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袁铖

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国外农村土地产权制度变迁及启示(上)
2011-12-01 00:00:00 本文共阅读:[]



一、美国农地产权制度的历史演变
    美国独立以前,当时英国等西欧国家迅速兴起的现代工业在美国基本上是空白,美国殖民地主要是为宗主国提供棉花、烟草等农产品。建国初期,国务卿托马斯・杰弗逊(Thomas Jefferson)就主张美国应发展为一个小农经济。而发展农业经济,美国当时除了丰富的土地资源外几乎一无所有。为了取得建设新国家所需要的资金,政府除了征收关税以外,只能指望出售公有土地。这些约束条件促使美国政府从建国初期到20世纪30年代长达140余年期间, 将大量公共的公有产权变成农民的私有产权。政府主要通过赠送、出售等措施处理公地,促进土地资源的开发利用。《1785年土地法令》和《1787年西北土地法令》规定政府以较低价格出售公地。公地购买可以用现金支付,也可挂欠,在一定时间内交清,所购买的土地可以继承和转让。在1862年以前,美国主要是以拍卖的形式低价出售公有土地。1862年《宅地法》通过后,土地分配的重点转向免费赠送方面。例如,《宅地法》规定凡没有持械反抗过合众国的美国公民,每户交纳10美元登记费即可申请取得160 英亩西部公地,连续耕作5年后,可免费获得土地的所有权。 政府免费赠送土地还有一个重要方面是对军人的土地奖赏。1855年国会提出,在1790年以后任何一次战争中服过役的士兵,均授予160英亩土地作为奖赏,1856 年国会把这个范围扩大到独立战争后任何战争的所有退伍军人,即使这些士兵已经死亡,其继承人仍可继承这个奖赏。到了20世纪30年代,美国可耕种的公有土地基本上已经分配完毕,由于大量的开发、砍伐森林,大量使用化学制品,加速了水土流失和土壤破坏的程度,这样政府土地工作的重心就从单纯的公有土地的分配转移到土地资源的保护方面。① 从30年代初到80年代末,美国土地资源保护最主要的办法是采取立法形式,通过农业支持项目来实行。例如:1934年6月底通过的《泰勒放牧法》, 就是专为公有林地放牧区制定的法律,目的在于限制过度放牧造成水土流失;1936年2 月通过《土壤保护和国内配额法》,通过补贴的方法鼓励农场主种植增强地力的作物,从而把土壤保护和控制生产的政策结合起来;1936年的《农业调整法》采用价格支持和直接补贴的方法削减耕地面积;1956年的《农业法》则通过土壤银行计划短期与长期退耕一部分土地,达到保护土壤与减少过剩农产品的双重目的;1985年的《食品保障法》是美国历史上提出的保护土壤的最大计划之一,通过地租补贴鼓励农民参与该法的实施,从而达到保护土壤的目的;1996年通过的《农业完善和改革法》终止了自30年代以来一直沿用的通过补贴来限制生产和保护土地的做法,改为通过立法特别是土地分区法加强对土地资源的保护和利用。土地分区法的制定主要是为了规定和限制土地使用权利,处理好土地的相邻关系的矛盾。土地的开发利用必须符合政府的土地使用规划,使土地资源的利用为公众提供更好的效果。当农地改变用途时,农民必须考虑是否对本地经济和环境产生不利影响。造成损失的,政府要进行惩罚。
    从产权角度分析,美国联邦和州政府对农地始终享有三项权利,即土地征用权、土地管理的规划权和税收权。当然,政府这三项权利并非是无限制的。比如,即使是用于公共目的的土地征用,也需征得社区成员的首肯,并给土地所有者以市场价值的补偿,如果社区成员坚决反对,土地征用也是很难实现的;土地分区法包括土地使用综合规划的制定,也必须召集社区所有成员参加,在社区成员讨论通过的基础上才能颁布土地分区法,土地税和其他税收一样,税率必须有章可循,而且征税者必须为纳税人提供良好的服务。农场主对农地具有完备的产权。土地所有者在分区法规定的范围内有充分的自主经营和使用的权利;土地收益除了按国家和地方政府的规定交纳比较固定的土地税、农产品销售所得税、房产税等之外,没有任何其他税费;土地所有者在土地转让、租赁、抵押、继承等各方面也都具备完全不受干扰和侵犯的权利。