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1949 年以来中国农村宅基地制度的演变
2009-01-15 00:00:00 本文共阅读:[]


  [摘  要] 调整和规范农村宅基地的制度包括:农村宅基地法律制度和农村宅基地政策制度。根据农村宅基地所有权性质演变与原始取得宅基地权利的主体演变,可将农村宅基地制度分为农村宅基地农民私人所有、农民享有宅基地所有权,宅基地归生产队集体所有、农民享有宅基地使用权,宅基地属于农民集体所有、农村居民和城镇居民享有宅基地使用权,宅基地属于农民集体所有、农户享有宅基地使用权等四个阶段。不同的阶段具有不同的法律政策内容,不同的法律政策内容具有不同的特点。
[关键词] 农村宅基地  制度  法律和政策  演变  内容  研究        农村宅基地是指已建房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地, 包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物而不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。农村宅基地是农村土地的重要组成部分,我国没有农村宅基地专门立法,长期以来农村宅基地由法律和政策共同规范、调整。即调整和规范农村宅基地的制度包括:农村宅基地法律制度和农村宅基地政策制度。根据农村宅基地所有权性质演变与原始取得宅基地权利的主体演变,建国后我国农村宅基地制度的历史演变大致分为四个阶段,不同的阶段具有不同的法律政策内容,不同的法律政策内容具有不同的特点。本文对此作一重点研究。
一、农村宅基地农民私人所有、农民享有宅基地所有权
       第一个阶段,1949年1O月新中国成立后到1962年初,农村宅基地农民私人所有,国家承认农民对宅基地和房屋的所有权,可以自由买卖和租赁以及继承等而不受政府限制。
新中国成立后,我国农村开展了以废除封建土地制度,没收大地主的土地与房屋分给无地无房农民为手段,实行“耕者有其田、居者有其屋”的土地改革运动。1950年6月30日中央人民政府公布《土地改革法》规定:(1)废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制(第1条)。(2)所有没收和征收得来的土地,统一地、公平合理地分配给无地少地的贫苦农民所有(第10条)。(3)土地改革完成后,由人民政府发给土地所有证,并承认一切土地所有者有自由经营、买卖及出租其土地的权利(第30条)。《土地改革法》建立了农民私人所有的土地制度,大部分地区的农民领取了政府颁布的《中华人民共和国房地权证书》。通过土地改革,新中国政府把封建土地地主所有制转变为农民个体土地所有制,农民获得了较为完全的土地权利,真正实现了“耕者有其田、居者有其屋”的目标。
       1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过《宪法》规定:(1)国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权(第8条)。(2)国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权(第11条)。(3)国家依照法律保护公民的私有财产的继承权(第12条)。
       1956年3月17日全国人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过了《农业生产合作社示范章程》。该章程第3条第2款规定:“初级阶段的合作社属于半社会主义的性质。在这个阶段,合作社已经有一部分公有的生产资料;对于社员交来统一使用的土地和别的生产资料,在一定的期间还保留社员的所有权,并且给社员以适当报酬。”
       1956年6月30日第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》第三章“土地和其它主要生产资料”规定:(1)入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有(第13条第1款)。社员土地上附属的私有的塘、井等水利建设,随着土地转为合作社集体所有(第13条第3款)。(2)社员的土地转为合作社集体所有,取消土地报酬(第14条)。(3)社员原有的坟地、房屋地基不入社(第16条第2款)。(4)社员新修房屋需用的地基和需用的坟地由合作社统筹解决,在必要的时候,合作社可以申请乡人民委员会协助解决(第16条第2款)。
      可见,在农业合作化过程中,虽然农民的主要生产资料入社并转变为实质上的集体所有,但并没有改变农民宅基地与房产的个人所有权。
       这一阶段,农村宅基地制度的特质是农村宅基地以农民个人为单位、平均分配、无偿取得;严格按照保障农民居住权理念设计宅基地法律制度;实现了“居者有其屋”的目标。农村宅基地制度的内容包括:宅基地属于农民私人所有;宅基地所有权与房屋所有权两权主体合一,即确定了农民对宅基地和房屋的所有权人地位;农民领取了政府颁布的房地权证书;农民享有完全的宅基地所有权与房屋所有权;宅基地可以买卖及出租;宅基地可以继承;宅基地其他方式流转都不受法律限制;宅基地所有权与房屋所有权两权价值充分体现;宅基地受法律保护。
二、宅基地归生产队集体所有、农民享有宅基地使用权
      第二个阶段,1962年初到1981年底,农村宅基地归生产队集体所有、一律不准出租和买卖;农民原始取得宅基地使用权,国家承认农民对宅基地的长期占有和使用,社员有买卖或者租赁房屋的权利。
