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论农村集体经济组织成员资格的界定
2008-09-11 00:00:00 本文共阅读:[]


 

摘要:农村集体经济组织成员资格的界定是处理其利益分配纠纷的关键所在,现行的界定标准存有一定缺陷,以户籍为主以履行义务为辅方能合理界定农村集体经济组织成员的资格。

关键词:农村  集体  成员  资格  界定

我国农村正处于"发展机遇期""矛盾凸显期"农村集体经济组织成员资格的界定实质是对农民能否享有集体利益的界定,因直接涉及到农民的实际利益具而具有重大的现实意义但我国法律对农村集体经济组织成员资格的界定长期处于制度调整的模糊真空状态,导致其利益分配机制频发尖锐矛盾,尤其在农村土地征收补偿费分配纠纷中集中剧烈爆发。其根本原因之一正是利益享有主体不特定,农村集体经济组织的成员资格未有明确界定。法学界目前主要是从实务视角针对已存在的纠纷进行了相应的对策研究,但仍存在“就事论事”、“只见树木不见森林”的缺陷,未能从矛盾的本质入手对整个问题进行深层次系统的理论研究,而经济学界和社会学界虽发现了问题,却宥于自身局限无法开出有效药方。笔者试以征地款分配纠纷为视角以民法的基本原理构建合理的农村集体经济组织成员资格界定标准,以正本清源,使法不仅“禁于已然之后”,而且“禁于将然之前”,让更多矛盾的萌芽在初始阶段即受到法律的良好调控,实现法的重要功能---维护有效秩序并对各方利益进行合理衡平,以破解我国农村社会结构转型中的这一阶段性难题,最终加强农村法治建设。

   一、界定农村集体经济组织成员资格的迫切性和重要性。

1、从司法层面分析,合理界定农村集体经济组织成员资格是实践法治的迫切要求。

近年来,征地纠纷成为农村最不稳定的因素和焦点问题,其中因分配土地补偿费和安置补助费而产生的纠纷案件大量激增。农村集体经济组织,是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组后,在一定社区范围内,以土地等生产资料劳动群众集体所有为基础的乡(含镇,下同)经济联合总社、村经济联合社、组经济合作社等集体经济组织。[]该类分配款纠纷中,大多是一方(一个人或数人)认为其系该集体经济组织的成员,应当参与土地补偿费与安置补助费的分配;而村、组集体经济组织中的大多数人则认为该一人或数人不是该集体经济组织的成员,不应让其享受集体经济组织成员所应享有的分配待遇。与其他涉农纠纷相比,此类纠纷事关农村社会的稳定且涉及众多农民的根本利益,具有群体性、尖锐性、不易调和性的特点。而矛盾的关键点,即在于如何正确界定农村集体经济组织的成员资格,最高人民法院黄松有副院长2005年在公布《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》新闻发布会上的讲话中指出,农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利,属于《立法法》第四十二条第(一)项规定的法律保留事项,只能由全国人大制定的法律规定,最高人民法院不宜通过司法解释对此重大事项进行规定。但遗憾的是时至今日,对农村集体经济组织成员资格这一急需规则调控的领域,法律却至今未有任何规定,法律缺位与现实需求之间的矛盾日益突出,在基本法缺位的情况下全国仅有湖北省和广东省颁布了相应的农村集体经济组织管理条例,导致在该问题的行政和司法处理程序中,全国各地存较大差异且存有彼此互相冲突现象,不解决社会根源,仅从司法层面解决此类纠纷存在较大困难。与此同时此类纠纷却仍然层出不穷,由于出现了更多的侵害他人合法利益的事项的发生,未能达到防患于未然的法治预防的目标,因此如何确定农村集体经济组织的成员资格,在实践中是矛盾的焦点和根源,急需立法做出相应回答,而不能继续维持 “立法不作为”的现状,制定农村集体组织成员资格的界定标准已刻不容缓。    

