一、切实保护承包农户的主体地位

    第一，在推进土地流转中，坚持农户是土地流转的主体。早在2001年，中央18号文件明确强调，农地承包权流转的主体是承包农户，之所以强调这是农地流转的前提，是因为《土地承包法》已经赋予承包农户长期而有保障的土地使用权，土地的流转权是这个权利束中最重要的权利，只有坚持了农户土地流转的主体地位，才能形成稳定有序的承包权流转市场，才能既保护土地承包者的权益，也能稳定承租户的投资预期和合约关系。

    第二，必须由农户与土地转包者签订合同。十七届三中全会提出，要完善农地承包权的权能，充分保障农民承包地的占有、使用、收益等权利。既然土地承包权属于农户，土地的流转必须要由承包农户与土地接包者直接签订合同，村委会甚至乡镇政府切不可为了土地流转的便利和效率，替代承包农户与接包者签订合同。

    第三，土地流转的地租归农户。地方政府对转包农户的长期地租收益负有保护责任。由于土地的承包经营权属于承包农户，《土地承包法》规定的土地流转的有偿原则，就应该明确是承包农户有收租的权利，土地出租的地租只能由农户与承租者协商决定，而且地租只能归土地出租农户。不仅承包农户对转出土地有足额收租权，而且未来地价提升以后，原承包农户也有权按一个合同期限和地价上升幅度，获取一定比例的级差地租。鉴于农户在谈判和合约执行中的弱势地位，地方政府负有保护承包农户公平合理地获取长期地租的责任。

二、关于集体经济组织的角色定位

    集体经济组织的主动介入，有可能提高农地流转的效率，为农地规模经营提供载体，但容易出现不尊重农民意愿的情形。近几年来，无论是发达地区还是内地农村的一些地方，都出现了集体经济组织、甚至乡镇政府出面，为推进规模化农业经营，强迫或半强迫农户流出土地的现象。有的村社集体组织或村社干部直接与业主签订土地承包经营权流转合同，或者以村民代表多数通过的办法，代村民签订合同，有的集体经济组织还把农民的承包地收回，由村委会或村民小组代农民对外出租。这类情形的出现，与上世纪90年代中后期农民弃耕撂荒后村组织集中土地再包有本质差别，中央应当出台文件，对这种情形予以制止，尤其强调不能以城乡统筹试验的名义由政府主导搞土地的集中和公司经营。之所以在不同时期出现集体经济组织收地替代农户出租土地，很重要的一个制度原因，是对土地集体所有制中集体经济组织的权利限定还不明确和严格，尽管《土地承包法》规定了集体经济组织不能收农民土地，但在实际操作中往往很难实施。在法律上应当明确集体经济组织在土地流转中只是起中介服务的作用，明确它不得收地转租，不得代替农户与承租者直接签订土地流转合同，不得截留属于承包农户的地租。

三、正确对待规模经营和公司进入农业

很多人认为是家庭承包制妨碍了土地流转和规模经营，事实上早在1984年，中央政策就在鼓励农户承包地的流转，土地流转面积之所以未能如愿扩大，很重要的一个原因是目前阶段承包农户还不能完全脱离土地，主要是我们缺乏让农户离开土地的制度条件，如农民即使进城了也不能对承包地进行处置，还有就是我们也没有设置让农民在城市永久落户的制度。这样，在农民无法主动割断与土地关系的情况下，土地只能以短期出租方式流转，无疑形成土地规模经营的高昂制度费用。

应该承认，在目前阶段，我国大城市郊区和沿海一些高度工业化城市化的地区，已经具备规模经营的条件，规模经营户或农业企业通过从事高价值作物生产和加工，可以获得丰厚的回报。因此，可以在这些地区出台促进土地流转和规模经营的政策。但是，由于农民相对处于弱势地位，规模经营的推进，尤其是公司进入农业，还是要采取谨慎的态度，政府不能只热衷于同资本的联合，忽视了农民的权益，切不可剥夺和侵犯农户的承包经营权。在农民与公司或规模户的关系中，地方政府负有保护农民的责任。

四、规范土地承包权的流转

如何引导和规范土地流转，使之真正成为农民增收、发展现代农业的“活水”？建立土地承包权流转市场，可促进土地承包权规范、透明流转。

1，进行农村土地承包权流转市场试点。试行以区县或镇为单位，建立农村承包地流转交易平台（交易机构），制定交易规则。

2，建立第三方的、有土地评估经验和能力、有独立资质的土地评估机构。

    3，允许除农户以外的其他组织，包括合作社、农产品营销户、农业企业等经营农业。但对在农地上从事非农经营、变相囤地或土地投机的行为要依法惩处。