       1962年9月27日党的八届十中全会正式通过并颁布了《农村人民公社工作条例修正草案》(简称《人民公社六十条》),该草案规定:(1)生产队是人民公社中的基本核算单位(20条)。(2)生产队范围内的土地,都归生产队所有。生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和买卖。生产队所有的土地,不经过县级以上人民委员会的审查和批准,任何单位和个人都不得占用。要爱惜耕地。基本建设必须尽可能地不占用或者少占用耕地(21条)。(3)集体所有的山林、水面和草原,凡是归生产队所有比较有利的,都归生产队所有(21条)。(4)要保障社员个人所有的一切生活资料,包括房屋、家具、衣被、自行车、缝纫机等,和在银行、信用社的存款,永远归社员所有,任何人不得侵犯(44条)。(5)“社员的房屋,永远归社员所有。”“社员有买卖或者租赁房屋的权利。社员出租或者出卖房屋,可以经过中间人评议公平合理的租金或者房价,由买卖或者租赁的双方订立契约。”“任何单位、任何人,都不准强迫社员搬家。不得社员本人同意,不付给合理的租金或代价,任何机关、团体和单位,都不能占用社员的房屋。如果因为建设或者其他的需要,必须征用社员的房屋,应该严格执行国务院有关征用民房的规定,给以补偿,并且对迁移户作妥善的安置。”“国家和人民公社的各级组织,应该在人力、物力等方面,对于社员修建住宅,给以可能的帮助。社员新建房屋的地点,要由生产队统一规划,尽可能不占用耕地。”(45条)虽然上述条款规定宅基地归生产队所有,但该文件同时又规定,“社员的房屋,永远归社员所有。社员有买卖或者租赁房屋的权利。” 可见,农民对宅基地由原来享有土地所有权转化为享有宅基地使用权。自此以后,农村宅基地所有权与使用权相分离,其中,所有权归生产队,使用权归社员。由人民公社化的进程可以看出,农村宅基地所有权的变更并不是通过等价交换原则建立的,而是通过无偿平调完成的,这种土地权利制度得到了1975年《宪法》的确认。
       1963年3月20日发布的《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定:(1)社员的宅基地,包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地,都归生产队集体所有,一律不准出租和买卖。但仍归各户长期使用,长期不变。 (2)宅基地上的附着物,如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有,社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖后,宅基地的使用权即随之转移给新房主,但宅基地的所有权仍归生产队所有。(3)社员需建新房又没有宅基地时,由本户申请,经社员大会讨论同意,由生产队统一规划,帮助解决。(4)社员不能借口修建房屋,以随便扩大墙院、扩大宅基地来侵占集体耕地,已经扩大侵占的必须退出。
       1963年8月28日最高法院《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见(修正稿)》规定:关于宅基地使用权纠纷,社员的宅基地,包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地都归生产队集体所有,一律不能出租和买卖。但仍归各户长期使用,长期不变。宅基地上的附着物如房屋、树林、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有,社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖以后,宅基地的使用权即随之转移给新房主,但宅基地的所有权仍归生产队所有。社员不能借口修建房屋,随便扩大墙院、扩大宅基地,来侵占集体耕地,已经扩大侵占的必须退出。在宅基地使用权的取得上,先由本户提出申请,经社员大会讨论同意,由生产队统一规划,予以解决,但尽可能利用闲散地,不占有耕地。必须占有耕地时,应根据“六十条”的规定,报县人民委员会批准。可见,自此以后, 确定了宅基地使用权的无偿取得制度。
       1975年1月17日宪法确认了人民公社“三级所有、队为基础”的经济体制,否认个体经济的存在,甚至取消了对公民私有财产继承权的保护。1975年《宪法》规定:(1)国家可以依照法律规定的条件,对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有(第6条)。(2)国家保护公民的劳动收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权(第9条)。(3)公民的住宅不受侵犯(第28条)。1978年3月5日《宪法》规定:(1) 农村人民公社经济一般实行公社、生产大队、生产队三级所有,而以生产队为基本核算单位(第7条)。(2)国家可以依照法律规定的条件,对土地实行征购、征用或者收归国有(第6条)。(3)国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他生活资料的所有权(第9条)。(4)公民的住宅不受侵犯(第47条)。
       1978年12月22日中国******第十一届中央委员会第三次会议通过《农村人民公社工作条例(试行草案)》规定:(1)要保护人民公社各级的所有权。公社、大队、生产队所有的土地、山林、草场、滩涂、水面,所有的劳动力,所有的牲畜、农具、农业机械、工业设备、资金、物料和产品,任何单位和个人不得无偿调用或占用。……。农村土地包括宅基地一律不准出租和买卖(第7条)。(2)在发展生产的基础上,逐步改善社员居住条件。按照有利生产、方便生活、合乎卫生、尽量不占耕地的原则,做出建设居民点的统一规划,可以由集体建房,社员居住交房费,也可以由社员自己建房(第48条)。(3)社员合法所有的房屋、农具、工具等生活资料和生产资料,以及在银行、信用社的存款,永远归社员所有,任何人不得侵犯(第50条)。
       1979年2月2日最高法院《关于贯彻执行民事政策法律的意见》(《中华人民共和国民法通则》等法律所代替)规定:处理社员宅基地的使用权等纠纷,应根据土地归国家或集体所有,一律不准出租和买卖的原则,即要保护国家和集体的利益,又要照顾历史情况和群众的实际需要。凡是当地仍按土改时所确定的宅基地的所有权,改变为使用权的,该宅基地的使用权不变;凡是当地宅基地已经统一规划过的,按所规划后确定的社员宅基地的使用权处理;凡是经过合法手续已进行调整的,按调整的决定处理。如宅基地使用权确有必要变更的,人民法院应根据党和国家的政策法律规定,与有关部门共同研究,妥善处理。社员在宅基地上种植的果树和竹木等,均应归社员所有。