正因为土地所有者具有明晰的土地产权边界,所以在美国,私有土地的侵权行为和土地纠纷的案例是罕见的。美国农地买卖市场和租赁市场较发达。美国农业以家庭农场为基本生产单位,实现规模化经营。据美国农业部1992年一份有关农业特征的调查,全国土地面积的41.8%和96%的耕地属于家庭农场。家庭农场有如下三种类型:完全拥有土地所有权的农场,占全部家庭农场总数的57.7%;土地部分自有、部分租用的农场,占家庭农场总数的31%;土地完全租用的农场,占农场总数的11.3%。几乎所有的农场不仅都能够完整地保持原有的土地不被分割,而且能够得以扩张和发展。这主要与宽松的人地关系和稳定而且有保障的土地私人所有权有关。美国地多人少,全美土地总面积936.3万平方公里,其中耕地面积18514.2万公顷,1991年底人口2.6764亿人,非城市人口0.5428亿人,人均可耕地面积10.4亩,为中国当时人均耕地面积1.66亩的6.27倍,这为美国农村新增人口和新增劳动力提供了充足的耕地资源。美国是一个法治社会,详细的农地产权制度立法保证了农场土地的完整性。② 家庭成员可以拥有或者继承农场土地股份,但土地股份不能退也不能抵押,只允许在家庭成员内部转让。这些法律规定保证了农场土地在代际传承中不被细分碎化,使家庭农场有长年积累起来的足够资本进行扩张。
    二、俄罗斯农地产权制度的历史演变
    俄国从中世纪伊始沙皇推行封建农奴制到20世纪初资本主义的农业生产关系在农村逐渐成长起来,其土地制度走的是一条最典型的“普鲁士道路”,即资本主义性质的土地制度是在封建农奴制的土地制度的基础上通过封建统治者本身自上而下的缓慢改良而形成的。十月革命胜利后,列宁没有机械地照搬马克思、恩格斯的理论,虽然宣布土地国有,但又充分保证广大农民的土地使用权,事实上承认了农民对土地的个人占有;虽然没收了资本主义农场,但没有将其直接改为国营农场,而是将绝大部分土地都直接分配给了农场的农业雇佣工人。当时全国私营农场中的67万多农业工人中有50万人分得土地,成为了小土地所有者。③ 从1919年开始,为了与战时共产主义政策相适应,苏维埃政权大力推动国营农场、农业公社、劳动组合和共耕社等公有制农业经济组织的建立,并且把农业公社的建立摆在了十分突出的地位。斯大林上台后,加快了农业集体化的步伐。1929年4月联共(布)十六大以后,短短一年多时间里,全苏联加入集体农庄的农民达50%以上。仅1929年7―9月内,就有100万农户加入集体农庄,相当于十月革命后12年的总数。由于农民的抵制和农业生产力受到严重破坏,集体化步伐一度不得不有所减慢。但是两年后又急剧加快,1934年加入集体农庄的农户上升到75%,其播种面积占全部播种面积的90%。1937年底,苏联全国有集体农庄243700个,集体化的农户达1850万,占总农户的93%,集体化的耕地占总耕地面积的99.1%。在整个斯大林时期无论农业总产量还是农业的单位面积产量都很低。除极个别年份外,直到50年代初,苏联的粮食产量还低于沙皇时期1913年的水平。1933―1940年粮食平均年产量为45.63亿普特,而1913年的粮食产量是47.7亿普特。④ 地广人稀、土地肥沃,曾经有欧洲粮仓之称的俄国,由粮食出口国变成了长期依赖粮食进口的国家。
    俄罗斯的农业改革从苏联时期就开始了。戈尔巴乔夫上台后,全面学习中国农业改革的经验,通过了以中国农业改革经验为蓝本的改革决定,其主要内容就是允许农民家庭租赁国有和集体农场的土地,试图从农民家庭的土地使用权入手重建农业生产的激励机制。20世纪90年代以后,俄罗斯为土地产权改革建立了一个远比中国完备的法律框架,承认并规范土地的私人占有、出售、购买、入股、租赁和抵押等行为。到1995年,俄罗斯国家和集体农场的土地已经通过法律途径分配给俄罗斯农民家庭和农场工人。⑤