2、从事实层面分析,合理界定成员资格是维护农民权益和促进农村集体经济组织良性发展的迫切要求。

荀子云:“人生而有欲,欲而不得,则不能不求,求而无度量分界,则不能不争。争则乱。先王恶其乱也,故制礼义以分之。”在一个法治国家里,法律替代礼义并以明确权利义务的界限来定分止争,[①]而要做到这一点,首先就要充分发挥所有权定分止争的功能。农村集体经济组织所有权作为一种民法中的物权,其性质为绝对权,其义务主体虽然是不特定的,但权利主体必须是特定的。因权利主体的特定直接牵涉到利益的享有和义务的承担,因此如果权利主体的范围和界限具有不确定性和非特定性,必然导致该项权利在行使过程中发生一系列的问题,而根源正是来自于其权利主体不明确的固有缺陷,因为主体范围的不明导致在议事、执行、利益实现后的分配等各个环节中都存在相应缺陷,同时农民作为现行社会结构中的弱势群体,只有其在集体经济组织内的财产权得到确认和维护才能真正实现其自由发展,因此农村集体经济组织若要良性发展必须明晰权利义务,在利益机制清晰的基础上方能产生相应的动力与激励功效。因此要对农村集体经济组织的进一步良性发展提供法治上的充分保障,其中的一个关键之处即应当合理界定其成员的资格及范围,在定分止争的基础上完善利益分配机制, 并最终形成农村集体经济组织的良性反馈和发展机制。

     二、农村集体经济组织成员资格界定纠纷的现状

土地是农村集体经济组织一项最基本的财产,基于我国地少人多的国情,《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有”,最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条规定:“农村集体经济组织或村民委员会、村民小组,可以依照法律规定的民主议定程序,决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人,请求支付相应份额的,应予支持。但已报全国人在常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配方法另有规定的除外。”因此当前我国对农村土地征收进行的补偿是以农村集体经济组织为对象进行,而非针对各户农民单独进行,农村集体经济组织代表全体成员享有土地补偿费的所有权,[③]属于集体所有的补偿费,即应按照集体财产进行分配。

因此农民欲获得征地补偿费必须由其分配,故是否具有本集体经济组织成员资格便成为是否有权获得征地补偿费的关键标准。最无争议的农村集体经济组织成员指户籍在该农村集体经济组织,同时本人也实际生活在农村集体经济组织内,但现实中常常因为不符合以上两项标准中的一项或两项而导致在认定成员资格时出现了许多的混乱和模糊,即户籍和实际生活状况脱钩时没有统一明确的界定标准。

笔者现将因农村集体经济组织成员资格认定而引发的纠纷归纳为以下几种主要类型: 1、户口在农村集体经济组织内,但本人长期在外生活,未在当地生活定居,即有户口但未在当地实际生活。  这一类型纠纷中最典型的莫过于外嫁女问题。外嫁女出嫁后,如其将户口迁出,并且本人也长期在村外居住,那么她当然不是本集体经济组织成员,但如其虽然长期在外居住生活,但户口并未迁出,此时即出现了所谓的“人户分离”现象,往往外嫁女本人会主张其仍然是农村集体经济组织的成员,但农村集体经济组织的其他成员却往往会否认这一点,同时还往往将这一主张以村规民约或村民代表大会决议等形式确定下来。与外嫁女的集体成员资格确认纠纷相类似的还有如服刑人员、长期在外打工未返乡但户口未迁出人员、全家已经经商或外迁或投靠亲友但未迁出户口或认为迁出户口没有意义从而户口仍保留在乡村的其他情况。 2、户口不在农村集体经济组织内,但人员长期在农村集体经济组织内生活,并履行了相应的义务。即在当地实际生活,但没有户口。这一类人员主要有嫁进该村但未迁户口的妇女,有新出生未上户口的小孩,在一些城郊农村有外来租住户,有在城市退休后的返乡人员,也即在此类人员中,虽然其户籍不在本村,但其经常居住地在本村,有的还履行了农村集体经济组织的相应义务。这一类主体虽无户口,但由于其实际生活在农村集体经济组织内,因此也往往要求支持其相应的成员利益。3、既无当地户口,也未在当地实际生活的特殊情况。属于这一类型的农村集体组织成员资格的界定纠纷主要是指大中专学校学生、在部队服役的战士,这一类型的情况较为特殊,按常理分析,其既无当地户口,也未在当地实际生活,因此其不应享有该集体利益,但由于现实中上述主体对外仍尚不具备独立生活能力因此其也往往主张享受相应的集体经济利益。

