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刘守英

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土地管理法修改必须遵循的几个原则
2010-07-26 00:00:00 本文共阅读:[]


   昨天的讲座给大家讲的是我们调查的一些发现,我今天重点讲一下《土地管理法》修改必须遵循的几个原则,大家都知道《土地管理法》新一轮修改启动以后,整个社会已经产生了很大的争论,我们的法学界,包括政策界都有很大的争论,大家已经看到了《土地管理法》修改文本,应该是从词条的修改来讲,应该是一个比较大的范围的修改,所以看上去好象有点大动干戈的改动,我觉得这一轮土地管理法的基本原则没有达到,改了还不如不改,这是我的基本态度。     第一点,整个这一轮的《土地管理法》的修改应该强调的是其基本背景是和97年修改的时候,已经面临着根本性的改变,97年面临的基本问题是开始有耕地被大量占用以后,怎么样实施耕地保护的问题,这一轮是从97年到08年通过土地管理法,那一轮是《土地管理法》修改后,一直实施到现在为止。我觉得我们面临的是如何解决两个问题,第一个问题是98年的《土地管理法》到现在为止这个法律在实施中产生的最大问题到底是什么,这个问题必须要弄清楚。第二个问题是这个法修改后,还要管下一轮的发展和下一轮发展问题面临的是什么,上一轮的土地管理法到整个实施过程中面临的根本的一些问题,是缺乏对土地的权利的保护,而导致整个社会矛盾的加深,我觉得这是整个土地管理法必须要考虑的第一个问题。    第二个问题是要管下一轮,而不是要管今年和明年,要管下一轮的过程,下一轮的法律是针对上一轮的教训,我觉得要解决中国快速的工业化和城市化进程中土地的权利保护问题,所以我觉得《土地管理法》这一轮的修改宗旨应该是建立土地权利保护为核心,来构建现代土地权利体系,这是我讲的第一个问题。上一轮土地管理法中,最核心的是上一轮侧重于管,侧重于耕地的保护、用途的管制、计划的指标,侧重于管的这条转向以权利保护为核心的制度设计,这是我们要坚持的一个基本原则,如果仅仅是只强调一个管的职能,不强调权利保护,在下一步城市化、工业化过程中会碰到更大的问题。    第二点,整个《土地管理法》的修改中,到底怎么理解现代的土地管理制度,现代的土地管理制度到底是个什么样的东西?我第二条要提的是我们现在所实行的这条土地管理制度,实际上是以耕地保护为核心来实行的规划和用途管制的一套现代管理制度,这是我们现在所理解的这套制度,但是这套制度在实施的过程中面临着很大的问题在于,大家看了新的《土地管理法》后,有管理土地利用总体规划,有管理用途管制的制度,有管理耕地保护的制度,但是这里有一个问题,我们在实施规划和用途管制制度的大前提下,实际上是通过两种不同所有制的不同准入规则来实施的规划和用途管制,通过两种不同的所有制来实施规划和用途管制,这样导致的结果是,我们尽管有规划,尽管有用途管制的制度,但是我们是通过规定农地变成建设用地,这样的话,城市土地属于国有,而农村的土地属于集体所有,这是两种所有制,在承认这两种所有制的两种制度体制下,再规定农地变成建设用地的两种过程的准入规则,农地变成建设用地,只能变成国有和通过征用的方式,才能进入建设用地的市场,所以这样就导致了一个结果,就是尽管有规划和用途管制,但是由于真正土地进入建设用地市场的准入规则是用所有制来规范的,所以这样事实上就导致了一个结果,用途管制变成了审批制,用途管制完全变成了一个审批制度,而规划就变成了为农地变成建设用地改成国有制,这样就为地方政府通过改变规划改变土地权利,改变规划就意味着改变了土地的所有制,就由集体所有制变成了国有所有制,就意味着地方政府有更大的权力将土地控制在政府手上,而是强化土地的一级市场功能的结果。