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袁铖

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国外农村土地产权制度变迁及启示(下)
2011-12-01 00:00:00 本文共阅读:[]


五、台湾地区农地产权制度的历史演变
    在日本占领台湾前,台湾的土地产权制度同大陆一样是以地主所有为基础的土地产权制度。在农村,农民虽大多拥有宅基地权和少量土地的所有权,但大量土地仍然集中在地主手中,土地所有者可以自由进行土地交易、租佃、抵押、典当等。日本占领台湾后,殖民统治和封建统治的双重压迫使得大量农民破产,土地进一步向少数地主手中集中。1920年的调查数据显示,耕地面积在1甲(约合14.57亩)以下的农户有25.96万户,占农户总数的64.08%,所拥有的耕地仅占总耕地的14.35%,10甲以上的农户8303户,占农户总数的2.03%,拥有耕地的比重却高达35.8%。为了缓和紧张的土地关系,达到增加生产、实现政治稳定的目的,从1949年开始,台湾政府进行了第一次土地改革。改革分三个阶段进行。第一步是“三七五减租”,即将农地地租控制在主要作物正产品全年收获量的37.5%以内。 地租率超过37.5%的,必须减为37.5%,地租率低于37.5%的,仍按原地租率,不得因此而增加。政府在限租的同时,还对租佃权进行了规范和保护。如规定租约必须以书面形式订定,租期不得少于6年,地主不得非法或任意终止租约,若以暴力强迫的,处3年以下有期徒刑;若佃户连续两年未交地租,地主可终止租约, 租约格式由政府统一拟订,一式三份,主佃双方各执一份,乡镇公所存一份备查。1951年起,实行改革的第二步“公地放领”,就是政府准许符合条件的农民对公有耕地进行购买,将国有耕地的所有权陆续转移为农民所有。公有耕地主要是日本在台占据的土地及政府开垦的土地,其地价按照耕地正产物收获量的2.5倍估计,分10年平均摊还,每年连同田赋负担,以不超过一般佃农的地租的37.5%为准。1953年台湾政府颁布了《实施耕者有其田条例》、《台湾省实物土地债券条例》等法令,实施土地改革的第三步“耕者有其田”。凡水田超过3公顷或旱地超过6公顷的地主私人出租地必须全部卖给政府,然后由政府将这部分土地转卖给佃农。其收购按照公地放领办法以正产物的2.5倍计算。其中70%由当局付给实物土地债券,征收水田付给稻谷债券,征收旱地付给甘薯债券,年利率4%,本利在10年内分20期均等偿还。另外30%付给公营事业股票,这些公司在股票发行后即转为民营公司,归股票所有者所有。
    台湾政府的第一次土地改革深受孙中山“平均地权”思想的影响,是一种“农地农有”制度。所谓农地农有,是指“农地归农民所有、所耕,耕作所获的成果归农民所享,是即‘耕者有其田’,不耕者不得有其田也”。⑩ 现在台湾地区农村土地有公有与私有两种。公有土地是指国有、省有、市县有或乡镇有的土地,但土地所有权都属于“国家”。农村土地中占主体的农地和宅地,一般是农民依法取得,农民拥有对农地和宅地的所有权。台湾对土地权利的设置采取法定方式,除民法或其他法律有规定者外,不得以契约或习惯设立土地权利。50年代的土地改革,实现了“耕者有其田”,佃农合法地取得了耕地。一方面调动了农民的生产积极性,农业有了快速的发展,进而带动了工业化;另一方面法律对农地的拥有面积和转移的对象作了严格的限制,导致了土地的分散和零碎。农业经营规模过小,不仅使经营成本过高,而且分散的农户对市场变化的反应迟钝,使产销调节工作增大了难度。进入70年代以后,农业发展基本上处于停滞不前的状态。土地、资金、技术方面对农业的制约作用日益突出,农村人口老龄化,农业劳动力短缺,农户兼业比例较高。从1983年开始,台湾政府进行了第二次农地改革,这次改革的目的主要是实现农业现代化和农地的规模经营。改革的主要内容有:银行放宽贷款条件,刺激农民购买土地,在不改变所有权的情况下,组织农民扩大农场经营规模;加强推行农业机械化,加速办理农地重划。此外政府还加强了对相关法令的修订。如对“三七五减租”的有关条例作了修改,希望农民能以委托经营方式扩大经营规模;提倡一个农户的几个子女中一般只留一人务农,防止农户土地经营规模因为子女的增加而无限细分的趋势;通过发展非农产业提供充分的就业机会,让更多的农村劳动力从农业中流动到非农业部门就业。总之,政府用各种经济、法律的手段保证了台湾农户的经营规模没有随人口的增加而缩小,台湾农户的土地经营规模一般维持在1 公顷左右,几十年来基本上没有改变。若以每个农业劳动者经营的土地规模而论,从1952年的0.57公顷上升至1996年的1.03公顷。
