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韩清怀

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论农地权利组合模式及其在宏观经济中的功能
2008-12-03 00:00:00 本文共阅读:[]


                                                                              摘要:在我国农地法律制度安排中,诺思所言的产权结构应理解为由农地集体所有权与承包经营权所构成的农地权利组合模式,意识形态则为农民的农地权利意识与观念。据此探析我国演变成型的现行农地权利组合模式,会发现其具有公有意识形态、弹性的物权组合、无偿性及复合性法律关系的特点。正是这些特点使得现行农地权利制度框架,在整个国民经济的持续发展与社会秩序的和谐稳定中,承担着独特的经济功能与社会功能。 关键词:产权结构;农地权利组合模式;宏观经济;功能  一、引言   倍受关注的党的十七届三中全会业已落幕,之前舆论关注的土地政策方面的突破并没有如期出现在公报中,倒是公报中“稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度、完善农业支持保护制度”的强劲声音,表明我国在今后一段时期内将会继续维持土地政策的现存格局。有鉴于此,从新的视角,解读我国现行农村土地权利制度,洞悉其在推动经济改革与发展、维护社会进步与和谐中的重要价值及功能作用,对今后如何稳步实现城乡经济社会一体化新格局将有重要的理论意义和现实意义。 本文拟依据诺思的经济理论思想,结合我们课题组2007年4至6月份在全国十个省份的农村实地调研后进行的思考,从农地权利有机组合体的角度,对现行法律文本中农地集体所有权与承包经营权权利组合模式的演变及其成型后的特点予于考察,进而将该模式所具有的功能置于宏观经济发展的视野中予于阐释,以期从一个新角度,以较为广阔的视野,来认识现行农地权利组合模式的特点、功能与意义,这对检讨某些流行观点的偏颇性,构建和完善能真正有效保护农民利益、发挥农地效用的农地法律制度,将不无裨益。   二、依据诺思经济理论思想对我国农地权利组合模式的探析   (一)诺思经济理论思想简要述评与启示 道格拉斯•C.诺思在其近年来最重要的一部著作《经济史上的结构和变革》中,以制度创新和制 度变革为视角,通过考察和解释自史前人类的经济生活至现代这个漫长的历史过程中长期的经济增长和人类社会的演进,表述了这样一个中心思想:由于人类受自身生产能力和生存环境的约束,只有通 过交换即交易这一基本活动获得经济效益和安全保障,而产权是交易的基本先决条件,产权结构的效 率引起经济增长、停滞或经济衰退。国家则规定着产权结构并最终对产权结构的效率负责。此外,由 于约束行为的衡量费用很高,如果没有信念约束个人最大限度追逐利益,会使经济组织的活力受到威胁,因此,意识形态的作用是不可替代的,它是节省时间精力的工具,有助于实现决策过程简化并使社会稳定和经济制度富有粘合力[1](P4)。在诺思的思想中不难看出,他把影响一个社会的经济增长、停滞或衰退的决定因素归结为由国家决定的产权结构的效率,同时,与其他经济学家不同的是,他强调意识形态对促进社会稳定和增强经济制度的粘合力所具有的不可替代的作用。他把产权的界定只是看作交易的一个基本先决条件,产权明晰虽然重要,但由此并不会必然引起经济的增长。若基于当代经济全球化的大背景审视诺思的思想,会发现他忽视了一个国家的经济增长与稳定,已与外部国际环境有极大的关联性这一重要因素,但如果就国家内部而言,由于他的结论奠基于一种大跨度的不间断的整个人类经济发展演进史,无疑应该承认其思想具有很强的说服力。 在诺思的经济理论中,产权结构应是指产权的制度框架,据此解释我国农地法律文本,那么农地产权结构则不宜简单地用具体的农地所有权抑或承包经营权加以说明,而应当理解为农地集体所有权与承包经营权权利组合模式。