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土地承包经营权:农户退出意愿及其影响因素分析
2012-11-28 00:00:00 本文共阅读:[]


一、问题的提出

从政策层面来讲,早在1984 年,中央“一号文件”就开始鼓励农地向种田能手集中。2001 年,中央发布的18 号文件系统地提出了土地承包经营权流转政策。2002 年出台《农村土地承包法》,以法律形式赋予了农民对承包土地的占有、使用、收益和征收征用享有补偿的权利,首次将土地承包经营权流转政策上升为法律。2008 年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步强调,“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。”可以说,政府的政策导向为农地流转和农户退出土地承包经营权提供了制度基础。

从土地对农户所承担的保障功能来说,其重要性在不断弱化。随着工业化与城镇化的快速推进,分散化的小规模土地经营已经难以满足农民的发展需求。其一,农户普遍走向兼业化。1995 年,中国兼业农户占农户总数的52%1999 年,该比例为53%。这表明,农户已经“不以农为主”。其二,青壮年农民普遍离农,农业劳动力呈现老龄化与妇女化的特征。2006 年,中国51 岁以上农业劳动力占农业从业人员的32.5%,大大超过了国际劳工组织所界定的15%的国际标准。1990 年,女性农业劳动力占农业从业人员的比重为52.4%2000 年,该比重为61.6%2006 年,该比重上升到73.4%(谭琳,2007)。这表明,农民已经“不以农为业”。其三,农业不断被副业化。农户纯收入中来自农业的比重由1985 年的75.02%下降到2007 年的42.1%(何秀荣,2009)。这表明,农民已经“不以农为生”。不仅如此,与上述趋势相伴随的是广泛出现的耕地弃耕撂荒现象。尽管缺乏全国的数据统计,但大量的事实提供了多样化的证据(例如虞莉萍,2008;冯艳芬等,2010)。例如,2000 年,安徽省土地抛荒面积占该省承包土地总面积的1.2%,河北省季节性抛荒面积占该省耕地总面积的4%左右;2001 年,浙江省2505 万亩耕地中有0.2%5%被常年撂荒;湖北省2008 年对5 个县(区)的调查表明,有1.2%的耕地被撂荒。

已有研究证明,农地流转具有显著的潜在收益。其一,农地流转可以降低耕地的零分碎割带来的效率损失(Wan and Cheng2001;黄贤金等,2001;苏旭霞、王秀清,2002Dijk2003)。其二,农地流转有助于实现规模经营,降低劳动成本(陈欣欣等,2000),对农户不仅具有资源配置效应、边际产出拉平效应,还具有交易收益效应(姚洋,19982000)。其三,通过农地流转提高农业的规模化经营程度,从而有利于农产品质量安全控制(汪普庆等,2009)。其四,计量分析表明,农户土地流入面积每增加10%,家庭年人均收入将增加0.60%,年人均消费将增加0.16%。同时,农地流转也能改善农户家庭就业结构。农户每流入1 亩土地,其劳动力非农就业率就降低0.79 个百分点;农户每流出1 亩土地,其劳动力非农就业率则提高5.84 个百分点(胡初枝等,2008)。

因此,上述三个层面,都共同表达了农地流转的必要性与可能性。但现实的反差是,与农业劳动力大量转移相比,中国农地流转的发生率严重滞后。1999 年,全国只有2.53%的耕地发生了流转,2006 年为4.57%2008 年为8%2010 年依然只有12%。即使是在经济发达、人地关系快速变化的广东,2007 年,农户的耕地流转率亦仅仅为14.4%

进一步推进工业化与城镇化进程,促进农业人口向非农部门转移,是现阶段中国依然面临的基本趋势。但一个突出的问题是,由于城乡体制与要素市场的二元分割,在农村劳动力非农化流动的同时,并未产生有效的人口迁徙与农户的土地承包经营权退出。一方面是农民“离农”,另一方面却没有“离地”;一方面是农民工“进城”,另一方面却没有“弃地”;一方面是土地的“弃耕”,另一方面却没有发生有效的农地流转。中国特有的人口流动规律进一步形成了中国特殊的人地关系。其主要特征是,普遍表象为“人动地不动”,即人口发生大量流动(进城),但人口迁徙严重滞后,由此导致了人地关系的扭曲与人地矛盾的固化。

本文的问题是:是什么原因约束着农户土地承包经营权的有效流转?或者说,是什么原因使得农户难以退出土地承包经营权?农户是农地流转市场的主体,特别是农地转出的主体。土地承包经营权流转不仅需要政府的推动,但最终仍要取决于农户的决策。因此,本文着重从农户意愿的层面探讨农户土地承包经营权的退出约束问题。

