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农村承包地调整制度的法规范分析
2013-12-04 00:00:00 本文共阅读:[]


摘  要:现行农村承包地调整制度主要集中体现在我国物权法、农村土地承包法、草原法及土地管理法中,同时还深受相关农地政策的影响。该制度既有保护农民土地承包经营权益的正面效应,同时也存在一定不足。应以尊重农民合法权益为价值目标,充分发挥农民的主体意识,进一步明晰土地承包经营权的享有主体;遵循财产权的基本原理和土地承包经营权的特性,完善土地承包经营权变动制度;在现行制度框架内构建多元化的调整模式,使承包地调整制度能够真正遵循物权理念进行构建。

关键词:承包地;农地承包经营权益;承包地调整制度

法由法律规范组成,没有法律条文,就没有法。法律规范是法律制度的“基本粒子。”[1]每一个法律规范在意义上关联着整个法律秩序。[2]我国宪法第8条规定:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”,这就确立了实施农村土地承包经营制的宪法依据。现行农村承包地调整制度主要集中体现在我国物权法、农村土地承包法、草原法及土地管理法中,同时还深受相关农地政策的影响。

一、承包地调整制度的现状

(一)现行法律对承包地调整的规定

1.土地管理法对承包地调整的规定

1999年修改后的土地管理法第14条规定:“在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”这在法律层面上确认了承包地调整制度,但其在确认的同时,对承包地调整的实体限制主要表现在两个方面,一是仅针对个别承包经营者之间的承包地;二是仅进行适当调整。因此可以说,其从法律层面上主要是限制了“大调整”的适用,而仅将调整的范围确定在“小调整”之内,同时还对其进行了相应的程序上的限制。

2.农村土地承包法和草原法对承包地调整的规定

2003年的农村土地承包法第27条规定:“承包期内,发包方不得调整承包地。 承包期内,因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的,按照其约定”,因此,在农村土地承包法对承包地调整的具体规定中,适用承包地调整的范围进一步缩小,其被明确限制在“特殊情形”下,同时仍然要受相应的程序的限制。另外同年实施的草原法第13条第2款还规定:“在草原承包经营期内,不得对承包经营者使用的草原进行调整;个别确需适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村(牧)民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村(牧)民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府草原行政主管部门批准。”草原法的上述规定的内涵基本与农村土地承包法规定的内涵一致。

    同时农村土地承包法第28条还规定:“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口:集体经济组织依法预留的机动地;通过依法开垦等方式增加的;承包方依法、自愿交回的。”这成为与承包地调整有重大联系的条文,是承包地调整的配套措施之一。

    3.物权法对承包地调整的规定

    2007年出台的物权法对承包地调整问题的规定几乎与农村土地承包法保持一致。物权法第130条规定:“承包期内发包人不得调整承包地。因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形,需要适当调整承包的耕地和草地的,应当按照农村土地承包法等法律规定办理。”同时其还在第59条对承包地调整的相关问题作出了规定:“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定……个别土地承包经营权人之间承包地的调整”。除此之外,还有农业法也对承包地调整制度有所涉及。

(二)现行行政性法规、规章对承包地调整的规定

    1.行政规章

    除现行法律外,我国与承包地调整相关的行政规章主要有农业部2004年出台的《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》,2005年出台的《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》等。以上两个行政规章虽然没有直接对承包地调整作出相应的规定,但由于其直接涉及到与土地承包经营权变更相关的事项,均是对农村土地承包法的重要补充和发展,因此也是研究承包地调整制度有必要借鉴和对比的规章。

    2.地方性行政法规

    自2003年农村土地承包法实施以来,我国已有15个省、自治区和直辖市分别出台了农村土地承包法在各地的具体实施办法,按照上述行政性法规出台的先后时间顺序,分别为上海市、湖南省、山东省、山西省、辽宁省、安徽省、新疆维吾尔自治区、四川省、福建省、海南省、云南省、浙江省、内蒙古自治区、江苏省和江西省,各地农村土地承包法实施办法具体规定的出台,使土地承包的相关法律规范更加完善,以上实施办法也是研究承包地调整问题的重要法律文本。在这些地方性行政法规中,均涉及到了承包地调整,并对如何认定承包地调整中的“特殊情形”分别作了相应规定。由于我国地域辽阔,因此各地根据其各自具体情况所制订的具体实施办法在当地的农地实践中发挥着重要的作用。