诺思所论及的意识形态则应理解为农民对农地权利制度的感知与认识所内在形成的农地权利意识与权利观念。由是,诺思的上述经济理论思想对于我们构建和完善农地权利制度,当有如下启示:首先,农地所有权抑或承包经营权自身制度的完善固然很重要,因为它们是交易的一般前提,但是,对农地权利制度的构建与完善而言,更重要的应是农地权利组合模式的建构,因为这是产权结构,其效率是影响农地经济增长、停滞或经济衰退的决定因素。其次,不能忽视农民的农地权利意识与权利观念的形成及其影响,因为农民的意识形态能促进农村社会乃至整个社会的稳定,并能增强农地经济制度的粘合力。 (二)对法律文本中农地权利组合模式的探析 1、农地权利组合模式的内在演变及其对农村经济发展的影响 我国法律文本中农地集体所有权与承包经营权权利组合模式一直在不断契合农村经济实践发展的要求而演变着,在这一过程中,诺思所言的“由国家决定的产权结构的效率引起经济增长、停滞或经济衰退”得以证实。改革开放后相当长一段时期内,我国农地权利组合模式是由集体所有权与债权性质的农地承包经营权组成。实践中发生了不少村集体随意毁弃农地承包经营合同,侵害承包经营权的行为。对此,司法也是爱莫能助,因为当时的农地承包经营权是一种债权,根据民法中物权优于债权的理论,债权人依据享有的债权难以对抗所有权人。加之,村集体与基层政府间的利益联结[2],承包经营权受到侵害的农户越发救济无门。此外,基于农地所有权产生的法定税费日益繁重,农业生产资料的价格日趋攀升,这又使得农业经营成本不断加大,农民种地已无收益。农民在农村看不到农村经济发展的希望,但又不愿意将承包的农地退回集体,于是,不少农民就选择了抛荒,农地抛荒日趋严重[3](P54)。借用诺思的话就是“无效率的产权结构引起了农村经济的停滞乃至衰退”。 为稳定承包经营关系,保护承包经营者的利益,衡平集体与承包经营者的法律地位,保持农村经济的稳定与发展,国家开始着手农地权利组合模式的内在变革。先是国务院于1995年通过了 “增人不增地,减人不减地”的政策,然后于2003年颁行《农村土地承包法》,其第27条规定,“承包期内,发包方不得调整承包地”。2004年又修订《土地管理法》,明确规定“土地承包期限为30年”。 另外,特别值得一提的是,2002年全国20个省份进行了农村税费改革,2005年开始给农民种粮补贴。这一系列农地政策的调整和法律制度的完善,对变革农地权利组合模式的内在法律关系产生了重大影响。 质言之,农地权利组合模式中的承包经营权的物权性不断得到强化,集体所有权在相应地弱化,同时法律关系主体间的权利义务关系也发生了根本性的变革。2007年3月16日《物权法》的颁布,标志着农地承包经营权通过国家基本法,完全挣脱出了农地所有权的强势桎梏,从此作为一种新型物权,与农地集体所有权相互独立,并立足于物权法构建的权利体系之中。由是,在后农业税时代就形成了现行法律文本中的农地集体所有权与物权性的承包经营权这样一种农地权利组合模式。①我们课题组于2007年4至6月份,在全国10个省份展开的田野调研发现,现在农村抛荒的情况大为减少,不少农民将经营农地与外出打工结合起来,由于农业性经营收益很难再进一步增加,现在不少农民家庭收益的较大增加主要依赖于经商抑或打工。农民自己可以不亲自经营农地,但普遍不愿意放弃对农地应享有的承包经营权,因为他们将其视为自己现在或年老后的生活、生存保障。另据研究,2006年中国农村经济发展取得很大成绩,主要表现为主要农产品丰收,农产品市场供应充足,农产品贸易增长,农民收入实现较大幅增加,展望2007年,中国农村经济仍将保持发展的良好局面[4]。遍观我国农村正在发生的变化及其动因,会发现这一切与农地权利组合模式的内在变革有着直接的关联,同时也与我国整个国民经济发展的大环境密不可分。 2、现行法律文本中农地权利组合模式的特点 无庸讳言,伴随着市场经济的发展,缘于我国“三农”自改革开放后的发展过程中出现了许多问题,由此针对农地集体所有权这个引发问题的根源,主张农地国有或私有的学者均大有人在。