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农村宅基地使用权制度问题研究
2008-08-23 00:00:00 本文共阅读:[]


     人口与土地是制约中国经济长期发展的两大最基本的因素。改革开放以来,随着经济的发展,中国经历了一个由土地资源相对充足,劳动力相对稀缺状态到土地资源稀缺,劳动力富足状态的变化。城市化进程的加快使人地矛盾日益突出, 如何建立健全的土地制度,促进土地资源的合理利用,是当前经济改革和发展中的重要问题。农村宅基地使用权制度是我国土地制度的重要组成部分,当前,农村宅基地使用权制度在管理和调节农村宅基地有效配置上存在的缺陷和不足,严重制约着经济的发展。因此,在今后一段时期,我国土地利用的重点应更多地转向建立有效的宅基地运行机制,促进农村宅基地的合理利用。
一、我国农村宅基地使用权制度及其评价
(一)我国农村宅基地使用权制度的历史变迁
1949年新中国成立后,随着政治、经济、文化等外部环境的变化,农村宅基地的产权制度也发生了相应的变革。这种变革是与当时的社会、经济紧密联系得,大体上可以分为四个阶段。
1.农村宅基地私有制阶段
新中国成立后的一段时期,农村土地不是公有的,而是私有的,法律允许土地买卖、租赁和出典。1954年《宪法》第八条规定:“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”作为土地改革的成果,大部分地区的农民领取了政府颁发的《中华人民共和国房地权证书》。1955年我国开始对农村进行社会社会主义改造,农村土地演变成集体所有,但个人的坟地、宅基地还是归个人所有。               
2.农村宅基地使用权确立阶段
伴随高级农业合作社的产生,我国确立了农村土地集体所有制。农民私有、集体统一经营使用的土地制度转变为集体所有、统一经营使用的土地制度。宅基地所有权也收归集体所有,农民只对宅基地享有使有权,并且不能出租、买卖等。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》规定:“生产队是人民公社中的基本核算单位。生产队范围内的土地,都归生产队所有。生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和买卖。”自此,农村宅基地所有权属于集体所有。
3.农村宅基地使用权管制阶段
20世纪80年代初,农村经济有了明显增强,农民经济收入和生活水平有了明显提高,农村出现了建房热潮。农村建房用地已逐渐增加。由于缺乏健全的规划管理,乱占耕地的现象相当严重,国家加强了对农村宅基地使用权的管理和限制。
1981年,国务院发布《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》指出:“农村社队的土地都归集体所有,分配给社员的宅基地,自留地(自留山)和承包的耕地,社员只有使用权,即不准出租、买卖和擅自转让,也不准在承包地和自留地上建房,建房要动用耕地时,要经过批准。”
4.农村宅基地使用权改革阶段
20世纪80年代末开始,我国放宽了对农村宅基地使用权的严格限制,对宅基地的取得、流转、登记等制度进行了不断的调整和改进。1988年《土地管理法》规定:“农民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”1990年,《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》中,允许地方试行农村宅基地有偿使用制度。1993年7月22日,中共中央办公厅和国务院办公厅发出了《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》,又将农村宅基地有偿使用收费取消。2007年《中华人民共和国物权法》将农村宅基地使用权纳入用益物权的范围,对使用权的取得、转让、登记、灭失等制度作出进一步了规定。
(二)我国当前农村宅基地使用权制度体系的基本特征
