组织劳动力有序转移, 减少劳动力转移过程中的个人和社会成本。6. 明晰村组集体的权利义务目前,部分地区的适度规模经营操作较为彻底,出现了由村组统一收回土地后再向外流转的现象。该方式将土地归属关系打破,并由代表农村集体土地所有权主体的村组代为行使土地权利并统一分配收益,以此实现农村基本单元内的全部规模经营。该方式的实施直接导致农民丧失土地承包经营权,如未经村民集体讨论通过而直接实施,便是以发展土地适度规模经营为借口严重剥夺农民土地权利的行为,为村组的某些利益群体创造了暗箱操作的机会。因此,各地政策对这种形式的土地集中必须加以界定。为推进土地适度规模经营,村组集体可以发挥良好的中介服务作用,但村组的整体规划、统一发包不能替代农民的个体灵活性。村组集体如何参与,要根据农民意愿和土地预期用途的可行性谨慎考虑,政策还需明晰村组在组织适度规模经营中的义务和资格。 参考文献:[1] 齐城:《农村劳动力转移与土地适度规模经营实证分析―以河南省信阳市为例》,《农业经济问题》(月刊)2008年第4期。[2] 韩学平:《土地适度规模经营政策变迁与反思》,《科技促进发展》,2008年第10期[3] 艾大宾:《欠发达地区发展农地适度规模经营的若干思考》,《农业经济》2006年第9期。[4] 孙自铎:《农业必须走适度规模经营之路―兼与罗必良同志商榷》,《农业经济问题》001年第2期。[5] 吴凌峰,张毅:《政府在土地适度规模经营中的职能》,《国土资源》2004年第2期。[6] 韩喜平:《实现适度规模经营的路径选择》,《税务与经济》2009年第2期。[7] 伍业兵,甘子东:《农地适度规模经营的认识误区、实现条件及其政策选择》,《农村经济》2007年11期。[8] 王炳春,咸立双:《我国农地适度规模经营问题研究》,《理论探讨》,2006年第2期。

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