我觉得第二条要坚持的原则是要还原现代土地管理制度的核心,是用规划和用途管制来管理土地农转非的转换,而改变国有制和集体所有制的准入方式规划土地准入进程。    第三点,城乡统一的土地建设市场的核心到底是什么?不管是旧的,还是新的《土地管理法》,都规定了建立城乡统一的土地市场,由于土地的准入规则必须要实行征用和变成国有后,才能进行建设用地的使用,这样导致的一个结果是进入集体建设用地市场的这个范围被大大缩小,现在允许集体建设用地进入市场的空间只是按照十七届三中全会规定的城镇规划区以外的农民使用集体土地,可以从事非农建设转让使用,我们算了一下,如果按照这样的规定,中国农民利用集体建设用地来从事非农建设或集体建设用地进入市场的空间只有5%的范围,这是第一个,即准入范围极小。第二,城乡统一土地市场平台到底是以国有的建设用地平台,还是以集体建设用地市场作为平台?市场的设计实际上是在以国有建设用地的市场作为平台。这样导致的结果是,由于国有建设用地的市场本身是垄断的,根本就不存在,它的交易是土地在变成国有建设用地后才可以进行招拍的方式,但是农地进入建设用地市场过程中,市场价格形成的过程,集体建设用地没有空间。城乡统一的土地市场的建设的核心应该是以农地在规划和用途管制下集体的建设用地进入市场形成的市场价格,作为土地市场交易的基本原则,而不是以国家垄断土地的价格作为交易价格。    第四点,我们看到整个《土地管理法》里面加强了关于登记、加强了土地整理、土地检查,土地管理的职能在大大加强,但是现在整个国土管理中面临的最大问题是管和用合一问题,管地者是一个系统,用地者也是一个系统,市场这一块并没有独立于管的行政职能,这两者没有分开,管地者又是批地者,地方政府又是用地者,成为土地利用的最大利益者,国有土地垄断市场形成的结果是国有土地的垄断导致供求的不平衡,导致了土地的非市场配置,导致了制度性的腐败。我觉得第四个必须要坚持的原则是国有土地的管和用必须实行分离,加大市场用地的程度,强化政府法制管理的程度。第四个原则里还有一个很重要的内容是国土管理应该加大产权管理的部分,现在是批地,管地,计划管理的程度在法律里丝毫没有改变,怎么样从现在这种计划管理转向产权管理,也面临着很大的问题。    第五点,耕地保护如何落到实处。中国土地管理最后的核心问题还是要落到怎样守住中国的耕地,而耕地保护,在现在的管理法里只是强化了对耕地保护得不好的惩罚规则,但是我们仔细想一想,整个上一轮耕地保护面临的最大问题是拥有耕地的人对保护耕地没有积极性,因为保护耕地的比较利益太低,所以保护耕地的人没有积极性。而地方政府由于是管地和用地合一,有土地用途的积极性大于耕地保护的积极性,我们现在是在强化地方政府保护耕地的责任,但是真正耕地保护的最微观主体是农民,由于比较利益低下,他们没有保护的积极性,所以我觉得耕地保护制度,如果不解决农民保护耕地的积极性,整个耕地保护也会落空。所以,我觉得我们现在看到的土地管理法是将已有的土地管理法的一些核心的条文(比如说审批、用途管制、管和用的职能等等,就是上一轮运行中已经出现的最大的一些问题),在整个新的土地管理法里都没有作修订,而仅仅是将十七届三中全会里有关改革的相关内容放入土地管理法中,同时又强化了土地管理部门在“管”这方面的职能,但是在产权保护方面的职能没有强化,我觉得土地管理法如果不总结上一轮土地管理的教训,而不能应对下一轮城市化过程中面临的政府和农民之间在土地权利上的利益冲突,不解决我们刚才讲的这五点问题,可能这一轮的土地管理法的修订过两年后又要修改。谢谢大家。

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