       1981年4月17日《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》规定:(1)农村建房用地,必须统一规划,合理布局,节约用地。(2)必须重申,农村社队的土地都归集体所有。(3)分配给社员的宅基地、自留地(自留山)和承包的耕地,社员只有使用权,既不准出租、买卖和擅自转让,也不准在承包地和自留地上建房、葬坟、开矿、烧砖瓦等。
       可见,在人民公社运动中,农村集体土地所有制发生了一系列的重要变化,首先是人民公社初期的农村土地公社所有制,接下来又规定生产队范围内的土地归生产队所有,最终形成了“三级所有、队为基础”的以生产队为基础的集体土地所有制。与此同时,农村宅基地产权也发生了明显的变化,由原来的农户个体私有转变为生产队所有。
       这一阶段,农村宅基地制度的特质是农民对宅基地由原来享有土地所有权转化为享有宅基地使用权;确立了农村宅基地所有权与宅基地使用权相分离;农村宅基地利用法律制度设计体现居住权保障功能;农村宅基地在分配方式上,以农民个人为单位、平均分配、农民无偿取得宅基地使用权;确立了农村宅基地使用权的无期限性。农村宅基地制度的内容包括:农村集体宅基地属于生产队所有;生产队所有的宅基地不准出租和买卖;农民无偿取得宅基地使用权;宅基地归各户长期使用,长期不变;宅基地使用权不准单独出租、买卖和擅自转让;宅基地上的房屋(附着物)归社员所有;社员有买卖或租赁房屋的权利;社员房屋出卖后,宅基地的使用权即随之转移给新房主,即确立了房屋所有权与宅基地使用权自然状态不可分割的原则;社员新建房屋的地点要统一规划;社员建新房须由本户申请,经社员大会(生产队)讨论同意;社员修建房屋不能侵占集体耕地;宅基地受法律保护;社员的房屋被征用,应给以补偿,并且对迁移户作妥善的安置。但这一阶段,农民宅基地使用权不予登记,也无新建房屋产权证书;宅基地使用权性质不明、导致了房屋所有权与宅基地使用权法律规则的矛盾。
三、宅基地属于农民集体所有、农村居民和城镇居民享有宅基地使用权
       第三个阶段,1982年初至1996年底,农村居民和城镇居民可原始取得宅基地使用权,都可以使用农民集体所有的农村宅基地,但以农村居民使用农村宅基地为主。
       农村宅基地属于农民集体所有,1982年《宪法》第10条第2款原则规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属集体所有。”至此,宅基地集体所有制以宪法的形式被确认。1986年4月12日《民法通则》第74条规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。”1986年6月25日《土地管理法》第8条第1款与上述《民法通则》第74条除有相同规定外,增加第2款规定:“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的,可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”从而真正确立了农民集体土地所有权。
       1982年2月13日国务院制定《村镇建房用地管理条例》(但该条例于1986年被《土地管理法》明令废止)规定:(1) 农村人民公社、生产大队、生产队的土地,分别归公社、大队、生产队集体所有。社员对宅基地、自留地、自留山、饲料地和承包的土地,只有按照规定用途使用的使用权,没有所有权。不得在自留地、自留山、饲料地和承包的土地上建房、葬坟、开矿和毁田打坯、烧砖瓦等(第4条)。 (2)严禁买卖、出租和违法转让建房用地(第4条)。(3) 社员建房用地,由省级人民政府根据山区、丘陵、平原、牧区、城郊、集镇等不同情况,分别规定用地限额,县级人民政府根据省级人民政府规定的用地限额,结合当地的人均耕地、家庭副业、民族习俗、计划生育等情况,规定宅基地面积标准(第9条)。(4)集镇内非农业户建房用地的面积标准,由县级人民政府参照当地城镇居民的平均居住水平作出规定(第12条)。(5)农村社员,回乡落户的离休、退休、退职职工和军人,回乡定居的华侨,建房需要宅基地的,应向所在生产队申请,经社员大会讨论通过,生产大队审核同意,报公社管理委员会批准;确实需要占用耕地、园地的,必须报经县级人民政府批准。批准后,由批准机关发给宅基地使用证明(第14条)。(6)由于买卖房屋而转移宅基地使用权的,应按第十四条的规定办理申请、审查、批准手续(第15条第1款)。出卖、出租房屋的,不得再申请宅基地(第15条第2款)。社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地,由生产队收回,统一安排使用(第15条第3款)。(7)未经批准擅自占用集体土地建房或进行建设的,限期将土地退回集体,并处以罚款。造成经济损失的,责令赔偿。对于社队干部和国家工作人员,还应根据情节给予行政处分。建房或建设用地超出批准数量的,批准后占而不用的,限期将土地退回集体(第20条)。(8)出卖或出租建房用地的,限期将土地退回集体,没收全部所得款项,并处以罚款。对于社队干部和国家工作人员,还应根据情节给予行政处分(第21条)。
       1982年10月29日《中共中央办公厅国务院办公厅转发书记处农村政策研究室城乡建设环境保护部(关于切实解决滥占耕地建房问题的报告)的通知》规定:(1)严格控制占用耕地建房。农村建房不准再占用耕地,只能在现有的宅基地空地内调剂解决。要以村、镇为单位,制定出村、镇建设的全面规划,经县人民政府审查批准后实行,以利于节约土地。(2)坚决刹住干部带头占地建房风。各地都要立即对滥占耕地建房问题进行一次检查,抓几件典型案件,严加处理,并在报刊上公布。今后在宣传报道农村改善居住条件时,应着重宣传和表彰规划合理、节约用地又改善了居住条件的先进典型,而不要单纯宣扬农民富裕后盖房多、庭院宽敞等不利于节约土地的事例。
