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韩清怀

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坚持在稳定中寻求改革和实现发展
2008-10-26 00:00:00 本文共阅读:[]


 

当前,在国际形势发生着深刻变化,尤其是由美国的次贷金融危机引发的全球性经济危机正肆意蔓延之时,党中央又适时召开了十七界三中全会,但是,这次全会并没有将倍受关注的金融危机作为全会的重要议题,而是通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定。》将“推进农村改革发展”作为十七界三中全会的主要议题,这样一种议题的选择本身就值得思考,这表明了农业、农村和农民,即“三农”问题,在党中央的心目中,在制定国家发展的战略决策中,是举足轻重、关系到国家进一步改革开放成败的根本问题。正如决定中所讲到的,正是由于无论在革命、建设时期,还是在改革时期,都始终高度重视、认真对待、着力解决农业、农村、农民问题,中国才成功开辟了新民主主义革命胜利道路和社会主义事业发展道路,也才有了让国际社会称奇的持续三十年的社会经济高速发展的历史辉煌。

在十七届三中全会召开之前,在农村土地制度方面,学界、舆论较为普遍的关注的问题是:农村土地承包经营权是会由现在的30变为70年,乃至实现永包制;农村土地承包经营权是否会允许自由流转?农村宅基地使用权能否在城乡间自由买卖、流转?农村建设用地使用权能否有根本性的制度突破?但这次会议通过的决定,让会前对农村土地制度会实现根本性突破抱有很大期待的一些人,有些失落。

通读《决定》,可以用六个字概括《决定》对未来我国农村制度变革的总体部署:即稳定、改革和发展,稳定和改革是发展的路径选择;发展是稳定和改革的目标追求。该稳定的要坚定不移的长久保持稳定,该改革的要坚定不移的寻求制度的突破。那么什么是要长久保持稳定的?什么是亟需加以改革的呢?

一、现行的农村基本经营制度要保持稳定,在稳定中完善,而不是根本性变革

现行的农村基本经营制度就是指以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,这种制度已被三中全会认为是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度,是党的农村政策的基石,必须毫不动摇地坚持。这样一种制度定位,既否定了农地全面国家所有化选择,也否定了农地全面私有化的选择。这就意味着集体享有农地所有权,农民享有农地承包经营权,这样一种农地权利配置架构将继续保持不变。保持农村基本经营制度稳定,并不意味着农地经营制度由此与改革无缘,而是在稳定中加以完善。《决定》指出需要大力完善的是农地经营体制和经营方式。即推进农业经营体制机制创新,加快农业经营方式转变。家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变,增加技术、资本等生产要素投入,着力提高集约化水平;统一经营要向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变,发展集体经济、增强集体组织服务功能,培育农民新型合作组织,发展各种农业社会化服务组织,鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制,着力提高组织化程度。按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求,扶持农民专业合作社加快发展,使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。

此外,《决定》指出,要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。对于“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”这句话,如何解读?不无疑问。这句话是指农村现行的土地承包经营制度永久不变,还是指农民现在通过土地承包经营合同已经取得的农地承包权利将变为一种永久性权利?我们认为应解读为土地承包经营制度将保持永久不变为宜,而农民在农村第二轮承包的耕地,其期限应为物权法第126条规定的30年期限,在期限届满前不得调整,这是物权的性质属性使然,除非物权法对此作出修改。但期限届满后,应该进行调整,如果永远不再调整,就实际上成了永包制,这种制度无异于土地私有化,与“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的基本经营制度是不相符的。

二、农村改革的重点以及制度上的重大突破在于统筹城乡改革、破除城乡二元结构、构建城乡经济社会发展一体化机制

改革开放30年来,农村经济的确获得了巨大发展,但是相对于城市经济的繁荣景象,我国大部分农村依然没有摆脱落后的局面,这种状况值得深思中国改革开放中哪些关键环节存在问题。实际上,大部分农村无法摆脱落后局面的根本原因不是农地承包经营制度存在问题,而是我国历史形成的城乡二元发展道路成了制约农村经济发展的瓶颈。农村无论在满足国家粮食战略安全、工业发展资源需求、城市经济发展金融需求、还是在廉价劳动力供给上,都依然承受着我国城乡经济二元发展模式的盘剥,但农村无论在社会保障、医疗、教育、基础设施建设、农业生产资料供给等方面,很难从城市经济发展中获得应得的回报和收益。当前农村发展难以跟上城市发展的脚步,根本原因是二元结构为核心的制度造成的。看来中央对此已经有了深刻的认识,所以,这次三中全会通过的《关于推进农村改革发展的若干重大问题的决定》中,对农村发展输入活力的关键不是放在了农村土地制度再一次进行根本变革上,而是拟着力突破、解决城乡二元结构问题,欲求实现城乡经济社会发展一体化机制。应当说,中央作出的这种决定,是着眼于中国的长久发展之大计,是消除农村贫困,遏制贫富差距进一步拉大,关键公平、和谐社会的重要决定,是将会产生重要历史意义的决定。

三、农村土地制度发展完善的总体部署:

《决定》中,关于以下农村土地制度几个方面的问题,应加以关注和研究:

(一)划定永久基本农田,建立保护补偿机制

我国城市化进程的快速推进,导致大面积粮田被蚕食。农地的纯�粮食性耕种的低收益和非农用地用途带来的高收益产生的巨大差距,也使得一些农村集体千方百计得意图改变农地的农业用途。过去国家虽然一再实行严格得耕地保护制度,但效果并不显著。为此,划定永久基本农田,建立保护补偿机制。改决定一旦能通过制定法律得以落实,将会有深远得历史意义。

(二)完善土地承包经营权权能,建立健全土地承包经营权流转市场

国家虽然一再强调、鼓励土地承包经营权流转,但是,土地承包经营权到底在什么程度上流转,在什么范围上流转,才算是一种理想得状况,需要结合我国得国情,进一步研究。实际上,关于允许承包经营权流转,无论是党的政策还是现行法律,都在鼓励承包经营权流转,因此,现在承包经营权还没有达到理想的流转态势的原因,不是在政策抑或法律制度上存在障碍,而是我国还没为承包经营权流转营造出理想的条件。

(三)完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权。

从《决定》看,国家仍将对宅基地进行严格管理,宅基地使用权实现城乡人之间自由买卖得时间,依然遥遥无期。宅基地流转是否应该完全放开,需要进一步研究。

(四)改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。改革国家征地制度,首先要严格界定公共利益用地和经营性建设用地,并加以区分,适用不同的制度予以规范,该议题一直是学界所极力推动的,这次得到了《决定》明文肯定,但如何完善征地补偿机制,实现“同地同价”,还需要深入研究

(五)在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。《决定》中关于占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益的内容,无疑是本次全会关于农村土地改革的最大亮点之一,如果说在农村土地制度上有所突破,那么主要就体现在这里。但是农民以何种方式参与开发经营,其利益又如何得到保障,需要进一步研究。

(六)逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。国家关于建立城乡统一的建设用地市场的决定,是否会打破国家对土地一级土地市场的垄断,让集体和农民成为真正的有建设用地处分权的权利主体,还需要拭目以待。

 

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