    总结美国、俄罗斯、印度、日本和台湾地区农村产权制度的变迁规律,对设计中国农地产权制度改革目标模式无疑是有帮助的。美国是当今世界上最发达的国家,也是农业发达国家和重要的农产品出口国,美国现在的农地政策和法律从一定意义上讲,对中国农地制度目标模式的选择具有直接的借鉴意义。俄罗斯和中国同为计划经济体制国家,俄罗斯在农业改革中所碰到的难题,有些也是中国在农业转型中还没有解决的一些要害问题,“落后的”俄罗斯农业改革的教训往往可以成为“先进的”中国以后的经验。印度和中国同为人口众多、耕地稀缺的发展中国家,虽然印度的农地制度改革的执行情况难尽人意,却同样可以为中国的改革提供反面的教训。日本同样是在人多地少的基础上,成功地进行了农地制度改革,对战后日本经济的快速发展作出了重大贡献,这又为中国的改革提供了正面的经验。台湾与大陆的文化传统和历史背景相同,在20世纪50年代,各自进行了不同的土地制度改革,取得了截然不同的经济绩效,大陆确实也有虚心向台湾学习的必要。
    综观上述五个国家(地区)农地制度变迁的历史,我们不难发现农地制度的变迁具有以下三个规律性的特征。
    第一,农地产权制度的所有不同安排,其根本目的都是为了化解农业生产中的人地关系矛盾。马尔萨斯(1798)和李嘉图(1817)曾经揭示过人地关系矛盾在工业化初期对经济增长的制约作用。诺斯和托马斯(1973)通过研究发现,英国成功地摆脱17世纪的危机,可以直接归因于农地私有产权制度的确立。美国和俄罗斯由于土地资源十分丰富,人口增长对农业生产的制约作用不太明显。印度法律禁止土地租赁,导致了农村人口无法流动和穷人不能通过租赁市场获得土地,另外,国家不是通过行政方式而是通过赎买方式征收地主的土地,但在转卖给农民时,没有考虑到农民的收入状态,最终又重新产生了土地分配上的苦乐不均。由于印度不能成功化解农业生产中紧张的人地关系矛盾,农地产权制度的改革不彻底,新的生产方式以及生产要素进入不了农业,导致了印度农业发展缓慢。日本、韩国和中国台湾地区在二战刚结束后所进行的土地改革,把几乎所有属于不从事耕作地主的土地分给了农民,导致了农村结构的高度平均化。这个改革极大地缓解了人地关系的紧张矛盾,建立起了由同质的小土地所有者组成的平均化的农业社会,提高了社会和政治的稳定性,构成了这些国家和地区以后经济快速发展的基础。日本自二战后实行土地改革一直到1961年《农业基本法》的制定,在长达15年的时间里,法律不仅严格禁止法人进入直接的农业生产领域,还规定非农业生产者不得拥有农地。日本的法律至今对公司进入农业直接生产领域有着一系列严格的附加条件。
    第二,农地产权有沿着排他性方向运动的趋势。上述五个国家或地区的农地产权都呈现出公有产权――排他性公有产权――私有产权的变动轨迹。无论是美国早期通过赠送、出售等措施将公有土地变成农民私有土地,还是俄罗斯在20世纪80年代末期和90年代初期通过大规模私有化将国家和集体农场改造成股份制农场,抑或是台湾在20世纪50年代初期通过“公田放领”将国有耕地的所有权转变为农民所有,农地产权都随着排他性增强而变得逐渐清晰,虽然在美国、日本和台湾地区的农村都存在一定数量的公有土地,但那多是一些不能用于农业生产的土地,占农地主体的耕地和宅地一般归农民所有。公有农地与私有农地的产权边界是十分清晰的。农民拥有自主的使用权、收益独享权和自由处置权等完全的土地产权。农民稳定而有保障的土地私有产权可以促进农民对土地长期投资从而达到可持续发展的目的。
    第三,在农地产权清晰的基础上,小农经济有实现土地规模经营的客观发展要求。美国建国初期拥有广阔的土地资源,美国农地产权制度改革和规模经营的实现都是在把公地处理给私人的过程中完成的,加上从1865 年南北战争结束以后长达190多年的和平环境,使美国家庭农场不仅保持了原有规模而且能不断扩张和发展。其他国家是先完成农地产权制度改革,然后再在私有产权基础上实行土地规模经营。印度独立后,几乎所有的邦都通过法律,企图通过合并小块土地来实现土地规模经营。在旁遮普邦、哈亚纳邦和Uttar Pradesh邦,法律规定对小块土地进行强制性合并,而在其他邦是自愿的,主要取决于该地区大多数土地所有者的意愿。