       1982年12月4日《宪法》规定:(1)城市的土地属于国家所有(第10条第1款)。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有(第10条第2款)。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用(第10条第3款)。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地(第10条第4款)。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地(第10条第5款)。(2)国家保护公民的合法的收人、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权(第13条第1款)。国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权(第13条第2款)。
       1983年5月25日《城镇个人建造住宅管理办法》规定:(1)凡在城镇有正式户口、住房确有困难的居民或职工,都可以申请建造住宅;但夫妇一方户口在农村的,一般不得申请在城镇建造住宅(第3条第1款)。(2)城镇个人建造住宅需要征用土地的,必须按照国家有关规定,办理征地手续,禁止任何单位和个人未经批准擅自占地建造住宅(第4条第2款)。(3)城镇个人建造住宅的建筑面积,由各省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况确定,但按城镇正式户口平均,每人建筑面积一般不得超过20平方米(包括在本城的异地住宅) 。禁止用围墙筑院的方式扩大宅基地 (第5条)。
1984年8月30日最高法院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》规定:(1)人民法院处理公民宅基地使用权的案件,应根据土地归国家或集体所有,一律不准出租、转让和买卖的原则,参照解放以来宅基地的演变和现实使用情况,照顾群众生活的实际需要,依法保护国家、集体和个人的权益。(2)村镇公民之间由于买卖房屋转移宅基地使用权而发生的纠纷,应根据国务院《村镇建房用地管理条例》中规定的审查、批准手续处理。(3)经过统一规划的宅基地,使用权发生纠纷的,应以规划后确定的使用权为准。经过合法手续个别调整了的,一般以调整后的使用权为准。(4)共同使用的宅基地,未经共同使用人的同意,一方已占用建房的,如果建房时对方明知而未提出异议,又不妨碍他人和公共利益的,可继续使用。(5)未经过规划的宅基地,对地界有争执的,四至明确,应以四至为准;四至不明确的,应参照长期以来的使用情况,本着有利生产、生活的原则,合法解决。(6)公民在乡镇依法买卖房屋时,该房屋宅基地的使用权应随房屋所有权一起转归新房主使用。(7)城市房屋所有人在原宅基地的基础上翻建、改建自己的房屋时,未按规定办理合法手续的,依法不给予保护。(8)行使宅基地的使用权而妨碍公共利益和他人利益的,应依法予以制止。
       1985年4月10日《继承法》规定:(1) 遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产,包括公民的房屋(第3条第2项)、公民的林木(第3条第3项)、公民的其他合法财产(第3条第7项)。(2)继承开始后,按照法定继承办理;有遗嘱的,按照遗嘱继承或者遗赠办理;有遗赠扶养协议的,按照协议办理(第5条)。(3)无人继承又无人受遗赠的遗产,归国家所有;死者生前是集体所有制组织成员的,归所在集体所有制组织所有(第32条)。(4)继承从被继承人死亡时开始(第2条)。1985年9月11日最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国继承法》若干问题的意见规定:继承从被继承人生理死亡或被宣告死亡时开始。失踪人被宣告死亡的,以法院判决中确定的失踪人的死亡日期,为继承开始的时间。
       1985年10月29日城乡建设环境保护部《村镇建设管理暂行规定》规定:(1)村镇居民使用宅基地和建设单位使用规划区范围内的土地,应遵照国家《村镇建房用地管理条例》、《城市规划条例》的有关规定,严格审批制度(第11条)。(2)村镇居民使用宅基地和建设单位使用规划区范围内的土地,必须经建设主管部门核定建设项目的建址和用地范围,并办理用地手续(第12条)。(3)严禁任何部门、单位和个人在村镇规划区范围内擅自占地建设,或直接购买、租赁和变相购买、租赁集体土地用于建设,或将自留地用于建设(第12条)。(4) 住宅建设,由村(居)民委员会根据居民和单位的建房申请提出年度计划,报镇(乡)人民政府批准后执行(第16条)。(5)村镇居民新建、改建、扩建住宅,必须履行申请审批手续,由本人向所在村(居)民委员会提出申请,报镇(乡)人民政府审批,建设主管部门核发准建证件,领证后方可进行建设(第17条)。 (6)村镇居民新建、 改建、扩建住宅,要适用、安全、卫生、美观。各级建设主管部门应根据当地宅基地用地限额和建筑材料供应等情况,规定住宅的准建面积标准,报县以上人民政府批准后施行(第19条)。(7)村镇居民自建二层或二层以上楼房, 必须有设计图纸,或采用村镇住宅的通用设计和标准设计。村镇住宅及其构配件的通用图或标准图,须经省级主管部门审查批准方得使用。严禁任何单位和个人向村镇居民出售、转让未经审查合格的设计图纸(第25条)。
       1986年4月12日《民法通则》规定:(1)公民的个人财产,包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产(第75条第1款)。公民的合法财产受法律保护,禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收(帝1会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境(第5条第3款);(2)“ 涉及村民利益的下列事项,村民委员会必须提请村民会议讨论决定,方可办理:……;(七) 宅基地的使用方案”(第19条)。