    俄罗斯的农业改革始终没有取得中国式的早期成功。20世纪80年代中后期的土地租赁政策出台后,当时只得到不足总农户2%的农户的响应。即使到1994年, 在大规模的土地私有化法律通过之后,个体农场也只拥有6%的农户和5%的农用土地。由于家庭经营的个体农场发展缓慢,俄罗斯才转向推进国家和集体农场的股份制,即让农场工人成为国家和集体土地的股份持有人,并因此将国家和集体农庄所有的土地改造成为股份制农场。1995年俄罗斯国有农场所有的土地从1991年的58.2%降为16.5%,集体农场从40%降为17.2%,股份制农场从0.3%上升为53.9%,个体私有部分(包括私人农场、私人的联合农场和家庭自留经济)从1.8%上升为12.5%。换言之,目前只有很小一部分俄罗斯土地真正由农民家庭经营,而绝大部分土地(87.5%)由国家、集体和股份制农场进行企业式的经营。俄罗斯的农场实行超大规模经营,平均每个农场的规模达到6000公顷。而在1987年,美国也只有3 %的农场超过840公顷。⑥ 俄罗斯农地产权改革不但没有能够扭转其农业生产长期停滞的局面,而且农业总产出在激进的地权结构改造之后大幅度下降。例如,1994年俄罗斯农业总产出只相当于1990年的75%,其中畜牧业减少29%,种植业下降16.8%。⑦ 同中国农业总产出在改革早期年代里每年平均递增10%相比,俄罗斯农业经历了一场严重的衰退。
    三、印度农地产权制度的历史演变
    印度在殖民统治以前为莫卧儿(1526―1761)封建帝国,土地所有权主体有国家(帝王)、扎吉尔(军人)和柴明达尔(地主)。18世纪中叶,英国征服印度后,对印度的土地制度进行了调整,土地的所有权有所分散,农民掌握了一定的土地,但土地过于集中的状况没有根本改变。占农村人口15%以下的地主、富农占有85%的农地,地租率一般高达50%,有的甚至高达70―80%。印度独立的时候,土地产权集中在少数几个地主手中,土地耕种者没有土地权利,即使有,也非常有限。事实上,这也是印度农业生产不景气、农村贫穷的主要原因。自印度独立(1947年8月)以来,政府采取了一系列土地改革措施,取消封建土地关系, 为向以农民为基础的土地关系转移铺平道路。这一改革的主要内容包括:(1)废除中介。20世纪50年代,各邦政府分另外通过法律,废除在农业耕种上的中介行为。因此,将近2千万耕种者与邦政府建立了直接的关系。谁耕种,谁拥有。此外,法律还规定了“回收权”――被地主滥用以保持他们许多半封建的特权,而且这也是佃农自愿退回土地的一项余款。(2)废除或规范土地租赁。在20世纪50―60年代, 各邦政府都通过了本质和内容各异的租赁法。有的邦禁止农业租赁体制(没有任何例外),如南部的喀拉拉邦;有的规定除了某些弱势群体如寡妇、未成年人等外,不能租赁土地,如安哈拉邦的部分地区、比哈尔邦、喜马偕尔邦、卡那塔克邦,但在以上提到的邦中,还是存在着隐蔽的租赁;有的邦对出租土地没有任何限制,如奥里萨邦、拉贾斯坦邦、泰米尔纳德邦,有的邦没有禁止租赁,如旁遮普邦、哈里亚纳邦、古吉拉特邦、马哈拉施特拉邦和阿萨姆邦。(3)规定持有土地的最高限额。1961年底,印度政府宣布各邦实施“土地持有最高限额”法令,规定超出限额以外的土地由国家交给“村评议会”,由“村评议会”分给少地或无地农民,或交给农民合作社,从而限制了大地主对土地的垄断。在最高限额法下,有290 万公顷的土地过剩(农业土地的总面积为14500万公顷),其中有220万公顷的土地在500 万无地和半无地家庭中进行重新分配。(4)禁止部族土地的转让。在安得拉邦、比哈尔邦、拉贾斯坦邦部族地区,对土地从部族社区转让到非部族社区,法律有限制或禁止的相关条文。
    印度上述土地改革措施使地权有所分散,但地权集中的状况却没有发生根本性变化。到1981年,占有耕地10公顷以上的大农占农村人口的22.4%,其耕地所占比重为22.8%;占地4.10公顷的富农占农村人口的9.1%,占有耕地的比重为29.7%;占地3―4公顷的中农占农村人口的14%,占有耕地的比重为21.2%;占地1.2公顷的农户占农村人口的18%,占有耕地的比重为14.4%,占地1公顷以下的农户,占农村人口的56.5%,占有耕地的比重为12.2%。⑧ 在人口压力的冲击下,土地的持有会朝着更加细分的方向发展。