三、农村集体经济组织成员资格确认中存在的主要问题及原因

(一)未有统一合理的判断标准。针对上述纠纷,实践中各集体经济组织认识处理不一,甚至各地法院的认定标准也不一,导致这一类纠纷成为司法实践中的热点和难点问题。目前解决农村集体经济组织成员资格确认的方法主要是以户口为相应的判断标准,户口在即为成员,户口不再即不是成员。但笔者认为以户口为判断农村集体经济组织成员的唯一标准也存有许多不足。户籍制度实质是一种行政管理,带有一定的公法色彩,以户口为主作为判断标准,是根据传统的户籍划分方法,其时对于身份的确认,确实莫过于户籍制度和身份证制度,但它们承担的应该是公民作为一个社会主体的基本情况的确认,是对公民普遍基本身份的一种确认,而不是对于公民的某种特殊情况的一种确认和认可,不能绝对将其作为对公民是否属于某一特定组织的衡量标准。而我们现在恰恰是将这种本来只用来作为一般衡量标准的社会身份认证拿来作为特殊财产组织的身份认证,当然有一种药不对症的感觉。户籍制度从大面来看十分必要,但其对百姓生存状况的确认是一种固定化和确定化的情况,而从微观个体来看,却有可能出现户籍登记与实际居住不相符的情况,百姓实际的生活状况与户籍的书面登记制度仍有较大的区别,这便是我们常说的“人户分离”现象,当出现人户分离现象时,如其并未与某种利益关系接壤挂钩时,还体现不出其实际后果,但一旦其承载了某种实际利益时,即会出现某种十分难以调和的矛盾。因此纯粹以户籍为标准存有不公平之处。

(二)未形成良好的民意基础。

物权法和土地承包法虽然明确规定了对妇女合法权益的保护,但这一类似侵权纠纷却仍频频发生,且这种侵权行为的发生往往不是某一个或某几个村干部的个人行为,而常常是通过召开村民代表大会甚而以村规民约的形式作了进一步明确。这一现象迫使我们深思,到底是何原因导致纠纷发生,法律出于保护每一个民事主体的合法利益而做出的规定为什么未能转化为村民的自觉行为规范与守法意识?民间传统与法律规制之间为什么会有如此的不同?法律应以民意为基础,但在农村集体经济组织成员资格确认的问题中我们却观察到法律与民意之间不断的激烈冲撞,本意是为保护每一个公民合法权益而确立的法律制度却在实施和执行中造成了不应有的误解甚至是反感,不禁使我们深思现行法律制度的民意基础。法律必须被信仰,否则它将形同虚设,因此如何结合现状让百姓变被动接受为自觉履行,实现民意基础与法律规制的良好反馈和互动也是我们值得关注的重要问题。

纠纷的背后其实质是互相冲突的利益的纠葛,而村民民意基础的背后实质是追求利益分配与实现中的公平正义,现行纠纷频发的一个主要原因即除了事后补救机制不及时以外,其更重要的原因是事前未能有完善的财产运作机制,由于我国农村集体经济组织长期在所有权的主体和权利的行使上都存在许多问题,因此在未涉及实质问题时,其有可能处于隐性潜伏状态,但一旦涉及到实际利益分割时,则如沉默隐藏多年的活火山,不断爆发并产生巨大的破坏能量。“问渠哪得清如许,为有源头活水来”,因此明确农村集体经济组织财产权的性质和基本原理,以公平为核心要素实现实体上和程序上的利益分配,形成一个公平的利益分配机制方能在此基础上构建有效的法律规制,从而使农民在这一重要的财产权中实现尽可能的公平,并最终为法律规制的功效提供一个良性的民意基础和社会土壤。

三、完善农村集体经济组织成员资格界定的对策思考

(一)构建合理的成员资格界定标准

农村集体经济组织成员资格的确定由于涉及到中国农村的历史变迁和未来

发展,其不仅是一个法学问题,也是一个政治、经济和社会问题,而在法学本体中也需要民法、行政法、土地法、社会保障法等多重法律部门的协同调整,因此提出批判性观点易,提出建设性的方案却难,基于农村集体经济组织财产权的性质和当前我国农村集体经济组织的实际情况,笔者认为确认农村集体经济组织成员资格的标准应为户籍与义务相结合,即由于农村集体经济组织财产权主要是一种基于身份而享有的财产权,因此应以户籍为基础界定身份,以身份确定权益;同时又根据财产权行使过程中权利义务相一致的原则,对“人户分离”现象中的特殊主体,根据其是否履行相应义务来确定其对相关权益的享有,即以户籍为主,以义务履行为辅界定农村集体经济组织的成员资格,并从动态的角度对成员资格的取得、丧失、放弃等做出明确规定,最终形成一个开放、有弹性、有修复功能的机制,使界定农村集体经济组织成员的标准具备合理性和易操作性,且能通过此标准的运作体现一定的公平,同时又便于在实践中操作运用。