1.主体特定性
   我国1982年《宪法》规定:“城市的土地属于国家所有,农村和郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地,也属于集体所有”。 农村宅基地取得权是一种基于身份的权利,就其初始取得而言,权利取得主体只能是本集体经济组织的成员,而且只能是自然人,不能是法人或者其他非法人组织。农村村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出,村民申请取得宅基地后只能自己建房,不可转让。
2.产权无偿性
宅基地使用权主要发生在农村,是广大农民最基本的生活资料。宅基地使用权的取得,是基于集体经济组织的分配所取得,不是通过交易行为以支付对价方式获得。农村宅基地具有很明显的社会福利性质。尽管在有些地区,农村宅基地使用权的取得要支付一定的费用,但目前我国有关法律尚未明确规定实行有偿使用。制度上村民取得宅基地使用权是无偿的。农民能够无偿取得宅基地使用权,获得基本的生活条件,这也是农村居民与城市居民相比较,享有的最低限度的福利。
3.使用无期限性
宅基地使用权是无期限的。宅基地使用人有权在依法取得的宅基地上建房、建厕所、拱棚等建筑物,并对建筑物享有所有权,依建筑物所有权而长期、永久地使用宅基地。即使地上物灭失后,房屋所有权人可以翻建、改建、扩建,而仍然使用宅基地。。
4.权能限制性
1998年《土地管理法》规定,“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准;农村村民出卖、出租住房后,再中请宅基地,不予批准。”
在我国现阶段,宅基地使用权是不能自由转让的,只允许在集体组织成员之间进行转移。2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定,农民的住宅不得向城市居民出售,城镇居民即使购买了农村住宅,也不能取得宅基地使用权。同时还明确禁止城镇居民在农村购置宅基地。《担保法》规定,耕地、宅基地、自留地等为不得抵押的财产。
二、我国当前农村宅基地使用权制度问题分析
(一)农村宅基地使用权实证调查
中南财经政法大学中国农村土地研究中心于2006—2007年对四川、贵州、河南、山东、湖北、湖南、广东、江苏、山西、黑龙江等十个省进行了问卷调查和访谈。以下是调查涉及农村宅基地使用权制度问题的主要结果。
1.农村宅基地使用权的登记(或房产证)
 
对农民宅基地使用权证的领取情况的调查,显示72.54%的被调查者领到了宅基地使用权证,18.79%的被调查者没有领到宅基地使用权证,5.45%的被调查者不清楚自家是否领到了证书,还有1.95%的被调查者有一处以上宅基地,但只有部分宅基地领到了宅基地使用权证。调查结果一方面表明农村村民的法律意识淡薄,另一方面也表明我国在农村宅基地使用权登记制度方面存在制度和执行方面的不足。
2.农村宅基地使用权的取得
(1)农村宅基地使用权的取得状态
 
如图所示,调查样本中,有一处宅基地的农户占90.11%,有二处宅基地的农户占7.78%,有三处宅基地的占0.83%,有三处以上宅基地的占0.44%
(2)农村宅基地使用权的取得费用
 
如图所示,在调查样本中,有相当一部份被调查者认为宅基地的取得不应缴纳任何费用,这部分被调查者所占的比例为36.69%,有48.36%的被调查者认为取得宅基地使用权只应缴少量的手续费,而14.95%的被调查者认为宅基地使用权的取得价格应该以买卖宅基地的价格为标准或是其他标准。
调查结构表明,我国农村宅基地使用权的取得制度不完善。一户多占的情况仍然存在,有8.9%的农户有两处或两处以上的宅基地;宅基地的分配依据不一,方式多种多样;虽然有的地区已经实行宅基地有偿使用,但大部分农户仍然认为农村宅基地应该无偿使用,不缴纳任何费用。
3.农村宅基地使用权的使用
 
在对宅基地是否可以用作建筑住房以外的经营性用途的调查中,38.02%的被调查者认为宅基地可以用作建筑住房以外的经营性用途,43.3的被调查者认为不可以,16.29%的被调查者表示对此不了解。这一方面说明我国农村宅基地使用权管理制度不完善,另一方面表明大部分农民对农村宅基地使用权的管理制度没有足够的认识。