1998年12月24日国务院修改发布的《土地管理法实施条例》(本条例自1999年1月1日起施行、1991年1月4日国务院发布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》同时废止)第6条第1款规定:“依法改变土地所有权、使用权的,因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的,必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请,由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更,自变更登记之日起生效”。
1999年5月6日国办发〔1999〕39号《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定:(1) 农村居民点要严格控制规模和范围,新建房屋要按照规划审批用地,逐步向中心村和小城镇集中。中心村和小城镇建设要合理布局,统一规划,不得随意征、占农用地。小城镇建设要明确供地方式和土地产权关系,防止发生土地权属纠纷。(2)农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。
2000年6月13日中共中央、国务院《关于小城镇建设有关政策》规定:为鼓励农民进入小城镇,从2000年起,凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民,均可根据本人意愿转为城镇户口,并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇,不得实行歧视性政策。对进镇农户的宅基地,要适时转换出来,防止闲置浪费。
2004年10月28日国发〔2004〕28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定:(1)加强村镇建设用地的管理;(2)鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩;(3)农村集体建设用地,必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划;(4)禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。(5)禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。(6)改革和完善宅基地审批制度,加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购置宅基地。
2004年11月2日国土资发〔2004〕234号《关于加强农村宅基地管理的意见》规定:(1)抓紧完善乡(镇)土地利用总体规划。(2)按规划从严控制村镇建设用地。各地要采取有效措施,引导农村村民住宅建设按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中。对城市规划区内的农村村民住宅建设,应当集中兴建农民住宅小区,防止在城市建设中形成新的“城中村”,避免“二次拆迁”。对城市规划区范围外的农村村民住宅建设,按照城镇化和集约用地的要求,鼓励集中建设农民新村。在规划撤并的村庄范围内,除危房改造外,停止审批新建、重建、改建住宅。(3)加强农村宅基地用地计划管理。农村宅基地占用农用地应纳入年度计划。省(区、市)在下达给各县(市)用于城乡建设占用农用地的年度计划指标中,可增设农村宅基地占用农用地的计划指标。农村宅基地占用农用地的计划指标应和农村建设用地整理新增加的耕地面积挂钩。县(市)国土资源管理部门对新增耕地面积检查、核定后,应在总的年度计划指标中优先分配等量的农用地转用指标用于农民住宅建设。(4)改革和完善农村宅基地审批管理办法。各省(区、市)要适应农民住宅建设的特点,按照严格管理,提高效率,便民利民的原则,改革农村村民建住宅占用农用地的审批办法。各县(市)可根据省(区、市)下达的农村宅基地占用农用地的计划指标和农村村民住宅建设的实际需要,于每年年初一次性向省(区、市)或设区的市、自治州申请办理农用地转用审批手续,经依法批准后由县(市)按户逐宗批准供应宅基地。对农村村民住宅建设利用村内空闲地、老宅基地和未利用土地的,由村、乡(镇)逐级审核,批量报县(市)批准后,由乡(镇)逐宗落实到户。(5)严格宅基地申请条件。坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地,面积不得超过省(区、市)规定的标准。各地应结合本地实际,制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后,再申请宅基地的,不得批准。(6)规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的,应向本集体经济组织提出申请,并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的,报经乡(镇)审核后,报县(市)审批。经依法批准的宅基地,农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。各地要规范审批行为,健全公开办事制度,提供优质服务。县(市)、乡(镇)要将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告。(7)健全宅基地管理制度。在宅基地审批过程中,乡(镇)国土资源管理所要做到“三到场”。