(三)现行政策有关承包地调整的规定

    值得重视的是,除法律、行政性法规及规章外,我国承包地调整问题的解决,还深受农地政策的影响。我国对承包地调整的处理,最初就是在相关的农地政策中作出规定,时至今日,我国农地政策仍然对承包地调整的走向发挥着重要的影响。这里的农地政策既包括中央政府所制订的各项基本政策,也包括各个地方政府所制订的相应政策。由于土地问题的特殊性,自1978年至今的三十余年中,我国针对农村问题出台了多个中央一号文件,同时还有大量的部门规范性文件和地方规范性文件。如1995年国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》,1997年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》,2004年国务院办公厅《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》,农业部《关于进一步做好稳定和完善农村土地承包关系有关工作的通知》等。政策与法律相比,具有灵活性高、针对性强的优势,其中“增人不增地、减人不减地”的农地政策对我国承包地调整制度的构建产生了极大的影响,成为我国解决农地问题的一大特色,同时也是解决承包地调整问题的大背景。 2008年通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,提出了新的农村土地制度改革的目标,明确指出要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。” 虽然其并未直接对承包地调整问题有所触及,但在一定程度上对承包地调整也有重大影响,因为随着土地承包期限的进一步延长,现行承包地调整制度将面临更大的压力,也使承包地调整问题的解决显得更为迫切。

二、对现行承包地调整法律规范的评析

    应当承认,现行严格限制承包地调整的法律制度在一定程度上使农民所享有的土地承包经营权更趋于稳定,但由于现行法律制度所隐含的对因人口增减等原因而导致的人地矛盾不予应对的取向,在一定层面上加剧了现实中的人地占有不公的矛盾。笔者认为,该制度既有保护农民土地承包经营权益的正面效应,同时也存在一定不足。现试对其进行简要的剖析:

(一)对承包地调整主体的规定尚待细化

    借用王泽鉴先生的请求权关系之基本模式,承包地调整也应当明确,“谁得向谁,依据何种法律规范有所主张”[3],但现行法律对承包地调整的规定仍然存在一定的不足。 

    1.未明确谁有权请求承包地调整

    主体是民事法律关系三要素中的一个核心要素,权利是人的权利,没有无主体的权利。请求权主体资格是否合格,是决定整个请求权能否实现的重要因素,也是决定承包地调整价值目标能否实现的重要因素,但农村土地承包法第27条第2款所规定的承包地调整的特殊情形,却没有明确规定有权提起承包地调整的主体的范围,由此产生了一个较大的法律空白,即究竟谁有权提起承包地调整?其中最大的争议是,有权提起承包地调整的主体究竟应该是农民个人,还是农户?即以个人为请求权主体,还是以农户为请求权主体?因为这一空白的存在,在一定程度上成为实践中混乱的根源,虽然实践中大多数人认为此提出调整的主体应该为农户,但仍然不能排除特殊情况下以个人为主体提出的调整请求,而提出主体的不确定性使制度的正当性受到较大的影响。

    2.未明确应向谁主张承包地调整

    在请求权关系的基本模式中,除了要明确有权提出主张的主体外,随之而来的另一个重要问题即是有权向谁提出主张。在承包地调整中面临的问题即是基于特殊情形主张承包地调整时,其应该向哪一个主体来进行主张,这在现有法律规范中不明确。只是基于惯例,大家认为这当然应该是向村委会提出调整请求,但实际上这里也未能明确回答,可否向农村集体经济组织提出承包地调整的请求,是应该向农民所在的村民小组提出请求还是向村委会提出请求?这也同时牵涉到因为对村委会的民事权利和义务的界定的不清晰,进而影响到集体所有权和土地承包经营权的具体运行。