但是,正如哈耶克所认为的那样,“一个社会中的经济问题,主要是能否因时制宜、因地制宜的问题”[5](P85), 也正如在谈到如货币制度、市场制度、产权制度及法律制度等等时,路易斯•施奈德所指出的那样,“这些制度是计划不出来的。这些制度的总蓝图不是哪个人灵机一动就能想出来的。也确实有这样一种形势:要得到某一具体结果,摸着石头过河……要比洞察一切并精心策划来得更有效”[5](P71),正如前文所述,我国关涉农地法律制度的变革与创新,正是遵循了“摸着石头过河”这样一种思路进行的。依据诺思的经济理论思想,结合我们课题组田野调研后的思考,解读现行法律文本中的农地集体所有权与物权性的承包经营权这样一种农地权利组合模式,会发现其在权利结构上呈现出以下特点: 1)权利组合模式的公有意识形态 我国现行法律所构建的农地权利组合模式既没有采用国家所有权的公有权模式,更没有走向农地私有化,而是在坚持私权公有意识形态的前提下成型的。所谓私权公有是指仍然沿用着农民集体所有,而农民集体所有权相对于国家公权力而言是私权,对于集体内部全体成员来说又是公有权,是一种本集体成员所有。坚持集体所有,其意义不仅仅在于对我国历史形成的农地法律传统的承继而由此会有助于社会稳定,更在于其对农民意识形态的影响。只要没有放弃农地集体所有,农民始终会认为自己是集体中的一员,享有着集体归属权与应得权益请求权,这种意识形态对其以后的决策及行为选择具有不可低估的影响和意义。 2)弹性的物权性权利组合 根据我国现行关涉农地的法律规定,农地所有权与承包经营权都是物权,农民取得承包经营权的资格是其应是集体成员,而该成员资格的取得又以户籍为准,一旦取得,除非符合法定条件,任何人无权剥夺。集体成员是否行使农地承包经营权,主要取决于集体土地的承包期是否届满和成员自己的意愿。承包经营权有一定的期限,在承包期内,承包经营权可以根据法律规定的条件进行一定程度的流转。这样一种农地权利制度设置,就使得农地所有权与承包经营权权利组合模式具有了一定的弹性,即农民可以根据自己的具体情况来选择是否行使农地承包经营权,行使后是否转让承包经营权。即使其选择了一定时期不行使承包经营权,只要其不放弃集体成员资格,以后在调整农地承包时,仍可通过行使承包经营权请求权,重新取得农地经营权。这样一种有弹性的物权性权利组合,就会使农民无论进城打工还是经商,都能免除日后无法立足城里而断绝回村之路的后顾之忧,从而敢于到乡村外面的世界中去放心一博。 3)权利取得的无偿性 我国进入城乡社会经济发展一体化时代以后,意味着以汲取农业利益推动工业发展的时代已经成为历史,以工商业反哺农业的时代已经到来。在这样的宏观经济发展背景下,农民承包经营农地不仅由过去沉重的税费负担中解脱出来,而且还可得到一定数目的种粮补贴,农民由过去的须支付无法承受的对价取得农地承包经营权,转变为现在的无须支付对价就能取得农地承包经营权,乃至要得到国家的倒贴。这样的农地权利制度安排使得农民看到了承包经营农地而获利的希望,增强了一部分农民在农村安居乐业的信心。  4)权利主体之间组织上的隶属关系与平等型的民事关系交织并存 农民依据集体成员资格获得农地承包经营权以后,其承包经营权因具有物权性,使农民获得与集体平等的民事法律地位。在承包经营期内,集体再也无权任意干涉乃至剥夺农民的承包经营权,从而使得农地所有权与承包经营权剥离了过去的“行政”色彩,转化成平等型的权利组合模式。不过,由于农民能否取得农地承包经营权依赖于其是否拥有集体成员资格,所以农民与集体在组织上仍然具有隶属关系,对于关涉集体公益的事项负有一定的义务,这就使得这种权利组合模式又具有一定的身份性。 综上,我国依据实践发展的进路,主要通过土地管理法、农村土地承包法和物权法这样一组法律文本,所构建起的农地集体所有权与物权性质的农地承包经营权权利组合模式,有着独有的制度特色。这种权利组合模式所独具的特色,现在正被实践证明是既蕴涵崭新内容,又富有经济和社会功效的一项农地权利制度模式。这应当是十七届三中全会依然力主坚持要继续稳定“农村土地的集体所有和家庭承包经营相结合”的最主要原因之一。