本文分为五个部分。第一部分作为引言,提出本文所要分析的主题;第二部分是一个简要的文献综述,并由此设定本文的研究视角;第三部分是对农户土地经营权退出意愿的交易费用考察;第四部分是对农户土地经营权与承包权退出意愿的影响因素的计量模型估计;第五部分是结论与讨论。

二、文献综述及本文的视角

(一)关于“退出权”问题

在现代经济学文献中,经济组织及其效率一直是主流经济学家关注的主题之一。其中,关于“进入机制”与“退出机制”及其对组织效率的影响,尤其受到重视。自由进入和退出是支撑所有关于市场效率证明的一个重要假定(缪勒,1992)。在一个私人物品市场中,购买者通过购买或不购买(或者增加或减少购买)来显示自己对物品价格与数量特征的偏好。但是,对于组织成员来说,当一个企业或组织衰退时,人们表示不满的方式主要有两种:一是退出,即退出该组织或者不再消费该企业的产品。二是呼吁,即在仍然保留组织成员或者企业顾客身份的同时发出抱怨。其中,退出机制是一系列保障成员行使退出权的制度及其相互作用机理的总和。退出机制的存在赋予了组织成员自由选择权。

对于一个纯粹的私人物品市场来说,退出是便利的;对于一个“纯粹的”公共物品市场来说,成员的退出权几乎为零。但是,对于作为准公共物品的俱乐部来讲,退出显然是非零成本的,这些成本很大程度上决定了俱乐部成员及其潜在成员的行为选择。所以,合作理论的研究重点是如何解决内在的“搭便车”现象及其机制设计问题。林毅夫(Lin1990)曾经证明,正是公社组织对社员退出权的取消以及对大规模劳动的监督乏力,才导致了中国19591961 年的农业危机。因此,从契约理论而言,退出权的行使是对合约相关一方机会主义行为的一种惩罚机制,有利于提高契约的有效性。杨瑞龙、周业安(1997)指出,行使退出权这种制度安排能对损人利己的失信行为实施有效的监督和约束。方敏、简练(2006)认为,退出权可以被进一步推广到个人的“选择自由”,其价值体现为两种经济机会――由于某种社会构建施加的约束使他不得不放弃的最有利的经济机会,以及他在该约束条件下可以利用的最有利的经济机会――为个体带来的最大预期收益的差额。

然而,对于实行土地家庭承包经营的农户来说,既不存在面临劳动合作方面“搭便车”的机会主义行为问题,也不存在身份上的退出约束(劳动力可以随时外出打工),更不存在权利上的退出限制(可以流转承包地,甚至可以放弃承包权)。因此,农户对土地承包经营权的退出权,可以理解为广义的退出权(方敏、简练,2006)。由此,农户退出土地承包经营权主要受到土地性质、自身条件及其所面临环境的影响。

(二)农户土地承包经营权退出的关联背景因素

首先,人地矛盾是学界一直关注的一个重要背景。其中,农业劳动力转移是农户退出土地承包经营权的先导因素。尽管直接研究人地关系对农户退出土地承包经营权影响的文献较少,但已有研究在解释劳动力流动对迁出地农业发展的影响时,土地利用被视为这种影响的表现之一(田玉军,2010)。其主要影响表现为:①农户将用资金替代劳动力,即土地利用的劳动力集约度下降;同时,以役畜作为主要耕作动力的传统的土地利用方式逐渐被摈弃(Peters1993Clay et al.1998)。②劳动力外流会导致土地被撂荒,特别是那些低投入、低产出的农地将会首先被抛荒(Strijker2005;刘成武、李秀彬,2006)。

其次,直接讨论农户土地承包经营权退出机制的文献亦不多见。现有文献主要集中于讨论农户难以退出土地承包经营权的背景约束:虽然现行土地制度允许土地承包经营权退出,但由于补偿的不合理性,即没有体现土地的财富效用,因而农户的退出意愿很低;由于缺乏相应的保障机制,农户不愿退出土地承包经营权,宁可将农地撂荒;由于户籍制度、就业制度与社会保障机制等方面的约束,土地承包经营权退出机制缺乏与整个社会转型的承接联动(钟涨宝、汪萍,2003;楚德江,2011)。