    3.未明确谁有权执行承包地调整

    由于对具体有权执行承包地调整的主体的规定不明确,因此导致对发包方的调整主体的地位的认识有所偏差。

    按照农村土地承包法第27条规定,其中对发包人在承包期内不得调整承包地的表述太过绝对,容易引发误解。从字面上理解,本条条文规定的意思十分清楚,但其有一个总体缺陷,那就是表述较为绝对。正是为了避免这一绝对,条文接着规定了相应的例外情况。即因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的,须经村民会议和报乡、县级人民政府农业等行政主管部门批准。因此,在对此特殊情形下进行调整的相关事项进行规定时,即存在一个问题,即其并没有确定进行调整的主体,换句话说,如果符合以上特殊情形的适用条件,可以进行适当调整时,其具体的程序和有权调整的主体并没有明确规定。笔者认为可以参照土地承包法的程序来加以处理,此时的调整主体无疑仍应是发包人,而第27条第1款规定的则正是发包人不得调整承包地。如按此逻辑推理,对本条法规的完整理解应为,承包期内,发包方不得调整承包地,但符合特殊情形时,发包人仍然可以调整承包地。因为从农村集体所有权的代表主体,以及从程序上发包方所基于代表主体而享有的程序权利,都使发包人作为调整的主体较为具有可行性。但由于第27条第2款所规定的承包地调整的例外情况仅针对特殊调整的适用条件作了规定,而没有对特殊调整时的调整主体进行必要的确认,因此导致司法实践中对此条文的理解出现了一定的混乱。其中最突出的表现即是对发包方的权利给予了一概否定,基于一种机械化的理解,将其绝对地排除在调整以外,无论这种调整是非正当的,还是符合特殊情形具有正当性的,此种错误理解所造成的后果,即使不得调整的适用范围更加扩大,认为村委会绝对无权进行相应的调整,甚至把一些村民已达成意愿,希望由村委会行使其程序上的职能进行调整的情形,也认为是违反第27条的规定,如此即对第27条第1款的规定出现了相应的误读。而且第27条第2款的规定仅是一种对例外情况的具体描述,却未明确是对整个前述规定的一种例外。从逻辑上分析其第2款所列举的例外情况并未必然地把第一款的全部内容包括进去,其并不能形成必然的反推,因此,一方面是对发包方调整土地的“严防死守”,另一方面却又是对特殊情形下发包人可以作为调整主体来进行调整的情形未作明确陈述,故在一定程度上就使混乱的出现具有了一定的可能,更多的则是在社会中形成了一种较为根深蒂固的思想,即发包方和调整是截然分开的。对发包方不得任意调整有了充分的认识之后,在一定程度上就忽视了在特殊情形时发包方仍然有权进行调整的情况。而农村土地承包法和物权法对此问题的模糊规定,探究其立法本意时,很难知其是有意为之故意模糊,还是确因立法技术的问题出现的模糊。但事实是在一个集体内,如果要发生因土地承包经营权的变更,其毫无疑问必然将通过土地承包经营权的发包主体发生联系,其作为一种物权,从实体和程序上都不可能脱离集体所有权的代表机关――村委会和农村集体经济组织来进行物权的变动,否则其变动只能是引起事实层面上的后果,而难以引起法律层面上的后果。

(二)对承包地调整事项的规定尚待明确

    作为不得调整的例外规定,其中对特殊情形的确定应该十分慎重,结合中国的现实情况,笔者认为对特殊情形调整事项的规定应建立在对集体成员生存权保障的基础上,而不是建立在必须对土地进行平均分配的基础上。但现行法律规范对特殊事项的认定,存有一定的价值目标的模糊之处,且未能建立统一的法理基础。

    在农村土地承包法的草案中,其对调整特殊事项的规定表述为:“部分农户因自然灾害失去承包地且没有生活保障的,经所在地县级人民政府批准可以适当调整承包地。”把草案对承包地调整特殊事项的规定与最后正式出台的农村土地承包法所规定的相关事项进行比较,可知正式出台的农村土地承包法对特殊事项的规定范围更为宽松。草案规定的可以主张调整的特殊事项仅指因自然灾害毁损承包地的情形,而正本中除了此情形,还增加了“等”事项的规定,并在对农村土地承包法的送审说明中指出,此处的“等”字所指包括的具体情况是因征收、征用而减少承包地的,因人口变化较大土地较少的情形。另一个是在适用的具体条件上,草案所规定的条件是因自然灾害毁损承包地且没有生活保障的,而正式出台的法律中则取消了对后一个条件的适用,即除了对特殊事项的规定以外,对与此特殊事项相关的一些其他条件没有作出相应的限制,由于对特殊情形认定的放宽,导致能够以特殊情形为由主张调整的事项的范围随之扩大。而这种对特殊情形范围的扩大,实际上是对“主调派”主张的一种让步,但同时也使我国承包地调整制度的规定在其立法的理论基础上产生了一定的混乱。目前全国人大并未通过相关立法解释来说明农村土地承包法中的“特殊情形”,只是在各省、直辖市、自治区的土地承包法实施办法中对此做出了相关规定。各省、直辖市、自治区根据具体情况规定符合自身需要的调整事项本也无可非议,甚至这原本就是土地承包法规定“等特殊情形”的目的之一。但是因为缺乏科学的系统化的基本准则,以至出现了各行其是的状况。各省、直辖市、自治区对“特殊情形”的规定主要有以下几种情况:

    1.扩张性规定

    扩张性规定指在实施办法中对“特殊情形”做出了“因自然灾害严重毁损承包地”之外的规定,同时仍将其作为在个别农户之间进行承包地调整的启动条件。如《浙江省实施办法》第17条第2款规定“承包期内,因自然灾害严重毁损承包地,国家和省重点建设项目征收、征用村集体土地面积较大,落实国家移民政策等特殊情形对个别农户之间承包的耕地需要适当调整的,必须经本集体经济组织成员会议(村民会议)或者成员代表会议(村民代表会议)三分之二以上成员同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”。《四川省实施办法》第17条规定“承包期内,除下列情形之一外,发包方不得调整土地:(一)因自然灾害严重损害承包地的;(二)因土地被征收、征用或者用于乡村公共设施和公益事业建设,失去土地的农户放弃补偿费用,要求继续承包土地的;(三)因出生、婚嫁、户口迁移以及移民等原因导致无地人口占到三分之一以上的。调整承包地,应当确保总的承包份数不变的前提下在个别农户间进行找补。承包合同约定不得调整的,从其约定。”

    2.限制性规定

    限制性规定指在实施办法中对“特殊情形”做出了“因自然灾害严重毁损承包地”之外的规定,但同时否定了在农户之间进行承包地调整的做法。如《新疆维吾尔自治区实施办法》第18条规定“承包期内,发包方不得调整承包土地。承包期内,对因土地征用而失去耕地,放弃补偿费用,要求继续承包耕地的农户,或者因自然灾害严重毁损承包地等特殊情况失去耕地的农户,发包方可以根据公平合理的原则,依照法定程序在本办法第19条规定的土地范围内调整承包土地。”第19条规定“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增的人口:(一)集体经济组织依法预留的机动地;(二)通过依法开垦等方式增加的;(三)承包方依法、自愿交回的;(四)依法收回的其他土地。前款所列土地在调整之前,应当采取招标、公开协商等方式承包,承包期不得超过3年,承包费归本集体经济组织所有。”但也有未增加调整事项的情况,如《海南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》就没有规定新增调整事项。

    在我国现行法律框架下,对承包期限内的承包地调整是以禁止为原则,以允许“特殊情形”的调整为例外。其中,“因自然灾害严重毁损承包地”时的承包地调整是现行法律明确规定在承包期限内允许调整的唯一情况,也是现阶段解决农村人地矛盾的重要途径之一。[4]当然,对于我国农村实际存在的或将要发生的人地矛盾而言,仅仅在自然灾害严重毁损承包地时允许调整显然是不够的,故而法律留下了“特殊情形”的余地,以便能够灵活处理实践中出现的新情况。[5]从法理上讲,无论根据“自然灾害严重毁损承包地”还是根据其它与之类似的“特殊情形”在个别农户之间进行承包地的适当调整,其本质都是通过“剥夺”一个承包人的合法利益去弥补另一个承包人的合法利益。因而,即使是法律法规赋予这种“剥夺”的特权也必须有充分合理的根据,否则此项规定便无法完全排除违宪的可能性。但从目前的情况来看,对“特殊情形”的研究和适用似乎都出了问题――法律或者法理均未能为“特殊情形”设定一个理解的基准点,或者说没有能够为解释“特殊情形”确立科学的系统化的基本准则,这也就不可避免地导致了理解和适用上的混乱。各省、直辖市、自治区在制定农村土地承包法实施办法时,对“特殊情形”也做出了不同的规定,以至于对某些在每个省甚至每个农村集体经济组织内都普遍存在的情形,在有的省可以依法在个别农户之间适当调整承包地,而在有的省则仍属禁止调整的范围。在同一部农村土地承包法的规范之下,同样的行为在不同的区域却被设定了完全不同的权利义务,这种状况的存在与构建和谐社会主义新农村显然不相一致。因此笔者认为 “特殊情形”作为现阶段承包地调整的唯一合法原因,对其理解必须限定在合理合法且合乎逻辑的范围之内。

