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蔡虹

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建立多元化农地纠纷解决机制*
2008-08-21 00:00:00 本文共阅读:[]


 

 

我国的农村土地纠纷解决机制尚有待完善,相互间也未能形成互补与互动,未成为一个有机的整体。所以,有必要从分析农村土地纠纷的特点入手,探讨如何建立多元化的纠纷解决机制。

农地纠纷的特点

当前,农村土地纠纷一般具有以下特点:

纠纷范围具有广泛性。以往,农村土地纠纷多发生在农村社会内部,发生在农村土地制度框架内的经济生活中,但随着工业化、城市化的迅猛发展,农民与有关乡()政府之间、农民与土地使用单位之间、农民与工商企业之间的矛盾和冲突使纠纷的范围更加广泛。

纠纷主体具有多样性。农村土地纠纷的主体包括作为集体经济组织的村委会、村民、有关的乡()政府、土地征用的相关单位、单个农户、外村的村委会或村民;此外,近几年因外嫁女、嫁城女、丧偶、外出读书或打工等导致户籍变动引发的纠纷也日益增多。

纠纷的性质具有多元性和群体性。大量农村土地纠纷以平等主体间权利义务冲突为主,属于民事法律关系性质;但涉及乡()政府或其他政府部门侵犯农民土地承包权、政府部门作出错误的行政行为引发的纠纷,则属于行政法律关系性质;此外,当土地纠纷诱发大规模群体性冲突、暴力,或涉及黑恶豪强势力时,又可能需刑事法律进行调整。同时,因近年来社会经济的发展,土地效益的大幅提升,且农民对土地的依赖很强,社会保障体系也仍未将农民容纳进去,导致农地纠纷的致因具有复杂性。

在我国现行的法律框架内,可适用于农地纠纷的解决机制主要由和解、人民调解、行政裁决与复议、诉讼构成,即诉讼方式和非讼解决方式。上述纠纷解决机制的特点与功能各不相同,其本身就具有多元化特点,这与农地纷纷解决的多元化需求是相适应的。为更好地解决农村土地纠纷,将各纠纷解决方式加以完善,其功能加以整合,是十分必要的。

诉讼解决方式及其价值

不论是民事诉讼还是行政诉讼,都是解决土地纠纷的法律机制中最正式、最权威、最规范的方式。然而,据调查,农地纠纷的当事人通过诉讼方式解决纠纷的比例不高。这与纠纷主体和诉讼的特征都有一定关系。诉讼是一种职业化、专业化程度很高的活动,农地纠纷的当事人对程序的规定及活动方式比较陌生,参与度受到一定限制,在法律的认知方面也存在障碍。此外,诉讼程序复杂烦琐,成本较高,效率较低,尤其表现在行政诉讼中,法院对错误的行政行为一般只能撤销,而不能直接判决变更,行政机关在重新做出具体行政行为后,又往往引起新一轮的诉讼,不如行政复议纠正错误及时和彻底,也不如其他纠纷解决方式简便易行。

针对诉讼在处理农村土地纠纷中存在的问题,完善现有的程序、制度是十分必要的。在诉讼中,法院应以重点保护农民的合法权益为原则,尤其是在行政诉讼中。土地权益关系到农民的生存与发展,而农民通常是实体上的弱势群体和诉讼能力较差的一方,不给予重点保护就难以实现真正的公平,不利于维护农村社会的稳定。此外,法律援助工作应重点向农村覆盖,法律援助需求量最大的地方是农村、农民。

非讼解决方式的功能整合

对于农村土地纠纷解决的数量而言,非讼解决方式是主要方式。在我国现阶段,非诉讼的机制被大量的用于解决我国农村土地纠纷,其理由主要有以下几点:

首先,农村土地纠纷的多元化和利益的多元化要求我们寻求包括诉讼在内的土地纠纷解决的多元机制。对处于转型时期的我国农村而言,由于经济活动增多,利益分配不公及现代思潮的影响,导致农村社会的土地纠纷比以前明显增多。由于农村地区总是充满了这些复杂的利益冲突,而且这些冲突在性质、形式和激烈程度等方面各不相同,这必然要求解决这些土地纠纷和争议的方式、途径、手段的多样化。其次,我国农村还是一个比较封闭的人情社会,他们重视的是民事纠纷能得到永久性解决,同时又能维持原有的邻里、亲情等社会关系。有些纠纷在法院依法最终强制对权利义务做出判决后,仍会留下遗憾或其他与社会常理或情理相悖的困惑,造成当事人之间关系的破裂,因此,非诉讼的机制在农地纠纷的解决中受到青睐。此外,诉讼自身存在的特点和局限性也影响着广大农民对诉讼程序的选择,而往往由非讼纠纷解决机制来弥补。

相对于诉讼,非讼纠纷解决机制具有替代性、可选择性和有效性的特点。在一定的条件下,非讼纠纷解决机制是诉讼的替代方法,既可解决纠纷,又可避免诉讼的局限。可选择性,是指当事人自主选择性。非诉讼解决民事纠纷机制的适用是以当事人的自愿选择为前提与基础的。农村土地纠纷大多表现为当事人之间的民事权利义务发生争执,而民事法律关系本质上是属于私法的范畴,除了有损国家与社会公共利益之外,实行当事人意思自治。意思自治原则的根本特征就是当事人享有选择权,这种选择权不仅表现在当事人对权利义务的设定上,也包括权利义务发生争执后对处理纠纷方式及结果的选择上。有效性,是指能够解决纠纷,这是非诉讼民事纠纷解决机制的基本功能和存在的根本目的。无论是何种形式的非诉讼民事纠纷解决的方式,从其功能和效果上看,都能最终达到解决纠纷的目的,所不同的只是表现形式、速度快慢、效益高低及繁简程度等。正是由于具有这一功能,各种各样的非诉讼民事纠纷解决机制才和诉讼一同建构了我国多元化的民事纠纷解决机制。

 

该文载《中国国土资源报》2008620日,第6版。


* 本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“农村土地问题立法研究”(项目批准号:05JZD0005)的阶段性成果之一。

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