第三,大量文献关注于农地流转的影响因素分析,但没有涉及农户的土地承包经营权退出机制问题。其中,农地的初始制度安排(叶剑平等,2000;史清华、贾生华,2002)、农户所在地区的社会经济发展水平(钟涨宝、汪萍,2003;钱忠好,2003)、农户资源禀赋(生产资源、人力资源、社会资源等)以及福利保障制度等(钱文荣,2002;何国俊、徐冲,2007),受到了学者的广泛重视。与土地承包经营权退出机制有关的观点是:①增加非农就业机会,促进农村劳动力外出流动,可增加农地使用权的供给(张照新,2002;田传浩等,2005;贺振华,2006)。②弱化农地的保障功能,可减少农户对土地的依赖(马晓河、崔红志,2002;卢海元,2003)。

现代经济学已经证明,在一个竞争的市场环境中,农户的行为是具有理性的,农户仍然是在一定的经济环境约束下追求收益最大化的个体。因此,无论是对于农地流转市场的进入者或是退出者,其做出农地流转决策都是为了获取最大化的净收益。

然而,农户的决策受到理性程度(心理认知与意愿)以及所处环境(与交易费用关联)的影响。从认知的角度讨论农地制度问题,已经受到学界的关注(例如徐旭等,2002;洪名勇、施国庆,2007;陈胜祥,2009),但几乎没有研究关注农户的土地承包经营权退出意愿以及有关的交易费用问题。

(三)本文的研究视角及研究假说

1.研究视角设定。根据《中华人民共和国农村土地承包法》,通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。在承包权和经营权能够分离的前提下,本文将农户的土地转出(转包、出租等)视为经营权退出,将农户的土地转让、放弃或退回承包地界定为承包权退出。由于土地承包权是一种受到国家政策保护的优先权或社区成员权,是土地所有权在乡村集体与其成员农户之间的一种分割,它具有准所有权的性质,因此,从契约的角度看,土地承包权的退出具有长久性和整体性(全部产权或者准所有权的让与),是一种彻底的“弃地”,具有不可逆性。而经营权的流转是部分产权的流转(主要表现为时间上的阶段性),其流转合约的稳定性既取决于流转主体对合约的认同性(发生流转交易即可视为认同)、合约本身的可监督性(履约行为的可识别性),还取决于流转主体的执行能力(包括流出农户的毁约与流入主体的违约),因而经营权流转具有时限性与可逆性。从鼓励农地流转与推进规模经营的政策导向来说,承包权的退出更有意义,它意味着农户身份的彻底转换。因此,本文将关注农户不同深度的土地承包经营权退出意愿。

2.农户的土地承包经营权退出意愿――机理与假说。假定农户决策是理性的,因此,农户形成土地承包经营权退出意愿的前提是:退出土地承包经营权的收益U 大于务农的净收益R 。其中,U . P .C . DP为退出土地承包经营权的经济补偿,C为退出土地承包经营权的机会成本,D为退出土地承包经营权的交易费用;(公式略),RI为农业生产收益,CI为务农的机会成本。

只有当(公式略)时,农户才会产生退出土地承包经营权的意愿。

农户退出土地承包经营权的经济补偿主要包括租金、转让费、分红等。对于土地经营权退出,本文用农地流转的租金及其稳定性来标识;对于土地承包权退出,则从产权强度的维度来标识(详见本文第四部分)。农户退出土地承包经营权的机会成本主要指放弃农地的各种潜在收益,包括自己经营农业的收益(本文用“农业收入份额”替代)、土地所承载的就业保障功能(本文用农户的“家庭务农人数”标识)与养老保障功能(本文用功能替代性指标“参加养老保险”表达)。

交易费用是农户退出土地承包经营权所需花费的成本与代价。威廉姆森(2002)把交易费用分为搜寻成本、谈判成本、监督与执行成本。信息的不对称与不完全、谈判能力的不足、法律知识的缺乏等因素会导致农户在土地承包经营权退出中面临着巨大的交易费用。

此外,土地承包经营权退出还与农户的资源禀赋及其产权状况相关。本文主要考虑了土地质量(包括土地的灌溉方便程度与肥沃程度)、非农就业培训等因素。考虑到本文既要考察农户退出土地承包经营权的交易费用,又要分析农户退出土地承包经营权意愿的影响因素,后文将根据分析需要使用上述变量并补充其他影响因素。

