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利益冲突:公共部门与私人部门――拨开农民负担与三农问题的迷雾
2010-07-13 00:00:00 本文共阅读:[]


 

内容摘要:1、通过分析农民负担的制度成因得出农民负担的含义:农民负担过重说明农民为获得政府提供的社会公共品付出的代价太高。农民负担是一个交易的概念,农民负担问题的本质是一个财政问题。2、通过分析农村税费改革前一阶段工作中暴露出的问题得出三农问题的含义:三农问题就是公共部门与私人部门的利益冲突引发的农业和农村经济的非帕累托改善现象。3、正在进行的农村税费改革具有非帕累托改善的性质。农村税费改革是我国继土改和农村实行家庭联产承包责任制之后在农村实施的又一次重大举措。通过前一阶段的工作,取得了一定成效。根据各地的情况看,农民负担得到了切实减轻。但是,随着改革的不断深化,要进一步落实各种配套措施还面临着诸多困难和问题。与此相对应的是,伴随着问题的出现,农民负担和三农问题的核心也暴露了出来,成为深化改革的重点和难点问题。笔者将立足于在税改工作中收集的有关情况,对问题进行经济分析,以期揭示农民负担和三农问题的实质,并为农村改革化改革乃至更大范围的深化改革提供有益的借鉴.
    关键词:农民负担  三农问题  农村税费改革  社会公共


  一、农民负担的本质
  (一)农民负担一般性界定的误区。
  根据国务院出台的《农民承担费用和劳务管理条例》的规定,农民承担的费用不得超过农民人均纯收入的5%。从这个规定可以看出,农民负担实际上是被界定为这样一个概念:农民负担是农民实际支出与收入的比例。其中包含了以下几个内容:
  1、农民承担费用的合法性得到了认可,即农民承担的费用是为了解决包干到户后一家一户不能解决的一系列应该由政府和集体兴办的公益性事业的经费缺口。这个可以从“三提五统”的具体项目就可以看到,既包括了生产性建设部分也包括了文教卫生和社会保障以及事业管理费用等非生产性部分。
  2、农民承担费用和劳务的合理性得到了界定,即5%界定以及对义务工和劳动积累工的数量限制。只要在这个范围内的即是合理的。
  3、农民承担费用和劳务的管理与控制权得到了明确。即建立农民负担预决算制度,由乡级人民代表大会在年初通过预算后报县级减负部门审批后执行,年底再对农民承担的劳务和费用进行决算。同时,各级减负部门还要开展经常性的审计进行监督与控制。
  4、农民负担的所有权与农村资产的关系得到了明确。即“三提”的所有权与使用权是农村集体经济组织,而农村集体经济组织是农村集体资产特别是农民承包土地的所有者,所以,农民负担还具有“地租”的性质。资产的所有者通过农民负担实现了集体资产的所有权。
  以上内容就是农民负担监督管理制度设计的基本框架。在它的背后存在着这样一个假设:农民负担只要控制在农民可以接受的范围内,农民就是满意的。但是,就是这样一个制度设计在实行以后却依然存在一系列问题:首先是农民人均纯收入的界定存在相当大的困难,虽然农业部出台了相关报表体系,但是在执行中,农民人均纯收入的指标仍然与现实有差距。这是导致农民负担监督管理工作中对合同内负担监督失控的重要技术因素。其次是对合同外负担没有进行界定,导致农村“三乱”泛滥,成为加重农民负担的重要途径。正是各种农村“三乱”现象屡禁不止,导致了农民负担问题的日益严重,促成了中央下决心进行农村税费改革。显然,农民负担的制度设计是有问题的。对农民负担失去控制固然存在许多技术因素,但是,农民负担制度设计的立足点的错误是造成制度失败的根本原因。因此,农民负担的一般性界定是有问题的,这样一个概念存在着对农民负担理解上的严重失误,或者说这种界定显然没有抓住问题的本质,导致了在此基础上的制度设计的失败。如果我们用农民负担一般性界定的概念对中国共产党的执政历史进行考察,可以进一步看出这种界定显然是无法对有关现象作出合理的解释的。