当然,其实际运作中还存在一些不尽人意的缺陷,如所有权主体的权利行使与权益保障问题、承包经营权的流转问题、承包经营权的物权性引发的个人利益与社会利益的冲突与协调问题等,但这些问题随着制度的改进与完善将会不断的得以解决,像农民与集体二者民事法律地位不平等和农民税费不堪重负的问题,最终不就成为历史了吗?当前有一部分学者,力主我国农地应私有化,但本文认为,农地的私有化并不一定像这些学者理论论证的那样会使我国农村繁荣发展,且不说南美城市化过程中的贫民窟是怎样形成的,就是俄罗斯和匈牙利也都已经实行了土地私有化,其农村的发展形势不但没有好转,反而恶化,且引发了一些新的问题[6](P180-197)。而我们课题组实地调查的黑龙江克山县三联乡却在坚持现行法律规定的农地权利组合模式的前提下,挖掘其制度特色,通过探索寻找到了农地权利运作最优化的种种路径,实现了个人、集体和政府三者利益的和谐配置,创造出了“三赢”的乡村局面。②   三、现行农地权利组合模式的功能阐释:一种宏观经济发展的视角   在已往对农地权利的研究中,学界论证相关问题的视野较多局限于本体性的“三农问题”,即考察农村问题、研究农村问题和试图解决农村问题。我们不能否认这种研究视野的必要性及其价值,作为农村问题根源的沉重的农村税费的废除,应归功于这种研究的推动,所谓“置身山中方能探知山之微妙”是这种研究视野的价值所在。但任何研究都难以避免其固有的局限性,在此借用苏东坡的一句佳句“不识庐山真面目,只缘身在此山中”,则可以较好的昭示该研究视野的局限。因此,就农地权利的研究而言,我们应采取既能“置身山中”,又能“走出山中,登高一望”的研究方法,才能更全面的探析我国现行法律文本中农地权利组合模式的运作机理及其功能。因此,本文试图将现行法律文本中的农地权利组合模式的功能置于宏观经济发展中予以考察,以期展示对其经济功能与社会功能的新认识。 (一)经济功能 中国经济从宏观的角度可分为工商业经济和农村经济,二元经济结构的特征极为明显,在短时间内将难以改变。工商业经济和农村经济的发展越来越具有密切关联性、互动性,而其关联性、互动性又很有特点。由于农地农业性经营的低收益,使得我国农村经济中的传统农业部分只能是个盈利性很低的产业,农村经济的大幅增长更多的要依赖农民进城务工经商的收入,而这部分收入的增加又需要城市工商业的发展能为农村大量的富裕劳动力提供相对充分的就业机会才能实现。同时,中国的工商业,特别是以出口为市场取向的制造业,其未来发展的前景如何,在某种程度上还是要依赖于其能否获得源源不断的高素质的廉价劳动力供给。因为根据我国当前及未来相当长的一段时期内工商业的管理、技术特点与盈利水平,还不具有大幅度提高雇员工资的条件,特别是当前中国工业结构多处于高竞争性的加工制造业末端,利润很少,其所能够支付给雇工的低工资,不足以维持雇工自身在城市的养老及劳动力再生产所需要的成本,而雇工的养老及高素质的廉价劳动力再生产是在消费水平与标准都较低的农村完成的。为什么农民把虽然不高的务工收入带回农村,却能在那里过上小康的满意生活,这是因为现行农地权利组合模式的法律制度框架能使其衣食无忧,居住无虑,而在城里获得的不高的务工收入就能使其回到农村后改善和提高生活的水平与质量,进而推动农村经济的进一步发展。由是,我国工商业经济的发展与农村经济的发展之间的关系在相当长的时间内会呈现出这样一种态势,即“当城市经济发展快,就业吸纳能力强,而且劳动报酬相对较高时,就会有更多的农民进城务工经商。而当城市经济发展较慢且收入较低,特别是出现大规模经济下滑时,进城务工经商的农民还可以回到农村生活”[7] (P7)。也就是说,在我国工商业发展的现有水平还难以为大量的农村富裕劳动力提供在城市安身立命之保障的条件下,新农村建设的核心应是“建设一个让农民出得去、回得来的,可以容纳9亿农民在其中完成劳动力再生产,在其中过上体面而有尊严的生活的社区共同体”[7](P7),前文所述的现行法律文本中所构建的农地权利组合模式及其所呈现出的特点,是建设这样一个社区共同体的制度基础,而这样一个农村社区共同体就使农村成为中国现代化的稳定器与蓄水池,也是中国整个国民经济能得以长久持续发展的秘诀与法宝,正如龙永图2002年12月在“中国企业领袖年会”上引用经合组织一个研究报告所说的,中国吸引外资的一大优势是拥有相对廉价而素质较高的劳动力,这是世界上其他国家或地区无法比拟的。