(三)对承包地调整程序的规定尚待完善

    特殊情形下适用承包地调整来解决人地占有中的矛盾,除了实体上的规定以外,还包括程序上的规定,如果不符合程序上的规定,那么即使符合实体上的事项,也不能发生调整的法律后果。此处的程序上的要求包括两个方面:1.针对这种特殊,必须获得多数集体成员的同意。必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,使此处的特殊情形的法律后果成了一个附条件的民事法律行为,也就是说这种事项发生后也并不必然会产生调整的法律后果,而是当其符合集体成员多数人同意这一条件时才能发生相应的法律后果。2.除了其是一种附条件的民事法律行为之外,其生效还是一个要式的民事法律行为,即“并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准”。民事法律行为的生效可以分为两种情况,一种是不要式民事法律行为,如合同一签订即生效,此时的合同即为不要式的民事法律行为;另一种是要式民事法律行为,即除了当事人意思表示协商一致后,还必须具备特定的法定形式,而此时须具备的法定形式最常见的即是需要登记或批准。对我国民事法律行为的生效要件进行清理,会发现需要通过批准才能使行为生效的情况并不多见,因此此处对特殊情形的适用要采用批准的方式方能生效,与民事法律行为生效的一般原理有不符之处,此种规定是否合理值得考虑,如何使其做到既能符合对农地权利处分的实际,同时又能符合民事法律行为运行的基本规律是值得探讨的问题。

三、启示

一方面从价值目标层面看,笔者认为应该充分尊重农民的物权权益,公平保护农民的物权权益,真正形成一种以物权理念解决承包地调整问题,构建农村土地承包经营权法律制度的价值目标。

另一方面从制度设计层面看,笔者认为对现行承包地调整问题应从两大途径进行解决,一是主要途径,即确立集体成员为土地承包经营权的享有主体,同时对土地承包经营权得、失、变更的事项进行相应的完善。由于土地承包经营权是一种带身份性的财产权,其既具有财产权的共性,又具有其自身特性,因此其权利的得、失、变更,除了应遵循财产权的基本原理外,也应考虑结合其自身特性来加以确定。笔者主张应据此确定土地承包经营权变动的基本原则,即以主体是否具有集体成员资格来确定其权利的得、失、变更,取得集体成员主体资格的主体有权获得土地承包经营权,而失去集体成员资格的主体即不能继续享有其土地承包经营权,并以此为基础构建既遵循财产权基本原理,又符合其权利特性的土地承包经营权变更制度,以通过变更制度的完善,能使现有的人地不公的矛盾获得一个合法的解决和疏导途径。另一是特殊途径。虽然笔者主张以完善土地承包经营权变动制度来解决人地矛盾,但由于中国农村问题的特殊性,我国建立农村社会保障的任务还面临着长期的困难,因此基于对集体成员生存权的保障,仍然应该保留在自然灾害严重毁损承包地特殊情况下对土地承包经营权人的承包地的依法调整。以上二种解决问题的具体途径,前者为主要途径,后者为特殊途径,希望通过一般与特殊相结合的方法能使以上制度设计更具有现实性和可行性。同时在以法定途径解决问题的基础上,充分尊重农民以自主协商的方式来解决现有问题。

总之,笔者主张应以尊重农民合法权益为价值目标,充分发挥农民的主体意识,进一步明晰土地承包经营权的享有主体;遵循财产权的基本原理和土地承包经营权的特性,完善土地承包经营权变动制度;在现行制度框架内构建多元化的调整模式,使承包地调整制度能够真正遵循物权理念进行构建。也只有对现行土地承包经营制的缺陷进行有效的应对,才能最终实现土地承包经营制在稳定基础上的进一步完善。

注释:

[1]伯恩・魏德士著,丁小春、吴越译:《法理学》,法律出版社2003年版,第46页。

[2]卡尔・恩吉施著,郑永流译:《法律思维导论》,法律出版社2004年版,第91页

[3]王泽鉴:《法律思维与民法实例》,中国政法大学出版社2001年版,第50页。

[4]尽管其只能解决特殊情况下的人地矛盾使其具有明显的局限性,但毕竟还是为失地或缺地农民保留了一条直接的救济途径。

[5]这种部分列举部分概括的条文规定应当是一种常见的立法模式,对概括部分或者由立法解释、司法解释做出具体规定,或者由下位法根据实际情况做出具体规定,或者由执法人员在执法过程中具体理解。

参考文献:

[1]伯恩・魏德士著,丁小春、吴越译:《法理学》,法律出版社2003年版

[2]卡尔・恩吉施著,郑永流译:《法律思维导论》,法律出版社2004年版。

[3]王泽鉴法律思维与民法实例》,中国政法大学出版社2001年版,第50页。

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