综上所述,就各因素对农户土地承包经营权退出意愿的影响,可以提出若干假说(如表1,已略,所列)。

三、农户的土地经营权退出意愿:基于对交易费用的认知

本文首先考察农户退出土地经营权所面临的交易费用。土地经营权退出的交易费用可以分为事前交易费用(搜寻、谈判与签约的费用)和事后交易费用(合约执行与维护等的费用)。本文侧重于对已经发生土地经营权退出行为的农户和尚未发生土地经营权退出行为的农户所面临的交易费用进行比较分析。但是,对于尚未发生合约交易的情形来说,分析其交易费用只能依赖于行为主体的心理认知。因此,本文的研究是从心理认知的角度讨论农地流转的交易费用,或者说,基于农户对交易费用的认知来解析其土地经营权退出意愿。从鼓励农地流转的层面上说,讨论尚未退出土地经营权的农户对交易费用的认知,以揭示农地流转之所以发生率过低的内在约束,或许更具政策意义与现实价值。为便于表述,后文对已发生土地经营权退出和未发生土地经营权退出的农户对交易费用的认知,将分别简称为“经验认知”与“先验认知”。

(一)样本描述

本文分析所用数据源于笔者2011 年对广东不同区域农户进行的抽样问卷调查。这次抽样调查选取21 个镇150 个村进行农户问卷访谈,其中,在珠江三角洲发放问卷500 份,在珠江三角洲以外的区域发放问卷300 份(粤东、粤西与粤北各100 份),分别收回有效问卷487 份和266 份,共计753份,有效率为94.13%。样本基本情况如表2 (略)所示。

在全部样本中,已经发生土地经营权退出的农户为420 户,未发生土地经营权退出的农户为333户。表3(略)是基于样本农户对土地经营权退出交易费用认知的分类统计。

从表3 可以发现,未退出土地经营权农户的先验认知与退出土地经营权农户的经验认知之间存在一定差异,前者明显高于后者,这在一定程度上表达了农业劳动力快速转移而农地流转一直停滞不前的问题所在。

(二)流转流程产生的交易费用的认知比较

1.未发生土地经营权退出的农户过高估计了退出的交易费用。对于农地流转中的寻找成本与谈判成本,未发生土地经营权退出的农户中关注它们的比例(分别为34.83%31.23%),均高于已发生土地经营权退出的农户中相应的比例(分别为21.9%25.71%)。产生差异的原因可能是:第一,没有发生土地经营权退出的农户可能的确经历了相应的困难;二是没有发生土地经营权退出的农户可能没有付诸行动,存在夸大其成本的“虚幻认知”。但是,必须承认,缺乏合适的转入主体或者说农地流转买方的进入不足,是制约农地流转的主要原因之一。

2.农地用途的改变显著增加了农户退出土地经营权的交易费用。由于土地经营权的退出在时间上具有阶段性(或者暂时性),在行为上具有可逆性(例如收回经营权),因此,两类农户均对农地用途给予了较高的认知评价。这是因为,一旦农户重新收回退出的农地,可能面临较高的交易费用。特别是,已发生土地经营权退出的农户比未发生土地经营权退出的农户更为关注农地用途的改变,前者关注此问题的农户比例比后者高出7.25 个百分点。这意味着,第一,农户的土地经营权退出行为仅仅是一种策略性行为(由此使得农地流转缺乏稳定性),因为他们还有可能重新“进入”;第二,即使农户退出土地经营权,甚至不再“进入”重新经营农地,但他们依然关心农地的用途,表明农民存在明显的“恋土”情结。大量的事实表明,农地流转之后改变用途的情况的确存在。可以认为,维护农地用途的稳定性将对改善农户的土地经营权退出预期产生重要影响。

3.合约纠纷是影响土地经营权退出交易费用的重要因素。尽管样本农户中实际发生农地流转合同纠纷的比例仅为3.96%,但农户依然对此高度重视。未发生土地经营权退出的农户更是表现出高估交易费用的“虚幻认知”。因此,减少合约纠纷,能够诱导农户土地经营权的有效退出。

(三)合约安排产生的交易费用的认知比较

1.改善农地流转的契约化程度是样本农户的基本要求。无论是发生土地经营权退出的农户还是未发生土地经营权退出的农户,均对书面合约的重要性给予了较高的评价。相比于口头合约,书面合约使农地流转中的合约行为更为规范,更有利于强化法律保障。这也说明,大部分农户都有亟待规范农地流转合约的需求。

2.合约期限受到农户的普遍重视。67.86%的发生土地经营权退出的农户对合约期限给予了重视,而未发生土地经营权退出的农户,该比例则高达72.37%。不难看出,恰当的合约期限设计是激励农户做出土地经营权退出决策的重要因素。赋予农户更加稳定的土地承包权将有助于土地经营权的流转。

3.农地流转租金的高低无疑是所有样本农户最为关心的影响因素。在两类农户中,认为该因素对土地经营权退出行为有影响的农户比例都高达80%以上。农地流转市场的发育离不开有效运行的市场价格体系,农户对农地流转租金重要性的高度认知,表达了他们对土地财产权益保障及其稳定预期的诉求。