4.农村宅基地使用权的转让
 
在调查样本中,表示本村中有人将宅基地转给他人使用的占大多数。63.65%的被调查者表示村中有宅基地转让情况,36.35%的被调查者表示没有。
 
在表示村内有宅基地转让情况的被调查中,47.55%的被调查者表示转让宅基地的村民没有再申请到新的宅基地,29.51%的被调查者表示申请到了,还有20.03%的被调查者不清楚他们是否申请到了新的宅基地。调查结果表明,农村宅基地使用权转让情况已经普遍存在,这从另一方面也表现出,随着城市化的加快,农村已经普遍存在转让宅基地的需求。
(二)我国农村宅基地使用权制度存在的问题
1.农村宅基地使用权分配制度不明确
我国目前没有完善的宅基地使用权分配制度,缺少相关的制度体系,造成宅基地使用权分配秩序混乱。各省分配标准不一,省内不同地区的分配方法也存在很大差异。此外,由于宅基地所有权主体虚位,我国宅基地使用权的分配受行政力量的干预非常严重。宅基地使用权分配制度缺乏透明度,实际的分配权操纵在村干部手中,5.17%的农户表示在当地权力大、地位高的人可以取得更多的宅基地使用权。这不仅造成土地资源的不合理分配,也不利于农村社会的稳定和和谐。
2.农村宅基地取得制度不合理
通过调查我们发现,作为不动产无权的农村宅基地使用权的产生更多遵循的是非法律化的乡土规则。我国现行《土地管理法》规定,农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准。法律上并没有对宅基地使用权的审批程序和审批内容作出具体明确的规定,导致农村宅基地使用权审批工作不规范,农村宅基地多占、超占情况突出。
农村宅基地使用权的取得具有无偿性。我国法律规定宅基地使用权的取得和使用不需要缴纳费用。虽然有的地区农民取得宅基地使用权需要缴纳一定的费用,但同宅基地的价格相比,缴纳的费用微乎其微。也就是说农民取得宅基地使用权的成本基本为零。这种制度安排造成很多地方,尤其是经济发达地区农村宅基地超占、多占现象严重,造成土地资源的浪费。
3.农村宅基地使用权监管体制不完善
1)宅基地使用权登记制度缺失。从全国情况来看,有74.49%的农户表示全部或部分领到了宅基地使用权证或房产证,18.79%的农户表示没有领到证书,还有5.45%的农户不清楚自己是否领到了证书。这一方面表明我国农民对农村宅基地使用权方面的法律意识薄弱,另一方面也表明我国农村宅基地使用权登记制度不完善。登记制度的不完善给将来的产权纠纷埋下隐患,也造成了司法和管理上的困难。
2)农村宅基地使用权管理失效。农村宅基地使用权管理的失效表现为农村宅基地规划的不合理。由于缺乏有效的合理规划,有的村庄向外、尤其是向交通便利的地方急剧扩展,形成“空心”村。此外,农户将宅基地挪作他用的现象大量存在。调查中,有38.02%的农户表示当地宅基地可以用作建住房以外的经营性用途,16.29%的农户表示不清楚宅基地是否可以可以用作建住房以外的经营性用途。 三、城市化进程与农村宅基地使用权制度
(一)城市化进程对农村宅基地使用权制度的影响
城市化是指居住在市、镇地区的人口占总人口比例的增长过程,它既是一个人口向城市集中的过程,也是一个城市数量增加和城市地域扩大的过程。改革开放以后,我国进入了一个相对快速的城市化过程,GDP的平均增长速度达到9.4%。2006年我国乡村人口占全国总人口的56.10%,同1978年的82.08%相比,下降了25.98%。城市化的发展对我国城乡人口结构、土地利用状况等都产生了一定的影响。
1.城市化影响城乡人口结构
城市化过程一方面使农村人口转变为城市人口,促进了劳动力的自由流动;另一方面,农村剩余劳动力向城市转移,大量农村人口进入城市,其中有部分人在城市长期居住,实际上已经融入城市生活中。农村人口的减少必然带动农村建设用地的需求的减少,甚至造成农村宅基地的闲置。如表3-1所示,我国乡村人口比重成逐年下降趋势,1995年以后,乡村人口的绝对数量也开始呈现下降趋势。
