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刘守英

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土地制度改革思路与地方试点建议
2008-11-30 00:00:00 本文共阅读:[]


      中国实行的是城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的土地制度。农村与城市土地分属不同法律约束,由不同机构管理,形成不同的市场和权利体系。只要涉及农地变为建设用地,就要通过政府征地。政府作为农地转为市地的唯一仲裁者,是农地转用后的真正"地主",拥有获得农地并将其转给城市使用者的排他性权力,由此也形成中国土地市场城乡分割、政府主导的独特格局。90年代以来,中国这种独特的二元土地制度为高速工业化和快速城市化作出了重大贡献,但也带来土地市场发育不完善、农民土地财产权利被侵犯和土地利益矛盾加剧等问题。
     中国经济社会发展正处于关键期,土地政策的改革对于中国经济的可持续发展和社会和谐起着关键作用。必须根本改革现行土地制度,着力推行土地的市场化。我们建议,可拟选试点地方,进行如下单项或组合项的政策试验。     建议一:改变土地政策二元分割格局,实行集体土地和国有土地的"同地、同权、同价"。     《宪法》规定,我国实行社会主义公有制,城市的土地"属于国家所有",农村和城市郊区的土地"属于集体所有"。土地的国家所有和集体所有只是财产归属主体的不同,而不是土地权利的差异。也就是说,两种土地公有制是两种平等的土地制度,具有平等的权利。改变目前集体土地基本上只能用于农耕,农地变为建设用地,先要经过政府征用,从集体土地变为国有土地的运作机制。赋予和保证两种所有制的土地享有参与工业化和城市化的同等机会和权利,做到"同地、同权、同价",避免和防止工业化和城市化进程中集体和农民丧失土地所有权。     建议二:根本改革现行征地制度,谨防建设用地的国有化趋势。     从1987~2001年,全国非农建设占用耕地3394.6万亩,70%以上通过政府征地方式取得。这意味着在过去的十多年中,有近2400万亩农民集体所有的土地被国有化了。据国土资源部调查表明,目前除交通水利设施用地外,全国实际建设用地约有25万平方公里,其中7万多平方公里为国有土地,而农民集体建设用地约18万平方公里,占全部建设用地的72%。近几年,各类城市的版图迅速扩大,并向农村腹地推进,再加上不断推进的城中村改造,大面积的村改居、镇改街、县改区工程和城市区划调整。这种土地国有化的趋势,势必改变我国建设用地的现有格局,伤害农民集体的土地权益,加剧政府垄断土地一级市场的不规范行为,不利于城市化的健康推进和经济的可持续发展。因此,根本改革现行政府征地制度,限制和规范政府的征地行为,才能打破政府对土地一级市场的垄断格局,遏制城市化进程中土地的国有化趋势。在法律有待修改的情况下,要用好土地利用总体规划和城市建设规划这个龙头。一切用地以规划为蓝本,防止地方利用村改居、市改区、区域调整、城市化改制等所谓创新,变相大面积圈占农地。     建议三:总结地方经验和探索将地方关于集体建设用地流转的规定上升为国家法律,尽快结束集体建设用地非法入市的局面。     农村集体建设用地的规模和数量巨大,随着城市化和工业化的发展,农村集体建设用地的资产性质逐渐显现,尤其在经济发达地区,以出让、转让(含以土地使用权作价出资、入股、联营、兼并和置换等)、出租和抵押等形式自发流转农村集体建设用地使用权的行为大量发生,其数量和规模不断扩展,集体建设用地隐性市场客观存在,"合法"流转和"非法"流转同时发生。与其隐性和非法流转,不如让集体建设用地直接进入市场。     虽然政府采取招拍挂的方式有偿出让建设用地,旨在遏制地方政府压低地价招商引资,促进土地的集约利用,但结果则事与愿违。由于土地的最低价以国土部的土地分等定级为依据,远远高于国家定价的发达地区,其工业地价必然偏低,而大大低于国家定价的中西部地区,其工业地价则偏高,这就造成更大的不公平,对正处于工业化起飞阶段的中西部地区尤为不利。