4.农户普遍表达了对农地流转租金收益稳定性的关注。农地流转租金的稳定性是反映农地流转合约执行成本的重要变量,租金收益越稳定,说明农地流转合约执行得越好,合约的稳定性也就越强,农户退出土地经营权的可能性也会越高。

(四)外部环境产生的交易费用的认知比较

1.交通条件的影响。一般来说,一个地方交通条件越好,农户寻找到合适交流转对象的机会就越大,从而退出土地经营权的可能性也就越高。相比于已经发生土地经营权退出的农户,未发生土地经营权退出的农户更为强调交通条件的影响(强调该因素的农户比例比前者高出6.85 个百分点)。可以认为,交通不便利或许是约束农地流转的一个重要因素。

2.信息条件的影响。一个地方网络和通讯越便利,农户接触外界的机会就越多,获取市场交易信息也就越多,从而既有利于减少流转对象的搜寻费用,又有利于在信息相对充分和对称的条件下降低达成合约的谈判费用。值得注意的是,与对交通条件的影响所给予的高度评价相比,农户对信息便利程度作用的评价则相对较低,这或许说明了大多数农户分享信息并获得信息收益的空间尤为不足。

3.专用性投资的影响。在发生土地经营权退出的农户中,有32.38%的农户认为退出前的农业经营投资对其土地经营权退出有影响,而40.84%的未发生土地经营权退出的农户对此给予了关注(高出前者8 个百分点)。可见,专用性投资不仅引发了农地流转的谈判成本,还影响到农地流转合约执行的稳定性。因此,如何既激励农户的农地投资,又能推进农地流转,是需要关注的重要问题。

(五)第三方组织参与所产生的交易费用的认知比较

1.对村委会作用的评价。第一,44.52%的发生土地经营权退出的农户和52.25%的未发生土地经营权退出的农户,均对村委会在农地流转中的推动作用给予了肯定性认可。这一方面说明,村委会对农地流转的推动作用在村民中得到了广泛的认同,成为影响农地流转交易费用进而影响农地流转行为的主要因素;另一方面也说明,没有退出土地经营权的农户更希望得到村委会的帮助。第二,34.29%的发生土地经营权退出的农户和43.54%的未发生土地经营权退出的农户,反映了村委会对农地流转的干预。村委会在土地经营权流转中扮演的角色是双重的。因此,规范村委会在农地流转中的职能与角色是必须关注的问题。

2.对中介组织作用的评价。中介组织是农地流转中为节约市场搜寻成本和谈判成本而形成的组织形式。目前在江苏、浙江和四川等地广泛兴起的“土地信托服务中心”、“乡镇土地交易所”等土地中介机构正成为推动当地土地流转的重要力量。从本文研究调查的广东省样本农户来看,无论是发生土地经营权退出还是未发生土地经营权退出的农户,均对中介组织的作用给予了较低的评价。这一方面表达了样本农户对农地流转中介组织的认识不足,另一方面更是表明了样本地区农地流转中介组织的发育不足。

四、计量模型:退出意愿的影响因素分析

上部分的分析表明,对土地经营权退出所面临交易费用的认知,已经发生土地经营权退出的农户与未发生土地经营权退出的农户之间存在明显的差异。本文接下来关注的问题是,对于农户来说,退出土地经营权与退出土地承包权到底有怎样的差异?如前所述,农户的土地经营权退出,并不是一种彻底的退出,其行为的可逆性必然制约着农地流转集中与规模经营的稳定性。因此,考察农户的土地承包权退出行为就尤为必要。

问题是,第一,土地承包权的退出意味着农户对集体成员权的放弃,意味着农民身份的转换。因此,必须保护农民权益并尊重农民的退出意愿。第二,土地经营权的退出是一种连续性的契约行为,理解其内含的交易费用是可能的;但是,对于土地承包权退出这类不可逆的“一次性”交易,显然难以利用威廉姆森的交易费用范式进行分析。

因此,本部分的任务是对农户两类不同退出意愿的影响因素进行计量分析。为便于对影响因素的对比分析,这里只针对未发生土地经营权退出的333 个样本农户构建计量模型。

(一)主观性指标的验证性因子分析

验证性因子分析在问卷分析中属于“再验”过程,即根据调查所得的样本,再次验证问卷中各题项是否从属于原设计的因子。本文从问卷中选择了12 个题项,构成测量样本农户内心主观意愿的量表(如表4,已略,所示,各题项中,回答“是”赋值为1,回答“否”赋值为0),以便于因子的提取。