2.城市化对土地利用形式的影响
城市化带来了土地利用形式的变化,大量农村用地将会随着经济发展转变为城市建设用地。城市化对程中土地利用数量结构的变化不仅表现为总体用地结构中农用地减少、城镇及工矿用地增加、交通用地增加,也表现为二级地类中的农业用地内部结构变化、城镇内部用地结构变化等其他形式。城市化对土地资源的需求促使土地价值上升,对土地资源的利用也想利益更高的方向移动。
3.城市化对土地利益分配的影响
由于现行土地制度允许地方政府以较低的价格征用农民集体所有的土地,然后以较高的价格有偿出让其使用权,并且城市经营性开发用地的回报率大大高于农业用地和农村建设用地的回报率,农村土地在向城市用地转变得过程中可以产生巨大的经济效益。这部分经济效益不是被农民和村集体经济组织占有,而是绝大部分被国家和土地开发者所取得,严重损害了村集体经济组织和村民的利益,对农村公共设施的建设和社会保障体系的建立也带来不利影响,客观上需要重构农村土地利益分配格局,将产生的经济利益更多的回报给社会。 单位:万人              表3-1:1978-2006年城乡人口数量及结构
年  份 全国总人口数(年末) 城市人口数 城市人口比重 (%) 乡村人口数 乡村人口比重 (%)
1978 96259 17245 17.92 79014 82.08
1980 98705 19140 19.39 79565 80.61
1985 105851 25094 23.71 80757 76.29
1990 114333 30195 26.41 84138 73.59
1991 115823 31203 26.94 84620 73.06
1992 117171 32175 27.46 84996 72.54
1993 118517 33173 27.99 85344 72.01
1994 119850 34169 28.51 85681 71.49
1995 121121 35174 29.04 85947 70.96
1996 122389 37304 30.48 85085 69.52
1997 123626 39449 31.91 84177 68.09
1998 124761 41608 33.35 83153 66.65
1999 125786 43748 34.78 82038 65.22
2000 126743 45906 36.22 80837 63.78
2001 127627 48064 37.66 79563 62.34
2002 128453 50212 39.09 78241 60.91
2003 129227 52376 40.53 76851 59.47
2004 129988 54283 41.76 75705 58.24
2005 130756 56212 42.99 74544 57.01
2006 131448 57706 43.90 73742 56.10 (二)城市化背景下对我国农村宅基地使用权制度评价
新制度学派认为,判断某一产权形式是否使用某类经济活动,一要考虑这种产权制度的安排是否能达到最小交易成本和社会风险;二要考虑这种形式是否有利于充分调动产权人效率和积极性;三要考虑这种制度形式是否有利于实现某种程度的社会公平。即从公平、效率和适用性三个方面对土地制度进行评价。
1.农村宅基地使用权制度公平性分析
农村宅基地是由集体经济组织平均分配给本集体经济组织内部成员家庭,通过无偿划拨方式取得的,由成员家庭长期无偿占有利用,实质上采取是一种社会福利的形式分配生活资料。农民虽然可以无偿取得宅基地使用权,但对自己宅基地没有最终处置权,没有经营开发权,不能将宅基地使用权转让给本集体经济组织以外的个人和组织,也不能将宅基地抵押获得资金。农民的宅基地使用权只是一个没有市场价值的权利。城乡土地制度的差异实际上是城乡二元结构的表现,农村居民始终处于弱势地位。
2.农村宅基地使用权制度效率性分析