即:受理宅基地申请后,要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等;宅基地经依法批准后,要到实地丈量批放宅基地;村民住宅建成后,要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。各地一律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费。(8)加强农村宅基地登记发证工作。市、县国土资源管理部门要加快农村宅基地土地登记发证工作,做到宅基地土地登记发证到户,内容规范清楚,切实维护农民的合法权益。要加强农村宅基地的变更登记工作,变更一宗,登记一宗,充分发挥地籍档案资料在宅基地监督管理上的作用,切实保障“一户一宅”法律制度的落实。要依法、及时调处宅基地权属争议,维护社会稳定。(9)加大盘活存量建设用地力度。各地要因地制宜地组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作。制定消化利用的规划、计划和政策措施,加大盘活存量建设用地的力度。农村村民新建、改建、扩建住宅,要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。凡村内有空闲地、老宅基地未利用的,不得批准占用耕地。利用村内空闲地、老宅基地建住宅的,也必须符合规划。对“一户多宅”和空置住宅,各地要制定激励措施,鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的,要采取签订合同等措施,确保按期拆除旧房,交出旧宅基地。(10)加大对农村建设用地整理的投入。(11)要重点加强城乡结合部地区农村宅基地的监督管理。严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。
2005年12月31日中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》规定:加强村庄规划和人居环境治理。随着生活水平提高和全面建设小康社会的推进,农民迫切要求改善农村生活环境和村容村貌。各级政府要切实加强村庄规划工作,安排资金支持编制村庄规划和开展村庄治理试点;可从各地实际出发制定村庄建设和人居环境治理的指导性目录,重点解决农民在饮水、行路、用电和燃料等方面的困难,凡符合目录的项目,可给予资金、实物等方面的引导和扶持。加强宅基地规划和管理,大力节约村庄建设用地,向农民免费提供经济安全适用、节地节能节材的住宅设计图样。引导和帮助农民切实解决住宅与畜禽圈舍混杂问题,搞好农村污水、垃圾治理,改善农村环境卫生。注重村庄安全建设,防止山洪、泥石流等灾害对村庄的危害,加强农村消防工作。村庄治理要突出乡村特色、地方特色和民族特色,保护有历史文化价值的古村落和古民宅。要本着节约原则,充分立足现有基础进行房屋和设施改造,防止大拆大建,防止加重农民负担,扎实稳步地推进村庄治理。
2007年1月29日中共中央、国务院《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》规定:治理农村人居环境,搞好村庄治理规划和试点,节约农村建设用地。
2007年12月31日中共中央、国务院《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》规定:继续改善农村人居环境。增加农村饮水安全工程建设投入,加快实施进度,加强饮水水源地保护,对供水成本较高的可给予政策优惠或补助,让农民尽快喝上放心水。加强农村水能资源规划和管理,推进水电农村电气化建设,扩大小水电代燃料建设规模。继续实施农村电网改造。增加农村沼气投入,积极发展户用沼气,组织实施大中型沼气工程,加强沼气服务体系建设。支持有条件的农牧区发展太阳能、风能。有序推进村庄治理,继续实施乡村清洁工程,开展创建“绿色家园”行动。完善小城镇规划,加强小城镇基础设施建设。重视解决农村困难群众住房安全问题。
2007年3月16日《物权法》规定:(1)宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施(第152条)。(2)宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定(第153条)。(3)宅基地因自然灾害等原因灭失的,宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民,应当重新分配宅基地(第154条)。(4)已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,应当及时办理变更登记或者注销登记(第155条)。(5)为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产(第42条第1款)。征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件(第42条第3款)。(6)私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权(第64条);(7)宅基地使用权不得抵押(第184条)。《物权法》第三编“用益物权”第十三章“宅基地使用权”规定确立了宅基地使用权的用益物权性质。
2008年1月3日《国务院关于促进节约集约用地的通知》“四、强化农村土地管理,稳步推进农村集体建设用地节约集约利用”规定:(1)农民住宅建设要符合镇规划、乡规划和村庄规划,住宅建设用地要先行安排利用村内空闲地、闲置宅基地。(2)对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的,当地政府可给予奖励或补助。(3)严格执行农村一户一宅政策。各地要结合本地实际完善人均住宅面积等相关标准,控制农民超用地标准建房,逐步清理历史遗留的一户多宅问题,坚决防止产生超面积占用宅基地和新的一户多宅现象。
