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刘守英

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建议根本改革征地制度
2009-03-29 00:00:00 本文共阅读:[]


在30年改革与发展进程中,土地制度变革一直扮演发动机的角色,土地市场的发展可谓波澜壮阔、跌宕起伏。

随着工业化城市化的高速推进,农地转为非农地的进程大大加快,农地通过集体土地转用和国家征用两种途径进入市场,形成“两种权利体系、两个市场、两种土地利益分配”的二元土地市场格局;随着城市土地使用制度改革,国有建设用地的使用从无偿到有偿,为增加地方财政收入、解决城市基础建设资金来源做出了重大贡献。

但是,由于政府垄断土地一级市场,在国有建设用地市场发展中也存在一些亟待解决的问题。一是政府为追求土地利益最大化圈地。由于政府垄断土地一级市场,地方政府一手以低价从农民集体那里征地,一手以招拍挂将土地实行独家市场化出让,低进高出的制度安排为地方政府实现土地利益最大化创造了条件,加上政府政绩考核的唯GDP化,地方政府圈地招商引资和推进城市化都有巨大激励,因此,导致大量土地被圈占,给中央政府耕地保护带来严峻挑战。二是行政配置土地比重仍然过大。尽管基本实现了商业性用地的招拍挂,但是仍有相当大比重土地以行政划拨和协议形式出让,导致土地利用不集约、工业园区的土地投机,以及为官员腐败提供权力资源。三是政府经营土地的财政和金融风险。由于城市基础设施投资主要资金来源于融资,背后依托于土地抵押和政府信用,存在巨大财政和金融风险。四是政府与农民土地利益矛盾激化。由于土地市场化出让的高价,农民集体的土地权利意识觉醒,农民集体与政府冲突加大,大量群体性事件发生。

为此,必须根本改革现行土地制度,发挥市场配置作用。我们建议:

根本改革现行征地制度,谨防建设用地的国有化趋势。现行农地转用实行由政府征用的制度,形成了政府垄断土地一级市场的局面,造成了农地变为建设用地过程中的国有化倾向。从1987~2001年,全国非农建设占用耕地3394.6万亩, 70%以上通过政府征地方式取得。这意味着在过去的十多年中,有近2400万亩农民集体所有的土地被国有化了。据国土资源部调查表明,目前除交通水利设施用地外,全国实际建设用地约有25万平方公里,其中7万多平方公里为国有土地,而农民集体建设用地约18万平方公里,占全部建设用地的72%。据不完全统计,这次宏观调控前,各类开发区规划面积达3.6万平方公里(5400万亩),也被不同程度地国有化了。近几年,各类城市的版图迅速扩大,并向农村腹地推进,再加上不断推进的城中村改造,大面积地村改居、镇改街、县改区工程和城市区划调整,这种土地国有化的趋势势必改变我国建设用地的现有格局,伤害农民集体的土地权益,加剧政府垄断土地一级市场的不规范行为,不利于城市化的健康推进和经济的可持续发展。因此,根本改革现行政府征地制度,限制和规范政府的征地行为,才能打破政府对土地一级市场的垄断格局,遏制城市化进程中土地的国有化趋势。在法律有待修改的情况下,要用好土地利用总体规划和城市建设规划这个龙头。一切用地以规划为蓝本,不能突破规划,也不能利用政府权力随意修改规划。防止地方利用村改居、市改区、区域调整、城市化改制等所谓创新,变相大面积圈占农地。

制定“公共利益征地否定式目录”,明确规定盈利性目的用地不得征用。我国的征地制度形成于计划经济时期,土地与其他生产要素均由政府行政指令支配,用地主体一般是国有企业、政府部门或国家大型基础设施工程(如公路、铁路、水利等)。《土地管理法》规定,“国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”,但由于没有对公共利益进行界定,征用的农地被各级政府大量用于非公共建设目的。然而,随着改革的推进和经济的发展,用地主体日趋多元化,土地用途早已超出“公共目的”的范围。在东部工业化程度较高的县市,工业用地占到全部建设用地的近30%,而用地主体以民营企业为主。房地产和商业、服务业等经营性用地占到总建设用地量的近20%。第三类用地是市政设施和基础设施用地,约占建设用地的50%,这部分用地具有公益性目的,但其中也有大量用地背离了公共利益特征。