1、构建此标准的具体理由

1)从农村集体经济组织成员享有利益的依据进行分析。农村集体经济组织所有权属于多人共有一个所有权,且在共有关系存续期间,各个享有所有权的主体不能提出对该所有权所涉及的对象进行分割,因此其应为共有关系中的共同共有,而非按份共有,而作为共同共有,其共有人的分享利益状况应是共同生活、共同居住、共同劳动。但应当承认,农村集体经济组织所有权是一个公法色彩十分浓厚的财产权,其财产的来源,组织的形成,人员的构成与私有基础上发展而来的财产权的构成有很大区别,其所有权的享有主体的分享依据并非如传统财产权一样,遵循谁出资谁受益的传统财产权的利益分配机制,而是天生依照其身份即获得此项权利,即农村集体经济组织所有权的主体并未有任何方式的出资,正如所谓“天赋人权”,其享有一定权利的原因并非是因为主体曾对这块土地做出多大的贡献或投资,而是天生因血缘或地缘的关系作为这个组织的一员而自然享有这个组织的所蕴含财产和利益,因此农村集体经济组织成员享有财产权的依据为一种身份权,即可依据其身份而直接获得相关利益,而这一身份的确认以原始的地缘关系为核心,与中国社会和经济的历史与发展紧密相联,与农村集体经济组织设立、变更、发展的变迁及其背后所蕴含的政治文化背景也有密切联系。故绝大多数农民作为集体经济组织成员的资格是由其祖辈的原始取得及嗣后的继受取得而获得的,但由于社会变迁与结构转换中的复杂性与多元性,单纯而封闭的乡村熟人社会已受到越来越多的外部冲击,因此对集体经济组织成员的确认也需要有明确的制度标准,而制度标准中最能有效的又莫过于法律制度,而户籍制度又是一个法治社会中确认主体身份的主要判断标准,因此虽然其作为一种公法而适用于私法领域,但基于我国的国情与社会现状,以户籍为判别其成员资格的一个基本的原则和标准仍是一个现实的选择,同时这也从另一侧面体现了农村法治建设中私法功能与公法功能的不断协调与融合。

2)从农村集体经济组织内部分配机制的法理来进行分析。

利益的公平分配是确定农村集体经济组织良性发展的重要方法,其既是维

护农民个体合法权益的重要手段,也是促进整个农村社会秩序和谐发展的关键措施,法律的秩序要素所关注的乃是一个群体或政治社会对某些组织规则和行为标准的采纳问题,这些规则和标准的目的就是要给予为数众多却又混乱不堪的人类活动以某些模式和结构,从而避免发生失控的动乱,[②]因此笔者认为在依据身份界定农村集体经济组织成员资格的基础上还应按照权利享有与义务履行相一致的原则完善农村集体经济组织成员资格的界定标准,不患寡而患不均,虽并未要求绝对的平均,但相对意义上利益分配的公平合理应该是每一个法治国家追求的目标,因此即使出现人户分离”的现象,也即当事人虽然户籍在其集体内,却因种种原因未在集体内实际生活,但只要其履行了与其他集体组织成员同等的集体义务即有权要求享有同等的权益,反之即不能享有相应的权益,也即平等的必须平等对待,不平等的必须不平等对待,只有这样才能最终真正实现“分配正义”。而具体履行何项义务则可根据各集体经济组织的不同情况来确定。

3)从土地所蕴含的社会保障功能来分析。

作为农村集体经济组织所享有的权益,实际上也就是对农村土地所享有的

权益,由于我国在广大农村的社会保障制度尚不完善,农村人口比重较大,截至2006年底中国农村人口为7.37亿,占全国人口比例的56%。同时城乡居民收入增长差距扩大,城乡收入比已由2004年和2005年的3.21:13.22:1扩大到3.28:1,且绝对额的收入差距已经达到8172.5,[③]因此为了维持每一个农民的基本生活保障,土地除作为一种重要的财产外,还承载了农民的基本生存保障功能,因此在土地征收补偿款分配及其他一些集体经济组织利益分配时,应遵循的一个基本指导思想,即如果农民在享有土地生存保障外,并未获得其他有效形式的社会保障时,则农民仍应有权获得其因土地而享有的基本生存保障,而如果在此之外已经获得其他的社会保障,则不应再重复享有其基于土地而获得的相关利益。这是容易被忽略的一个问题,但这也是对农民的一种最基本的生存权的维护,同时也是民生法学在土地征收补偿费分配纠纷处理中应有的体现。