2008年7月8日国土资源部《国土部进一步加快宅基地使用权登记发证工作通知》规定:(1)为深入贯彻实施《中华人民共和国物权法》,依法保护宅基地使用权人的合法权益,加强宅基地管理,促进社会主义新农村建设,部决定在当前宅基地使用权登记发证工作的基础上,进一步加大工作力度,力争在2009年底前,基本完成全国宅基地使用权登记发证工作,做到权属纠纷基本解决,农民合法使用的宅基地全部发证到户。(2)对新申请宅基地的,当事人在办理宅基地用地审批的同时申请土地登记,国土资源行政主管部门要做到即批即办,在住宅建成并实地检查合格后,报人民政府核发土地权利证书。对已有的宅基地,要充分利用已有宅基地权属来源材料,加快办理登记发证。(3)要将宅基地使用权证书发放到农户手中,严禁以统一保管等各种名义扣留、延缓发放土地权利证书。要结合土地登记规范化建设,加强宅基地使用权登记发证资料的管理,保证宅基地使用权登记资料的全面、完整和规范。要严格执行宅基地使用权登记收费标准,不得通过宅基地使用权登记收费增加农民的经济负担。(4)严格落实农村村民一户只能拥有一处宅基地的法律规定。除继承外,农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的,不予受理。(5)严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定。对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的,不予受理。(6)严格执行宅基地面积标准。宅基地面积不得超过省(区、市)规定的标准,对宅基地超占面积的,在办理登记时按下列情况处理:①1982年《村镇建房用地管理条例》实施前,农村村民建房占用的宅基地,在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的,可以按现有实际使用面积进行登记。②1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《中华人民共和国土地管理法》实施时止,农村村民建房占用的宅基地,超过当地规定的面积标准的,超过部分按当时国家和地方有关规定处理后,可以按实际使用面积进行登记。③1987年《中华人民共和国土地管理法》实施后,农村村民建房占用的宅基地,超过当地规定的面积标准的,按照实际批准面积进行登记。其面积超过各地规定标准的,可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积,待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时,按有关规定作出处理,并按照各地规定的面积标准重新进行登记。
这一阶段,农村宅基地制度的特质是农村宅基地利用法律制度设计仍体现居住权保障功能;确立了农村宅基地使用权的以“户”为单位的申请原则;宅基地使用权原始取得主体具有身份性,且只以本农民集体成员为限;农村村民一户只能拥有一处宅基地;政策规定“农民的住宅不得向城市居民出售”;政策禁止城镇居民在农村购置宅基地;《物权法》确立了宅基地使用权用益物权性质;已实行宅基地使用权登记发证。农村宅基地制度的内容包括:农村宅基地属于农民集体所有;农村宅基地使用权以“户”为单位申请;宅基地使用权原始取得主体以本农民集体成员为限;城市个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;农村宅基地利用法律制度设计仍体现居住权保障功能;农村宅基地在分配方式上,以农户为单位、平均分配、农户无偿取得宅基地使用权;宅基地使用权取得具有平等性;《物权法》确立了宅基地使用权物权性质,并作为一种用益物权;明确规定农村村民一户只能拥有一处宅基地使用权;对“一户多宅”和空置住宅,鼓励农民腾退多余宅基地;对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的,当地政府可给予奖励或补助;有条件的地方,提倡相对集中建设公寓式楼房;新建房屋要按照规划审批用地,逐步向中心村和小城镇集中;村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,农村村民住宅用地经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地;禁止擅自在耕地上建房;不符合申请条件的不得批准宅基地;农村宅基地占用农用地应纳入年度计划;农村宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准;对宅基地超占面积的,在办理登记时按不同情况处理;农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后,再申请宅基地的,不予批准;“地随房走”的宅基地使用权可以继承;宅基地使用权不得抵押;农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅;禁止城镇居民在农村购置宅基地;不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费;要依法、及时调处宅基地权属争议;宅基地因自然灾害等原因灭失的,宅基地使用权消灭;宅基地因自然灾害等原因灭失的,对失去宅基地的村民,应当重新分配宅基地;房屋被征收,对失去宅基地的村民,应当重新分配宅基地;宅基地使用权登记,农民合法使用的宅基地要全部发证到户;除继承外,农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的,不予受理;对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的,不予受理;已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,应当及时办理变更登记或者注销登记。