本文应用SPSS20.0 软件对相关数据进行处理,使用最大方差法进行旋转得到因子分析结果(如表5,已略, 所示)。

从表5 中的KMO 检验可以看出,本文样本数据适合做因子分析。再进一步比较表5 中的因子从属关系和表4 中预设的因子从属关系,发现它们一一对应,且各题项的因子载荷都高于0.5。这说明,问卷的结构效度良好,相关题项有效测量了本研究关注的因子,因此可以进一步采用Logistic模型进行回归分析。

(二)Logistic 模型与变量描述

根据农户土地承包经营权退出意愿的机理,本文运用Logistic 模型对影响农户土地承包经营权退出意愿的因素进行分析。Logistic 模型的基本形式(略)为:

1)式中,Pi代表农户i 愿意退出土地承包经营权的概率;F 代表给定一个yi值,农户愿意土地承包经营权的概率。这里, z 是可以取1 0 的随机变量,(1)式表达的是z =1 的条件概率。

1)式经整理得(略):

Logistic 模型是一个线性估计模型,其形式(略)为:

3)式中, i X 表示影响因素向量,. 是待估计系数。模型中考虑的影响因素主要包括三个方面:一是农户的禀赋情况(x1 x2 x3 x4 x5 );二是农户的行为状态( x8 x9 x10);三是农户的认知状况( x6 x7 x11 x12 x13 x14 x15 x16 )。变量说明如表6 (略)所示。

各变量的描述性统计见表7。从表7 中的均值可以看出:①农户退出土地经营权的意愿要比退出土地承包权的意愿更为明显;②对村委会影响农民土地权利的正面评价(保护),要高于负面评价(侵犯);③农户对土地产权的认知强度明显高于对其他方面的主观认知。

(三)对农户土地经营权与承包权退出意愿影响因素的模型估计

1.模型估计结果。本文使用SPSS 20.0 软件对样本数据进行Logistic 回归分析(见表8,略)。检验结果表明,两个模型都具有较好的拟合优度,有进一步讨论的价值。

2.关于土地经营权退出。强化农户退出土地经营权的主要因素是:家庭承包土地面积、村委会侵犯土地权利的可能性、是否有必要接受非农就业培训、产权认知强度、农地非农化意愿。阻碍农户退出土地经营权的主要因素是:家庭务农人数、农业收入份额、农地质量、村委会保护土地权利的可能性、参与订单农业、参加养老保险。比较上述两类因素,可以发现:

1)农户对农地产权认知强度的提升,有利于强化其土地经营权的退出意愿。这意味着,产权的合理安排是促进农地流转的重要积极因素。

2)以农为业和以农为生的农户显著依赖于土地。

3)对于土地,农户处于一种值得关注的“纠结”状态。第一,农户承包土地面积越大,越倾向于退出土地经营权,这既可能与农业收入较低引发农户“厌农”情绪有关,也可能与土地过于分散或者细碎化有关;第二,农户一方面存在“厌农”情绪、抛荒与非农使用农地的“非农”情绪、愿意接受非农就业培训的“离农”情绪,另一方面又存在担心退出之后农地如何被使用的“恋农”情结。

4)从鼓励农地流转的政策目标而言,一些扶农稳农的政策处于“两难”境地:增加农业收入、改善农地质量、通过订单农业稳定农户的收益预期、通过养老保险化解农户的生存风险,虽然有利于农业的稳定发展与改善农民的生存境况,但另一方面又强化了农户的“农地滞留”,既不利于农业劳动力的非农流动,也不利于农地的有效流转与集中。

5)农户对土地经营权的退出意向,与村集体的行政干预具有显著关联性。第一,村委会保护土地权利的可能性越大,农户“离农”的可能性越小。这与前述的农户对农地产权认知的作用具有不一致性。显然,农户对农地的产权认知是基于对法律的判断,认知强度越高,农户认为法律保护其权益的可能性越大,由此,农户退出土地经营权后能够通过流转实现其权益。然而,农户土地经营权的流转大多是在“村庄内部市场”中发生的,这与村委会行使的“内部交易规则”紧密相关,事实上,农地流转中最易于发生的是农地“被流转”,而这往往是由作为土地所有者的“村集体”强制性推行的。因此,村委会对农户土地权利的保护,既意味着“被流转”的化解,也保证了农户经营的排他性权益,使得农户经营的预期得到改善。第二,值得注意的是,“村委会侵犯土地权利的可能性”成为了影响农户土地经营权退出的“积极”因素。这显然是一个弱者的被迫选择:我“玩”不过你,我只能选择“退出”。