土地合并计划只在强制实行的邦获得成功,在安得拉邦、比哈尔邦、加姆和克什米尔邦、卡纳塔喀邦、马哈拉施特拉邦和拉贾斯坦邦合并计划被迫中断,其他已经合并过的地区则有必要对小块土地进行再合并。在印度拥有10公顷以上土地的大农场尽管数量很少且投入了更多的现代技术如化学肥料、杀虫剂等等,在20世纪60年代绿色革命前,其生产效率远低于小农场,70年代后有些地区的大农场比小农场要强一些。然而,在多数情况下,跟拥有不足1公顷土地的微小农场主和拥有10 公顷或更多土地的农场主相比,中型农场主显得更有进取心和效率更高。日本二战后初期的农地制度改革实现了建立和巩固自耕农制度的目标。在个体农民的基础上,50年代日本农业得到了迅速恢复和发展,工业品销售市场和农产品供应有了扩大,从而为工业资本的积累创造了有利条件,在20世纪60―70年代日本工业加速发展的情况下,农地分散经营、规模狭小与现代化生产力的矛盾暴露出来,日本政府采取了在确保耕者有其田和农民自愿的基础上,用政策引导和法律规范,通过巩固租赁关系,解除借贷双方后顾之忧等手段,促进农地集中和经营规模的扩大。农地规模经营尽管没有达到预期的目标,汪洋大海般的小农经济状况并未得到根本性改变,但国内主要农产品的供给量也一直在扩大。广泛建立的农协等中介组织,克服了小农经济的局限性。经过30余年的不懈努力,农地整备、集中和规模经营有了较大的发展。从1960年到1995年,经营规模小于一公顷的农户由41.81万户、占总农户的71.8%,下降到23.42万户、占总农户的69.6%,经营3公顷以上的农户由3.6万户增长到13.7万户,构成比例由0.6%上升到4.1%。北海道地区的规模经营发展最快,经营面积小于3公顷的农户比率由1960年的47.3%下降到1995年的23.3%;经营3―5公顷面积的农户比率由1960年的34.4%下降到1995年的16.9%;经营5―10 公顷的农户由1960年的17.1%上升到1995年的32.6%,经营10―20公顷的农户比例由1960年的1.2%上升到1995年的22%,经营20公顷以上的农户由1960年的0%上升到1995年的5.2%。很明显,日本的农地规模经营政策取得了一定的成就。(11) 与日本鼓励农户进行规模经营一样,台湾也出台了一些鼓励农户进行规模经营的措施。除了采取促进土地流转的措施以外,还鼓励农户进一步购买公共用地以扩大土地规模。台湾土地规模经营的实施效果远比日本显著。每个劳动力经营的土地规模大于日本,使台湾成为了重要的农产品出口地区。
    第四,农民土地产权不是绝对的,必须在法律和政策范围内活动。
    过去我们习惯于以私法精神与理念来评判农民土地产权,认为土地私有制就是私人可以对土地进行任意使用和处分等,赋予私人绝对产权。这种认识是不正确的,也是有害的,农民拥有土地完全产权是以不违反法律、不妨碍他人和不损害社会公共利益为前提条件的。二战后,伴随着国家宏观经济管理职能的加强,发达国家政府纷纷对土地进行管制,归纳起来大致有以下三个方面。一是土地规划。美国是土地规划最详细的国家。20世纪90年代中期以来,美国通过土地分区法规定每个地区的土地使用类型、范围及其规章、地面建筑的地点、高度和体积、停车场的要求、每块地开发的程度,并配有分区图。二是土地征用。只要是政府用于公共目的的征地,并且以适当的市场价格给予原土地所有者以补偿,征用土地就是不可抗拒的。例如,台湾地区《土地法》规定因国防设施、交通、公用事业、水利、公共卫生、教育及慈善事业、国营事业以及其他由政府兴办的以公共利益为目的的事业,政府机关可以征用私有土地,但征用的范围应以其事业所必须者为限。三是农地用途管制。所有国家都规定农业用地不经许可,不可改为非农业用途。此外,还有强制性的水土保护。
    第五,农地产权制度改革的成功,离不开一场必要的商业变革。这是因为,离开了市场交易,界定产权本身并不能具有独立的经济意义。界定产权是为了市场交易,同时也只有在市场交易中,产权才能够真正得到清楚和明确的界定。产权束中的使用权收益权和处分权都离不开充分的产品交易权。离开产品的交易权,土地的使用权就只有在自给的范围内才有意义。产权制度改革只是解决农地问题的必要条件,绝不是充分条件。俄罗斯农业改革的例子充分证明了这一点。为什么中国采取家庭承包制获得成功,而戈尔巴乔夫全面学习中国农村改革经验,让农民租赁公有土地的政策却失败了?正是在推行农地家庭租赁制得不到响应之后,叶利钦才转向农场的股份制改造。然而,俄罗斯农地股份制产权量化到个人的政策又失败了。通常的解释是,俄罗斯农产品需求的剧减导致了农业严重的衰退。