这一阶段,虽然《物权法》确立了宅基地使用权用益物权性质,政府已实施加快农村宅基地使用权登记发证;但《物权法》也未对农村宅基地使用权做出突破性规定,房屋所有权与宅基地使用权政策规范与法律规则依然存在矛盾,农村宅基地法律与政策制度存在问题,主要表现在:(1)“农民的住宅不得向城市居民出售”存在政策有规范与法律无禁止规定(“法无禁止即自由”)之矛盾;(2)1999年5月6日以前城市居民购买农民的住宅“申请宅基地使用权登记的,不予受理”之政策规定是否衔接和合法问题;(3)城镇居民和非本农民集体成员的村民通过继承取得农村的房屋能否予以宅基地使用权登记问题;(4)城镇居民和非本农民集体成员的村民作为受赠人通过接受赠与获得农村的房屋所有权从而获得该房屋所占用的宅基地使用权所面临的产权问题;(5)城镇居民在农村依法建造住宅的宅基地使用权(包括农村房屋依法继承、遗赠、赠与、分析家产等方式流转继受取得)消灭无规定和农民集体宅基地所有权经济上价值体现问题;(6)农村宅基地社会公平(宅基地使用权原始取得时)与利用效率(宅基地使用权依法流转时)两大价值目标实现问题;(7)“一户一宅”与地随房走的矛盾问题;(8)禁止宅基地使用权单独成为交易的对象会造成存量稀缺无房屋的空白宅基地资源闲置和浪费问题;(9) 宅基地所有权主体和本农民集体成员身份界定问题;(10)“农村村民一户只能拥有一处宅基地” 中“一(农)户”和“一宅(处)”界定问题;(11)宅基地使用权转让的内涵法律界定问题;(12)宅基地上房屋所有权与用益物权性质宅基地使用权中两种处分权能法律协调问题。虽然法律规定农村的宅基地使用权和房屋所有权都属于财产权,但依现行农村宅基地流转制度运行其结果,农村的宅基地和房屋财产已成为低价财产和可能会成为“死产”或已真正成为“死产”,会导致农村的宅基地使用权和房屋所有权其财产权失去意义。
在目前我国农村社会保障体系尚未完全建立的情况下,宅基地使用权具有农民安身立命之本的社会保障性质,宅基地的福利性和保障性对于农民而言还是具有相当重要的意义。在宅基地使用权原始取得环节,应当旗帜鲜明地贯彻居住权保障的基本原则,以实现社会公平为价值目标。但宅基地使用权依法流转必然以效率的价值取向为主,不能再以单一的社会保障理念为价值目标。“现代社会的法律,都应以有利于提高效率的方式配置资源,并以权利和义务规定和保障资源的优化配置和使用。” 在社会主义市场经济体制下,市场是配置资源的基础,宅基地作为最基本的生活资料也不例外。因此,笔者认为有必要重新构建我国农村宅基地制度,其路径应是在坚持农户宅基地使用权原始取得以实现社会公平为价值目标基础上,重视宅基地使用权和房屋所有权的财产属性,宅基地使用权依法流转必然以效率的价值取向为目标。为此,建议我国理论和实务界应加强和加快对农村宅基地法律问题理论研究,我国应尽快制定专门的《宅基地法》,以实现农村宅基地制度的法制化。
参考文献
1.纪敏编著:《中国房地产政策法规与实》,学苑出版社1991年版。
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5.全国人大代表大会常务委员会法制工作委员会民法室编著:《物权法立法背景与观点全集》,法律出版社2007年版。
6.刘俊著:《中国土地法理论研究》,法律出版社2006年版。 Study on the evolvement and content of the system of the Rural Homestead’ policy and law
DING Guan-liang
(The Center for Agricultural and Rural Development, Zhejiang University, Hangzhou, Zhejiang 310029)
Abstract: The system of adjusting and regulating the Rural Homestead includes the system of the Rural Homestead’ policy and the system of the Rural Homestead’ law. Based on the evolvement of the Rural Homestead’s proprietorship and owner, the system of the Rural Homestead includes four phases: first, the Rural Homestead belongs to farmer and farmer own the Rural Homestead’s proprietorship; secondly, the Rural Homestead belongs to the workgroup and farmer own the Rural Homestead’s usufruct; thirdly, the Rural Homestead belongs to the collectivity of farmers, farmer and townsman own the Rural Homestead’s usufruct; fourthly, the Rural Homestead belongs to the collectivity of farmers and farmer own the Rural Homestead’s usufruct. Different phases have different content of law and policy, and different content of law and policy have different characteristics.
Key words: the Rural Homestead , system , policy and law , evolvement , content , study
丁关良:“1949 年以来中国农村宅基地制度的演变”,《湖南农业大学学报》(社会科学版) 2008年第4期。
 

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