3.关于土地承包权退出。从表8 可以发现,影响农户退出土地承包权的各类因素及其作用方向,与土地经营权退出的情形基本一致。然而值得注意的是:

第一,主要的禀赋因素大多约束着农户的土地承包权退出,其中尤以农业收入份额最为突出。不过,该变量的Exp(B)值只有0.320。这说明,随着农业收入份额的上升,农户继续持有土地承包权的意愿并不必然会增强。

第二,土地承包期的长短对农户退出土地经营权几乎没有什么影响,但对其退出土地承包权则有显著的约束作用,表明延长土地承包期与鼓励农户退出土地承包权两类政策目标之间存在冲突。

第三,与土地经营权退出的情形不同,“退出心理成本”对农户土地承包权退出的影响具有显著性。按理说,农户退出土地经营权,首先关注的是流转合约所规定的收益权,在合约不能有效执行因而农地可能被重新收回的预期下,农户担心退出的农地被如何使用与处置,当然是可以理解的。但是,分析表明:退出心理成本对农户退出经营权的影响不显著;相反,退出心理成本对农户退出承包权的影响显著。按理说,一旦放弃土地承包权,农户与土地的关系就终止了,他为什么还在意其农地被如何处置呢?这进一步证明了农户的确存在“恋农”情结,且这一情结伴随着农户的“离农”程度――从土地用途改变,到放弃土地经营权,再到放弃土地承包权――而加强。

第四,农户的农地非农化意愿,无论是对土地经营权退出还是对土地承包权退出,都具有显著的正向影响。农地非农化意愿包括农地抛荒和改变农地用途。抛荒农地意味着农户对土地的经济评价较低,因而不难理解其土地经营权与承包权退出的意愿选择。问题是,农地用途的非农化改变,能够大大提升其潜在价值,在这种情形下为什么农户还意愿选择退出呢?可能的解释是,农地用途非农化改变后的价值提升,能够有效增加其租金(经营权退出)与经济补偿(承包权退出)。这应该是农户“厌农”情结的另一种表现。

第五,农户的流转收益权意识对土地承包权退出意愿的影响显著且为反向。“流转收益权”测度的是与农地流转以及种粮有关的政策性补贴,可以预期,这类政策性补贴有不断增加的趋势,因而对农户的土地承包权退出意愿具有抑制作用。这再次证明了不同政策目标相互冲突的难境。

五、结论及进一步的讨论

(一)主要结论

1.农户的土地承包经营权退出受到多重因素的影响。本文的实证分析基本验证了前述假说。农地转入主体的进入不足,农地流转的交易费用及其由此可能导致的纠纷预期,农地所处的环境状态及其资产特性,均在不同的层面上影响着农地的有效流转。值得重视的是:第一,交易费用是影响土地经营权退出的重要因素。其中,农地流转租金的高低是影响农地流转合约能否达成的最重要因素,而未发生土地经营权退出的农户具有明显夸大交易成本的认知特征。因此,关注和诱导尚未退出土地承包经营权农户的心理认知尤为重要。第二,农户家庭成员参与养老保险不仅不能提升其土地经营权与承包权退出的意愿,反而存在一定的抑制作用。与学界普遍的看法不同,降低土地的福利保障功能,或者说通养老保险等替代土地的社会保障功能,并不一定能够强化农民的“离农”与“弃地”意愿。其隐含的可能含义是,农民对土地保障功能的需求,已经开始转化为对土地财产功能的诉求。因此,农民的土地承包经营权退出,并不是一个简单的福利保障功能及其替代问题。

2.农户的土地承包经营权退出意愿对其资源禀赋具有状态依赖性。那些以农为业(具有较多务农劳动力)、以农为生(农业收入份额较高)的农户对土地具有更高的依赖性。只有“人动”才会有“地动”,没有农业劳动力的有效转移,就难以推进农地的有效流转。事实上,农民具有强烈的“离农”意愿。大力开展农民的非农技能培训,提升农民的非农就业能力,将有效提高农户参与农地流转的积极性,并显著改善农户的土地经营权与承包权退出意愿。

3.改善农地流转的组织化程度,有利于推进农地流转。鼓励不同类型的经营主体进入农业、改善农地流转中的信息状况与农地流转的交易环境,加快农地流转中介组织的发育,强化农地流转的契约化水平,应该是改善农地流转效率的操作重点。