    现行农村宅基地制度阻碍了劳动力、资金和土地的合理配置,限制了农村生产力的进一步提高。改革开放以来,随着工业化、城镇化发展,大量剩余劳动力转移,部分居民事实上离开集体经济组织,但仍然占有住房和宅基地。农村土地制度隐含着对农村劳动力在集体之间的自由流转的限制,以及对土地向非集体成员流转的限制。当农村宅基地无法通过转让产生预期收益,农民只好选择让其闲置。农村宅基地的价值无法通过流转获得增加,也不能够促使土地资源向更高回报率的方向流动。我国当前的农村宅基地使用权在土地资源配置上是低效的。
3.农村宅基地使用权制度适用性分析
我国当前的农村宅基地使用权制度安排,与其被赋予的社会保障的功能密不可分。我国相当一段时期存在的“城乡分治、一国两策”的城乡二元制度安排,导致农民从身份到权利受到种种不公平的对待。在农村缺乏社会保障或者社会保障体系不完善的情况下,农用地和农村宅基地分别作为农民的基本生产资源和生活资源共同承担了社会保障的功能。但随着城市化的发展,对农民来说,宅基地地的财产功能远远比保障功能更为重要。这种制度安排实际上加剧了城乡二元结构,阻碍了城市化的进程。
按现行法律,农民进入城市工作和生活,其所承包的土地和使用的宅基地必须交回村集体,不再享有作为集体成员之一的土地使用权,农民在进入城市后得不到放弃土地财产权的任何补偿,因此大量农民不得不选择定居农村、做工于城市的生活。同时,由于缺乏合理的农村宅基地使用权流转机制,农民在放弃宅基地使用权之后不能得到合理的补偿价格,无力在城市购买住房。这种制度规定显然不利于农村剩余劳动力转移到城市,也不利于城乡经济的统筹协调发展。
四、我国农村宅基地使用权制度创新的思路
(一)加强立法,完善农村宅基地使用权法律制度体系
同城镇土地使用权制度和农村其它土地使用权制度相比,农村宅基的使用权制度法律资源的稀缺性状况更为严峻。一方面,我国农村宅基地使用权制度存在立法上的缺失。我国农村宅基地使用权的许多问题在法律上找不到相关条文来解决。另一方面,农村宅基地使用权相关法律规范缺乏系统性。目前调整农民宅基地权利的法律规范大多效力层次较低,还没有一部直接调整和规范农村房地产的法律,仅靠分散在《民法通则》、《土地管理法》和《土地管理法实施条例》等法律法规中的相关规范来调整。2007年我国颁布的《物权法》也仅粗线条的构建了我国农村宅基地使用权制度的框架,并没有对其法律内容作出更为详尽和准确的司法解释或重新构建另一套法律制度。完善农村宅基地使用权法律制度应从立法和执法两方面入手,在已有法律的基础上,建立完整的农村宅基地法律体系,并对具体行为程序作出明确规定,以有效约束各行为主体的行为。
(二)明晰产权,强化农村宅基地使用权权能
有效的产权制度不但能够降低交易成本,包括缔约成本和监督履约成本,从而为市场有效运行提供良好的秩序,还能够提供激励,最大限度地激励人们努力工作。因此,产权权能的设置及其细分应能使产权主体在经济利益的调整中节省社会资源,产权内涵明确、边界清晰可以减少交易过程中的摩擦,从而降低交易成本。首先,应该从法律上进一步明确集体土地所有权主体为村集体经济组织;其次应该在 “弱化所有权能,强化使用权能”的原则上,明确界定农村宅基地使用权能;同时,加强农村宅基地使用权的确权、登记、发证等规范化管理。
(三)强化市场功能,明晰市场配置和政府配置的边界
我国现行的农村宅基地使用权制度是过去计划经济体制和人民公社制度下的产物。这种制度安排在当时对鼓励农业生产、稳定农村社会、促进农村经济有重要作用。但随着市场经济的建立,农村人员大范围的流动,城市进程的加快和房地产业的发展,原有的农村宅基地使用权制度已不适应经济发展的需要。市场经济的发展要求打破限制流转的农村宅基地使用权制度约束,使农村宅基地的利用朝市场化的方向发展。而我国农村宅基地使用权制度仍然保持其封闭性,这必然会造成土地资源的浪费和利用效率低下。市场机制是优化资源配置的有效方式,应该在健全法律约束机制的前提下,建立并完善农村房地产一级、二级市场,让农村建设用地使用权和住房所有权实现公开竞价交易,逐步与城镇房地产市场体制接轨。
 

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