土地征用必须坚持“为了公共利益的需要”的原则,改变目前只要是经济建设用地就实行征用的做法。应出台政策明文规定,只要是明显为了盈利目的的用地,即可判定为非公共利益,这类用地不得通过征用获得,并列出不属于公共利益用地的名录,作为国土监察的基本依据。与此同时,鉴于目前行政划拨用地的用途过于宽泛,占地过多,既浪费土地,又滋生腐败,建议对建设用地中公共设施建设划拨用地的比重做出严格限定。进行某些公共目的用地的按市场价赔偿试点。

限定政府储备土地为存量土地,严禁征用集体土地增加土地储备。土地储备是通过对存量建设用地的收购和收回来获取土地,以备建设之需,其增减变化严格限定于存量土地。这类土地包括用地单位已经撤销或迁移的用地,连续两年未使用的土地,土地使用者擅自改变土地用途责令限期改正逾期不改的用地,土地使用期届满土地使用者未申请续期或申请续期未获批准的用地,长期荒芜闲置的土地,国有河滩地,公路、铁路、机场、矿场等核准报废的土地;因公共利益或实施城市规划调整而腾出的土地和旧城改造重点地段土地,因企业关停并转或产业结构调整等调整出的土地,土地使用者依法取得出让土地使用权后无力开发和不具备转让条件的土地,土地使用权人申请收回的土地,土地使用权转让价格明显低于市场价格的土地,城市规划区范围内通道两侧的预留地或空地以及按照规划需要统征的土地。鉴于土地储备制度已经在全国1000多个城市实行约六七年之久,中央政府应着手制定有关政策和法规,对土地储备宗旨和目的、储备范围、机构设置、法人地位、储备贷款、抵押方式等做出相应规定,尽快结束政出多门、各行其是的混乱状态,防止土地储备中心的融资风险。

预留发展用地,探索对农民实施财产补偿。应当给被征地的村按一定比例预留一部分建设用地,由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等出租,租金收益以股份形式在村民中分配。浙江绍兴县的办法是,在城区范围内,征用耕地超过该村耕地面积60%以上的规划预留村级经济发展用地。征地面积1000亩以上的留用25亩,670~1000亩的留用20亩,670亩以下的留用15亩。留用地按规定交纳各种相关税费后,办理国有建设用地使用权证,由村建造标准厂房、写字楼、商业用房出租,或以土地作价投资入股。对于影响城市规划的留用地采取招、拍、挂办法出让,土地净收益的80%返给村集体。柯桥镇街道各村积累的经营性净资产,2004年最少的1270万元,最多的5693.9万元,“村改居”时将这些资产变成股本,人均股本最少的5000元,最高的26000元。这些合法的非农建设留用地,增加了集体收入,也增加了农民的分红,农民和集体都欢迎。实践证明,在农村公共财政缺位的情况下,土地出租收入成为农村公共品提供的重要来源,而且土地分红也成为发达地区农民分享土地级差收益的重要途径。建议中央出台专门的文件,就留用地的比例、使用办法、收益分配原则等做出具体规定。

强化土地收入管理,防范财政和金融风险。国有建设用地使用权市场的发展首先为地方政府获得可支配的收入提供了重要来源。据东南沿海地区调查,土地严管前的两三年,土地出让金收入在一些县市少则10多亿元,多则近20亿元,占预算外收入的比重高达60%以上。在中西部地区,土地收益占地方财政收入的比重近年也呈增长态势。其次是成为城市基础设施投资的主要资金来源,在东南沿海的县市,基础设施投资往往高达数百亿元,财政投入约占10%,土地出让金约占30%左右,60%靠融资。在西部,地方财政主要靠中央转移支付,土地出让金收入有限,银行贷款占城市基础设施建设投资的份额更高,高达70%~80%。政府基础设施资金主要由政府以土地储备中心、政府性公司和开发区管委会作为融资主体从银行获得贷款,以土地作为抵押品或者政府财政做信用担保。建议严格国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算,实行“收支两条线”管理的规定和审核。另一方面,启动土地财产税改革,让城市政府有永续的收入来源。在阻断卖地机制和加强土地出让金规范管理的同时,借鉴发达市场经济国家的经验,启动土地财产税改革,让地方政府从土地用途转换和土地交易中获得税收,保证地方政府永续的收入来源。

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