须知,我国正处在工业化的关键阶段,农业劳动力的转移和工业向中西部地区的转移,都有赖于工业化继续保持一定的增长速度。地方经验表明,在符合土地规划的前提下,农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业,既大大降低了企业的用地成本,又保证了农民可以长期分享土地增值收益,地方政府可以获得企业税收和土地使用费。开放农村集体建设用地直接进入市场,有利于大量企业到中西部落户和促进制造业向中西部地区转移,继续保持我国制造业在全球的竞争优势。     建议四:限定政府储备土地为存量土地,严禁征用集体土地增加土地储备。     土地储备是通过对存量建设用地的收购和收回来获取土地,以备建设之需,其增减变化严格限定于存量土地。这类土地包括用地单位已经撤销或迁移的用地,连续两年未使用的土地,土地使用者擅自改变土地用途责令限期改正逾期不改的用地,土地使用期界满土地使用者未申请续期或申请续期未获批准的用地,长期荒芜闲置的土地,国有河滩地,公路、铁路、机场、矿场等核准报废的土地;因公共利益或实施城市规划调整而腾出的土地和旧城改造重点地段土地,因企业关停并转或产业结构调整等调整出的土地,土地使用者依法取得出让土地使用权后无力开发和不具备转让条件的土地,土地使用权人申请收回的土地,土地使用权转让价格明显低于市场价格的土地,城市规划区范围内通道两侧的预留地或空地以及按照规划需要统征的土地。鉴于土地储备制度已经在全国100多个城市实行约六、七年之久,中央政府应着手制定有关政策和法规,对土地储备宗旨和目的、储备范围、机构设置、法人地位、储备贷款、抵押方式等做出相应规定,尽快结束"政出多门、各行其是"的混乱状态,防止土地储备中心的融资风险。     建议五:预留发展用地,探索对农民实施财产补偿。     应当给被征地的村按一定比例预留一部分建设用地,由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等出租,租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明,村留用地既有利于村级经济壮大,而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的文件,就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等做出具体规定。     建议六:积极推行农民宅基地商品化。     现行农民宅基地具有明显的福利性质,其商品属性和财产属性未被法律确认,地方政府和房地产商利用这种产权缺陷,在给农民补偿时,往往只考虑房屋价值,未考虑宅基地的财产价值。伴随城市化的进程,出租房屋已成为城郊结合部和发达地区农民最主要的收入来源。建议增加"农民宅基地及其房屋所有权人依照法律规定享有占有、使用、收益和处分的权利。"必须正视住宅商品化是城市化进程中实现农民财产权利的不可分割的部分,尽快结束现行法律限定农民宅基地"一户一宅"、转让限于本村的半商品化状况,赋予农民宅基地及其房屋所有人以完整的物权。     建议七:修改《土地管理法》,对农民土地权利实行物权保护。     首先,按照新近出台的《物权法》精神,根据下位法服从上位法的原则,对《土地管理法》中行政权力过强、侵犯土地权利人权利的条款进行审订与修改,秉承公法与私法合一的理念,厘清法律中国土资源管理部门的公权主体和私权主体地位,分别修改和完善相关规则,全面贯彻《物权法》的规定。     其次,重申《宪法》两种土地所有制并存的原则,并将这一原则体现在土地转用过程中,改变目前土地农转非就得转为国有的状况,土地的转用应以规划来确定其价值,而不是以所有制来核定。     再次,在《土地管理法》的修改中,强调土地的财产赔偿原则,改变目前以原用途的倍数补偿原则;探讨耕地保护和占用补偿的新机制,确保耕地的有效保护,维护国家粮食安全。明确宅基地的可出租、转让、买卖、抵押原则,促进宅基地的商品化和资本化。
 

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