中国劳动力成本不可能在短期内大幅上升,中国劳动力廉价的优势至少将保持20至30年[8](27)。 (二)社会功能 人虽然是经济人,要追求一定的经济利益来满足自己生活的需要,但人生活在社会中,是社会人,也需要安全与秩序。然而,由于中国幅员辽阔,民族众多,各地情况复杂,要实现整个社会的秩序化与和谐稳定,单依靠国家政府的力量,不仅成本高昂,而且会力不从心。乡村集体作为一个社区自治共同体,属于中国特有的一部分乡土资源,在乡村治理、化解矛盾、利益初始分配与后续衡平方面,承载着国家难以取代的功能。乡村集体这些社会功能的发挥与其承载的经济功能有着密切的关联性,而这种关联性又是通过现行法律文本中所构建的农地权利模式得以实现的,因为正是这种农地产权结构安排,把个人利益与乡村集体利益连接起来,其较为有效的运作机制,满足了人们在安全与秩序方面的需要,弥补了国家在这方面的社会功能的缺漏与不足,积淀形成了为农民所接受的农村社会意识形态和文化传统,这一切相较于农地完全私有化,能更好地凝聚农村社会的各种力量与智慧,更有效地增强农村社会的稳定性、人与人之间的和谐性。农村的秩序化与和谐稳定性,将无疑会有助于中国整个社会的秩序化与稳定性。     -------------------------------------------------------------------------------- 注释: 基金项目:教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“农村土地问题立法研究”(05JZD0005)的阶段性成果。 ①本文所涉及的农地承包经营权仅指物权性质的承包经营权,因为这类性质的农地承包经营权在现行法律文本中为主流,且带有普遍性。不包括债权性质的农地承包经营权,我国有学者主张现行法律文本中有债权性质的承包经营权,本人对该观点予于认同,详情请见丁关良:《中“土地承包经营权”法律制度不足之处评析》,《湖南农业大学学报》 (社会科学版) ,2007年第5期。 ②黑龙江克山县三联乡在坚持农地集体所有、家庭承包的前提下,进一步探索出促进农地流转的五种农地权利利用模式:村集体经营;群体经营;经营大户经营;能人经营和股份制。同时建立了8个农机合作社,提高农机的现代化水平。该乡18万亩农地,只需要5%的农村劳动力来经营,而得到解放的95%的农村劳动力又通过该乡在外建立的劳务基地得以转移,每年人均打工收入5000元。而集体所有的上述五种农地权利利用模式,既使外出打工者在不失去农地的情形下获得一定的农地经营收益,又使其获得较高的非农收益,家乡成为外出打工者的避风港。该乡成为黑龙江省新农村建设的示范乡。   参考文献: [1] 道格拉斯•C.诺思.经济史上的结构和变革[M].北京:商务印书馆,1992年. [2] 钱忠好.乡村干部行为与农地承包经营权市场流转[J].江苏社会科学.2003(5):42-44. [3] 陈小君.农村土地法律制度研究――田野调查解读[M].北京:中国政法大学出版社,2004年. [4] 陈劲松.2006年中国农村经济形势分析与2007年展望中[J].中国农村经济.2007(2):4. [5] 奥利弗•E.威廉姆森.资本主义经济制度[M].北京:商务印书馆,2004年. [6] 杨立新.论我国土地承包经营权的缺陷及其对策[J].河北法学,2000(1):7. [7] 王景新.农村域经济转轨与发展[M].北京:中国经济出版社,2005年. [8] 贺雪峰.乡村的前途[M].济南:山东人民出版社,2007年.    

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