农产品需求减少的原因是,俄罗斯丢失了原先受保护的经互会农产品市场,国内需求因为居民收入减少和国家的食物补贴取消也大大减少,部门间和国家间贸易条件的改变等。(12) 世界银行1996年关于转型经济的发展报告指出,俄罗斯农业衰退也有供给方面的原因,主要是超大规模的农场无法得到有效的管理,过去之所以生存下来,是因为可以轻易地得到国家银行的贷款和国家给予的大量补贴(包括消费者补贴)(13),其实,俄罗斯农地产权制度改革中所碰到的难题并不在于农地产权制度改革本身,而是由于缺乏相应的制度环境,俄罗斯不但平均的农场规模大,而且由于地广人稀,农场与农场之间距离很远,农村地区没有密布的居民点、集镇和城市,农业生产机械化程度较高,无法依托“一放就活”的农村小集市作为其投入和产出服务的“支持系统”,而必须要依靠“大量分配”。20世纪80年代俄罗斯农民对土地的家庭租赁反应不积极,主要是由于农民在得不到有效的投入产出服务的预期下对产权和经营组织形式的一种合理选择。90年代后,俄罗斯政府按照市场化原则全面改革农业的投入产出服务体系,由于农业供给还不适应制度环境的新变化,供给出现下滑局面,但综合要素生产率却有了提高。(14) 总之,产权改革不是可以孤立进行的。
    注释:
    ① Economic Research Service, United States Department Agriculture, 26-jun-98.
    ② 制约和规范美国农村土地产权的主要法律有:《野生动物法》、 《国家环境政策法》、《国家森林管理法》、《联邦环境农药控制法》、《联邦土地政策和管理法》、《联邦水污染控制修正法案》、《露天开矿管理和开垦法》、《海岸带管理法》、《水土资源保护法》、《森林地和草地牧场可更新资源计划法》、《林地和草地牧场资源推广法》、《资源保护和复原法》、《国有草地牧场改良法》等。
    ③ 《苏联社会主义经济》,三联书店出版社,1979年版,第379页。
    ④ 周尚文:《苏联兴亡史》,上海人民出版社,2002年版,第352页。
    ⑤ [英]麦德维杰夫:《让历史来审判――斯大林主义的起源及其后果》,人民出版社,1981年版,第163页。
    ⑥ Prosterman, Roy, Leonard J. Rolfes, Jr & Robert G 1995.“Russian Agrian Reform: A Status Report from the field”, Communist Economies & Economic Transformation, vol, 7, No.2,1995, PP.175―193.
    ⑦ 周其仁:《产权与制度变迁――中国改革的经验研究》, 北京大学出版社,2004年版,第72―81页。
    ⑧ [印度]哈克:《印度的农地关系》,见迟福林主编的《把土地使用权真正交给农民》,中国经济出版社,2002年版。
    ⑨ 日本农业统计协会编:《农业水产业累年统计表》,1977年,第102页。
    ⑩ 林元兴:《地政学》,(台湾)商务印书馆,1980年初版,第32―39页。
    (11) 王景新:《中国农村土地制度的世纪变革》,中国经济出版社,2001年,第420页。
    (12) Sedik, D. Foster & W. Liefert, 1996,“Economic Reform and Agriculture in the Russian Federation, 1992―1995”, Communist Economies & Economic Transformation, Vol.8, No.2, 1996,PP.133―147.
    (13) WB (the World Bank), 1996. From Plan to Market-World Development Report 1996. Oxford University Press, PP.59.
    (14) Wegren, K. Stephen 1996.“From Farm to Table: The Food System in Post Communist Russian,”Communist Economies & Economic Transformation, vol. 8, No.2,1996.'

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