     2此标准的具体适用

从司法层面,依照上述标准,对现实中出现的几类纠纷,笔者认为应作如下分析及处理:对外嫁女和长期在外打工人员,虽然其已不在原集体经济组织内生活,但如其符合以上两个条件,即户籍尚未迁出且仍履行了相应义务,则仍应享有集体经济组织成员所应享有的权益;对新增人口(包括新出生的人口和基于婚姻关系而将户口迁入农村集体经济组织的人口),虽然其可能因“增人不增地、减人不减地”的政策而并未获得相应的承包土地,但如其已将户籍迁入或新出生小孩已登记户口,则仍应基于其身份而获得集体经济组织的成员资格,对大中专学生户口迁出的情形,由于国家就业形势发生的变化,因此在其没有获得其他相应的社会保障时,仍然认定其集体经济组织成员资格,享有相应的利益。而对于户籍并未在集体内,仅仅只是在集体内生活的退休返乡人员、租住户,则不能仅依据其居住的事实即可获得集体经济组织成员的资格和身份。即原人民公社、生产大队、生产队的社员,户口保留在农村集体经济组织所在地,履行法律法规和组织章程规定义务的,属于农村集体经济组织的成员。

   (二)充分发挥“村规民约”的效用,实现自由与调控相结合

任何一种有效的法律,都必定与生活于其下的人民的固有观念有着基本协调的关系,使蕴含于法律中的价值与民众内心的价值判断一致起来。村规民约作为村民自治的一种重要组织方式,在农村社会结构和社会秩序的调整中发挥着重要因素,其形成过程本身即是充分反映农村村民民意的重要平台,其效用的充分发挥也将为合法保护每一个村民的合法利益提供最重要的民意基础,虽然其现在存在许多问题,但我们不能欲除糟粕而连精华一起抛弃,而是应该充分发挥村规民约的效用,完善对村规民约的相关调控,我国现行法律虽明文规定,“村规民约不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触”,但实践中对于村规民约是否与法律法规相抵触,由何主体认定,由何主体对其进行合法性审查,如村规民约确有违反法律法规的现象,应该负有怎样的法律责任以及受侵害者的救济途径都未能有明确的规定,在现有法律框架下对村规民约的合法性进行监管的制度并不完善。因此应积极在村民自治法等法律中对上述问题做出明确的回答,既充分赋予村民自由的意思表示,同时又将其自由意志控制在法律合法的范围内,自由是做法律所许可的一切事情的权利,如果一个公民能够做法律所禁止的事情,他就不再有自由了。因为其他的人也同样会有这个权利。[④]实现自由与控制相结合,加强对村规民约的监管和引导,通过法律的途径达到自治,从程序上和实体上进一步完善对村规民约的规定,有助于从源头上明确农村集体经济组织的成员资格,使村规民约行使的民主权利构建在一个合法的基础之上,以增强此类纠纷法律处理中的公信力和权威性,形成法律运行的良好的社会环境和土壤。

(三)完善农村集体经济组织相关立法,实现由身份向契约的发展

征地款分配纠纷只是因农村集体经济组织成员资格混乱而在当今社会暴露的较为突出的一类纠纷,随着农村社会经济的进一步发展和中国社会转型过程中的不断变迁,农村集体经济组织将会出现更多的利益分配矛盾,反思农村集体经济组织的前世今生,我国的农村集体经济组织存有太多的中国特色,从立法到实践都存有许多难以解决的相关问题。所有进步社会的运动,到此处为止,是一个“从身份到契约”的运动,[⑤]法律不是一种孤立的现象,它和一个民族所处的自然条件和各种社会现象都有密切的关系,因此笔者建议在物权法的相应解释中对农村集体经济组织的相关问题作一明确,以权利为核心在农村财产制度的构建中充分发挥法治的作用,逐步实现农村集体经济组织成员权从身份权到契约权的发展,以形成适应社会变迁的规则体系并最终推动我国农村法治建设的发展。

 

 

  

 

 


[]林苇,(1972---),女,吉林省吉林市人,中南财经政法大学2006级民商法博士生

本文系教育部哲学社会科学重大攻关课题《农村土地问题立法研究》(05JZD0005)的阶段性研究成果。

 

[] 本定义是参考2006101正式施行的《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条的规定和19971230正式实施的《湖北省农村集体经济组织管理规定》第二条的规定而得出。

 

[]对此问题,学界有许多学者持不同意见,其认为应当由村民直接接受土地补偿费,以更好的维护农民的合法权益,但目前在法律上仍未改变。

 


参考文献

[] 付子堂主编,《法理学进阶》,法律出版社,2006年,第109

[]  博登海默,《法理学,法哲学与法学方法论》,中国政法大学出版社,2004年,第236

[] 《武汉晚报》,200791424版,《去年城乡收入比增到3.28:1

[] 孟德斯鸠,《论法的精神》, 商务印书馆, 1995 ,第154

[] 梅因,《古代法》,商务印书馆,1995年,第96-97

 

 

 

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