  在中国共产党的执政历史上,如果用农民负担的一般性概念进行考察,显然农民负担最重的时候应该不是在改革开放以后,恰恰是在革命战争时期。那个时候,农民可以把种子粮都献给革命军队,可以把主要劳动力――丈夫、儿子送上战斗的前线,可以为保护革命干部献出自己的生命… …但是,他们毫无怨言,反而满腔热忱地支持革命事业和土地革命战争,成为中国历史上最为壮观的景致,至今仍然让人无法释怀。可是,改革开放以后,农民富裕了,生活好了,手头有点余钱剩米了,这时候要老百姓出点钱兴办公益事业倒成了问题了。难道现在的老百姓付出的代价与牺牲会比土地革命战争时期的大吗。因此,以农民负担占农民收入的比例为依据来衡量农民负担是否过重,并据此判断农民满意程度的方法显然是有问题的。这就是关于农民负担问题在认识上的一个误区。
  (二)农民负担问题的本质含义。
  农民负担从征收与上缴的角度看主要涉及政府与农民两个方面。政府征收税费的目的是要为农民提供社会公共品。经济学中一个重要的命题就是,经济活动的外部性导致了正常物品的短缺。即基本经济单位在生产物品的过程中由于无法收回全部收益(正外部性),企业和个人因无利可图而不会生产这类物品,从而导致这类物品短缺。另外,有些产品在生产的过程中存在成本外溢,非生产单位和个人为生产这类物品的企业或个人支付了成本(负外部性),因而需要对生产这类物品的单位进行限制。外部性是导致市场失灵,诱发物品短缺,从而影响正常经济秩序的重要原因。政府就是为了纠正外部性而建立的,政府纠正外部性的行为就是向社会提供社会公共品的过程。同时,政府生产公共品是要支付成本的,支付成本所需的资金来源就是税收。这就是政府存在的理由,是财政产生的根源和目的。公民上缴税收的目的是为了获得政府提供的社会公共品。社会公共品的生产是否经济合理即公民在与政府进行交易的过程中是否遵循了公平合理的原则是影响公民缴税积极性的重要因素。如前所述,农民负担的合法性是建立在通过收取费用为农民提供一家一户不能解决的一系列公益事业的基础之上的。其中明显存在一个交易的过程,即农民提供税费换取政府提供的社会公共品。如果我们用交易的概念来解释中国共产党执政历史中的一系列现象,那么一切将迎刃而解。
  1、在革命战争时期,农民宁愿忍饥挨饿直至流血牺牲也要支持党领导的军队,党领导的事业。那是因为生活在水深火热中的广大群众知道,只有依靠共产党的领导,推翻剥削阶级,推翻各种压迫人民的的制度,才能求得解放。中国共产党的伟大和英明就在于看到了广大人民群众的要求,顺应了时代发展的潮流,勇于担当历史赋予的重任,领导全国人民,经过艰苦卓绝的斗争,取得了新民主主义革命斗争的胜利。广大的人民群众,尤其是生活在社会最底层的农民知道,为了获得建立新社会、翻身求解放的这样一种社会公共品,付出什么样的代价都是值得的。所以,才有了那一幕幕动人壮观的历史场景。
  2、建国初期,新生的人民政权面临着巩固新政权和建设新中国的任务。这两个任务都要求实现以冶金、机械制造和兵器工业等重工业为代表的工业化。可是在一个贫穷落后的以农业为基础的国民经济体系内实现这个目标,加之帝国主义的野蛮封锁,工业化所需的巨额资金来源只能是农业生产的剩余。因此,经济制度的设计目标就是尽可能的募集到资金投入工业化。但是,土改后,土地分到了千家万户,政府面临着征税成本高昂的问题――与众多农民进行交易的成本太高,显然,政府与农民之间的交易是无法完成的。为了降低交易成本,就需要建立一个中介机构作为政府与农民之间的桥梁,完成交易。人民公社的建立,正好是这样一种中介机构。人民公社作为一个政社合一的机构,农户镶嵌在其中,由集体按照国家计划统一组织生产和生活,同时通过统购统销将剪刀差产生的农业剩余稳定地转移到工业部门中去。其间农业为工业化提供了巨额积累。此外,为增加积累还必须压缩消费,为此制定了严格的城乡分隔的户籍管理制度,限制农村劳动力向城市的转移,形成了独特的二元社会结构。在这种制度建立的初期,广大群众与中央一道,都是为了得到富民强国的这样一个社会公共品,所以,制度变革付出的代价较低。