4.强化农民对土地产权的认知强度,有利于增强其土地承包经营权退出意愿。产权经济学认为,产权不清晰、产权不能排他或者缺乏有效的保护,必将引发产权的租金耗散与资源利用的低效率。第一,由于不能排他,产权主体的收益权得不到保障,其改善资源配置效率的行为努力必定受到抑制,从而导致资源利用效率损失;第二,一项不能排他的产权显然难以进行合理的交易,而不能交易意味着资源不可能向其价值评价更高者流动,从而导致资源配置效率与社会效率损失。分析表明,赋予农民更加完整的承包经营权,既可以增强其土地经营权退出意愿,亦可改善其土地承包权退出意愿。因此,强化农民的土地产权主体地位,提升农民对产权的认知程度,才可能有效推进农地流转市场发育。

(二)进一步的讨论

通过本文的分析可以发现,有两个方面的问题应该引起重视:

1.农民的意愿冲突。这些冲突集中表现为农民的“厌农”、“离农”与“恋农”情结并存。对于小规模农户来说,土地承担着特殊的福利保障功能。对于以农为业、以农为生的农户来讲,他们不愿退出土地承包经营权是正常的。然而,由于农地经营收益有限,农户普遍存在农地非农化意愿,加上由于务农收入不高,农户也表现出明显的非农就业倾向。因此,一旦提高土地的租金水平、改善农民的非农就业能力,农民对土地的依赖性就会降低,进而其退出土地承包经营权的意愿就会增强。

但值得注意的是,农户表现出的“恋农”情结却是其生存状态与非农收入预期不足所引致的。第一,养老保险显然对土地保障功能具有替代性。但是,农户家庭成员越是参加养老保险,农户越不愿意退出土地承包经营权,表明农村养老保险尚不能为农户的土地承包经营权退出提供足够的稳定预期。第二,农户即使表达出土地承包经营权退出的意愿,但同时又表现出对退出承包经营权的土地如何被处置的担忧。这一方面说明了农民身份转换后依然存在对原有身份角色与社会责任的认同,另一方面也反映了其土地承包经营权退出的不彻底性。

“离农”与“恋农”情结并存,在导致农业青壮劳动力流失的同时,也加剧了农业劳动力的老龄化。问题是,农业劳动力的减少与农户劳动能力的减弱,却没有能够成为促进农户土地退出的积极因素。因此,农户的土地承包经营权退出,不仅仅是一个经济要素的流动问题,也不仅仅是一个预期收益与机会成本的权衡问题,还是一个农民的社会心理问题。因此,为推进农地流转,鼓励小规模经营农户退出土地经营权与土地承包权,既需要构建维护农户农地流转收益的保障机制、弱化土地福利功能的替代机制、提升农民非农就业能力的就业机制,也需要匹配促进农民身份转换的心理干预机制。

2.政策目标的冲突。这些冲突主要表现为扶农政策与农地流转政策的矛盾。增加务农收入与农业补贴、改善土地质量与增加农业投资、延长土地承包期、通过订单农业降低农户经营风险等扶农政策,能够有效调动农民的务农积极性,却不利于提高农户的土地承包经营权退出意愿。农户对扶农政策的响应抑制了其土地承包经营权退出。因此,化解扶农政策与农地流转政策的目标冲突需要慎重。本文认为:

第一,从稳定农村基本经营制度的层面上讲,应该在强化土地承包权的基础上加大对土地经营权流转的引导与激励。稳定承包权、搞活经营权,应该是现阶段农地政策的基本取向。与此同时,加大对农业劳动力转移的政策扶持力度,既要提升农民的非农就业能力,又要改善农民进城落户的保障条件,但不得与强制农民放弃土地承包权挂钩。

第二,加大对退出土地承包经营权农户的补贴(补偿)水平,但对土地经营者的补贴应仅限于粮食种植补贴;在土地成片的区域,一方面要鼓励小规模农户退出土地承包权,另一方面更要鼓励土地经营权向种田能手或者有能力的经营主体集中。应该形成鼓励农地流转、规模经营、粮食种植的相容性政策安排。

第三,保证农户在农地流转决策中的主体地位和主导作用。农地流转和规模经营的标的是土地承包经营权,而不是土地所有权;土地承包经营权退出的主体是农户,而非农村集体经济组织,更不是农村基层政府。因此,必须始终坚持农民参与农地流转的自主选择;农地流转收益必须全部归农户;土地承租主体不得将农地转作非农使用,在租约期内不得破坏土地耕作层;制定农地非法非农化的法律处置办法,同时,加强农村集体对农业经营主体土地处置行为的监督;农村集体经济组织在农地流转中只能充当中介服务者的角色,不能由此成为独立的利益主体,更不能从中牟利与寻租;强化村集体维护农民土地承包经营权的责任;规范政府在农地流转中的行为,并切实加强对农地的用途管制。

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