土地持有的平均规模已经很低,缺乏规模经济。如果小块地再进行细分,把人力、物力从一个农庄转移到另一个农庄,会造成极大的浪费,更加不经济,而且使得灌溉管理、土地改良和对不同地块的监督更加困难。在平均土地分割数量比较高的东部和中部地区,情况更甚。印度独立后,几乎所有的邦都通过法律对小块土地进行合并,可是,到2000年9月,只有6600 万公顷的土地得到合并。85%以上的农场规模不足2公顷土地,只有约1%的大农场拥有10公顷以上的土地。每个农场的土地非常分散。研究结果表明,一些相对大的拥有10公顷以上土地的农场,其单位面积的土地产出能力与小农场相差不大。总的来说,印度土地改革的执行情况难尽人意。
    四、日本农地产权制度的历史演变
    日本在德川幕府统治时期,土地所有权掌握在封建领主手中,土地不得买卖,农民通过租佃关系取得土地使用权,靠出卖劳动维持自身的生存。1868年明治维新以后,政府宣布农民和市民可以分别在乡村和城市占有土地,并解除了土地买卖禁令。二战后,为了改变半封建的土地制度,在美国操纵下,日本进行了资本主义各国中最为彻底的土地改革。以1946年实施的农地制度改革为起点,日本至今的农地制度改革大致可划分为两个主要阶段。第一阶段从1946年10月《农地调整法修正案》及《自耕农创设特别法》的通过到1970年5月第二次修改《农地法》为止。日本农地政策和法律在这一阶段的重点是保护耕作者的利益,保证土地由农民所有,目的就是铲除农村中封建主义的经济关系,实现“耕者有其田”,为发展资本主义生产关系创造条件。法律规定,不住在农村的地主的出租地和住在农村但超过三町步的土地必须全部出售。为了防止产生新的地主,法律规定农户拥有土地的数量最高限额不得超过三町步。1947年―1950年,先后有191万町步的土地转卖给农户,转卖的土地相当于租佃土地的80%,在全国617.6万户中,自耕农民已占到61.8%,佃农、半佃农占37.5%,其中纯佃农从1947年占28.7%减少到只占5%,此外尚有其他农户5%。⑨ 日本现代的农村土地产权制度主要由所有权与使用权构成。所有权的产权主体主要有三种,即国家、公共团体、个人和法人。国家和公共团体所有的土地多为不能用于农业和建筑业的林地、原野、河川、海滨等,占农村土地主体部分的农地及宅基地属于私人所有。日本《民法》规定,土地所有权是对土地直接的、全面的支配性权利,是一种重要的物权。私有土地可以自由买卖、交换、租佃,但必须到法务省的不动产登记所进行登记,否则得不到法律的承认和保护。
    第二阶段从1970年《农地法》第二次修改至今。日本经历了战后经济的高速增长。工业化、城市化一方面占有了大量的农业用地,使农地总面积不断减少。1960年全国有耕地面积607.1万公顷,到1970年耕地减少到579.6万公顷,1992年只有494.9万公顷。37年间共减少耕地112.2万公顷,减少了17%。另一方面也创造了大量的非农就业机会,农民兼业化现象十分普遍,甚至兼业收入占农民收入50%以上。在此背景下,农业生产者高龄化,农业劳动力短缺,农地抛荒现象严重。农地法律和政策的重点发生了变化,突破了土地占有和使用方面的限额,以土地使用权转移为中心内容,鼓励土地的租借和流转,其目的在于促使土地向真正愿意从事农业生产且有能力的农民手中集中,扩大农户经营规模,改善农地的规模结构和经营结构,提高农地的使用效率。围绕这一目的,日本制定了一系列法律和政策。1970年5月通过的修改后的《农地法》取消了对取得农地上限的限制,废除了对地租最高额的规定,使农地的租赁、借贷在法律上获得承认,从而为大规模借地农的形成提供了法律依据。1975年《农业振兴区域整备法》的修改,旨在促进农业发展和农地的有效利用,用法律确保农民安心贷出土地,促进农地流动。从1970年至今的30多年间,日本农地制度和法律一直是以农地集中和规模扩大为中心而展开的。但总体来说,这一政策目标的实现进展十分缓慢,到目前为止,分散农地的集中和规模经营仍是政府农地工作的重点。

 

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