  3、随着农业剩余不断被“低价”转移出去,农业生产的微观经济单位的积极性受到了极大的打击,导致了农业生产的萎缩。国家为完成实现富民强国的目标所需的资金反而愈加匮乏,国民经济需要再次做出调整和充实。农民需要打破大锅饭对自身利益的影响,国家需要摆脱计划体制对国民经济发展的约束,缓解财政压力。大家在此时都需要同样的公共品――制度创新,由此开创了改革开放的新时期。家庭联产承包责任制的实行,激发了广大农民的生产积极性,极大地促进了国民经济的发展和提高。但是,随着大包干的普遍实行,土地再次分到了千家万户,政府与农民进行交易的问题再度暴露出来。于是,以降低交易成本为设计目标的人民公社制度模式在农村基层得以延续。农村集体经济组织仍然是一个政社合一的框架,不仅作为集体资产的代表管理社区内农户的生产,更重要的是作为政府在基层的延伸,执行政府职能。同时,由于行政体制改革的滞后,政府职能的无限扩大又导致了政府扩张,政府运作经费的不足愈加明显,财政缺口逐步扩张。向农民收取各种费用弥补财政资金的缺口就成为了一种现实的选择。本来作为支付公共品成本的“三提五统”演变为以弥补政府财政缺口和缓解部门运转资金紧张为目的的农村“三乱”行为。这时,一方面,包干到户后承办公益事业的主体由于人民公社事实上的解体而消失,另一方面,作为生产公共品的资金又被政府平调弥补财政缺口,农村中社会公共品更加匮乏,农民群众的意见很大。农民负担问题呈现愈演愈烈的趋势。此外,经过改革开放和现代化建设,国民经济有了很大的发展,农业在国民经济中的比重已经大幅下降。同时,随着社会主义市场经济体制得到确立,农业在国民经济中的地位从一个提供农业剩余发展非农产业的基础性部门演变为在统一大市场中,通过市场竞争赚取社会平均利润的生产部门和市场主体。制度创新再次成为新的公共品需求,农村税费改革应运而生。
  综上所述,可以得出农民负担的涵义如下:农民负担过重说明农民为获得政府提供的社会公共品付出的代价太高。农民负担是一个交易的概念,农民负担问题的本质是一个财政问题。
  二、农村税费改革的难点和热点问题起源于公共部门与私人部门的利益冲突
  农村税费改革过程中,各种问题随着工作的推进而逐步暴露了出来。从表面上看,这些问题纷繁复杂,很难让人理出头绪,既是农民反映的热点问题也是困扰广大税改工作者的难点问题,成为政府和农民共同关注的焦点。但是,笔者认为,完全可以用一个线索将它们理清楚,那就是,这些问题都是由于公共部门与私人部门的利益冲突引发的。我们可以通过考察农村税费改革的政策与实务进行分析与解答。
  (一)农村税费改革的制度框架设计
  1、农村税费改革的目标。农村税费改革是在农村“三乱”愈演愈烈,农民负担逐步加重,制约农民负担加重的制度约束失效的背景下开始的,这就决定了改革的首要目标是减轻农民负担。因此农村税费改革的目标定位于“三个确保”,即确保农民负担得到明显减轻、不反弹,确保乡镇机构和村级组织的正常运转,确保农村义务教育经费正常需要。
  2、农村税费改革的主要内容。农村税费改革的主要内容是“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一个改革”即:取消乡统筹费,取消教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资,取消屠宰税;逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工;调整农业税和农业特产税政策;改革村提留征收使用办法。对应于农村税费改革的主要目标,我们可以看出,通过这几个主要内容的落实,一是切断了向农民征收费用的非正常渠道,二是通过改革,切实降低农民承担劳务和费用的数量,三是通过改革使用办法等措施加强资金的管理和使用,确保资金来源能够用于为农民服务的事业。
  3、为确保农民负担得到切实减轻,保证顺利推进改革工作,降低改革成本;就必须让广大农民群众切实感受到改革带来的实惠和好处,调动农民参与改革的积极性。因此,在具体操作中对计税要素的确定作了一系列的规定。主要是依据公开、公平、公正的原则,合理确定计税土地面积、计税常年产量等计税要素。要求在此过程中要征求农民的意见,要有农民群众的参与,有关数据要向群众公开,接受群众的监督,得到群众的认可。
  4、为了确保乡镇机构和村级组织的正常运转,确保农民义务教育的经费的正常需要,同时也是为了调整中央与地方的利益分配格局,促进地方政府落实改革措施,中央财政拨出专款对地方财政实施转移支付,弥补改革后的经费缺口。
  5 强调了农村税费改革的重要性、复杂性和艰巨性。要求税改工作要加强领导,树立系统工程的意识,对各级各部门的工作要突出重点,统筹兼顾,相互配合,共同完成税改工作任务。对税改工作的配套措施进行了规定,即精简基层政府职能和机构,加强基层税收征管力度,清理涉农收费文件和项目等。
  以上几点就是税改工作的主要内容,是农民税费改革的基本制度框架。从中我们可以看出,农村税费改革的几个主要目的:
  1 通过农村税费改革,从根本上理顺国家、集体、农民三者的利益关系,切实减轻农民负担。建国以来,几代党和国家的领导集体都十分重视农民负担工作,采取了一系列的措施。但是,正是如前所述的诸多问题,导致了农民负担监督管理的制度失败。农村“三乱”未能得到根治。减轻农民负担的工作实践表明,“三乱”不治,农民负担难减,要彻底遏制农村“三乱”,防止农民负担反弹,必须深化改革,从制度上解决问题。农村税费改革的主要目的就是通过改革,农民除向国家缴纳农业税及附加、农业特产税及附加之外,不再承担任何专门面向农民收取的行政事业性收费和政府性基金。这样,一方面明晰了加重农民负担的数量标准,便于行政监控和民主监督,解决了前述技术问题;另一方面切断了以各种借口向农民实施“三乱”的途径。
  2、通过农村税费改革,促使基层政府切实转变职能。随着社会主义市场经济的发展,农村经济组织形式和经营体制已经发生了很大变化,农户成为独立自主的经营主体,具有不受侵犯的生产经营自主权。农户生产什么、怎样生产、产品如何分配的权利依法受到保护。但是一些地方政府受计划体制的影响,在工作中变指导性计划为指令性计划,不顾市场风险,违背价值规律,强迫农民栽种这样那样,造成农民增产不增收,农业生产结构的调整缺乏微观激励。影响了农民生产的积极性,减少对农业的投入,致使一些重要农产品的市场供求出现问题。阻碍了农业生产专业化和区域化的分工与协作,影响了农业生产结构的进一步优化。农村税费改革过后,堵塞了“三乱”体制漏洞,政府职能的扩张受到了财政约束,这样就促使基层政府精简机构,简化职能,提高办事效率。变计划体制下的“大而全”为适应社会主义市场经济要求的提供公共服务的职能上来,推动社会主义市场经济的发展。
  3 通过农村税费改革,强化政府的宏观调控能力。农村“三乱”混淆了纳税人法定的纳税义务和税外不合理负担的界限,侵蚀了国家财政的税基,降低了合法税收收入的增长潜力,影响财政对政府资源的合理配置,削弱了政府的宏观调控能力。农村税费改革过后,保护了由农村“三乱”流失的税基,增强了国家财政收入增长的潜力,加强了政府宏观调控的能力。
  4 通过农村税费改革,调整中央与地方的利益分配格局,促进建立符合社会主义市场经济体制要求的公共管理体制。财权与事权不统一是造成基层政府财力紧张,从而诱发农村“三乱”的重要原因,农村税费改革后,通过建立规范的转移支付制度,合理划分中央与地方的财权与事权,建立适应市场经济体制要求的公共财政制度和公共管理体制。
  农村税费改革发端于解决农民负担问题,但是,正如前面讲过的那样,农民负担问题的实质是财政问题,是政府与农民进行交易的问题。农村税费改革是要通过调整利益分配来从根本上消除农民负担问题,建立与市场经济相匹配的公共管理体制。各级政府在税改工作中反复强调,农村税费改革事关农民、基层组织、地方财政以及有关部门的实际利益,是农村利益关系的重大调整,具有复杂性艰巨性和长期性的特点。可见,其中的利益分配是关键。那么在实际工作中,利益分配对税改工作是如何影响的呢。我们将通过一个实例进行分析,从中我们不难找到问题的答案。
  (二)利益冲突是制约农村税费改革的主要因素
  因为工作的关系,笔者参加了贵州省金沙县的农村税费改革工作。金沙县在税改工作中,发现了很多具有典型意义的问题。同时,该县在税改期间,当地农民上访不断,成为有名的上访大县,为此,当地政府和县税改办曾受到上级部门的不少批评与责难。但是,现在回头对其中的问题进行分析,可以发现,工作中的问题固然是存在的,但是在存在利益冲突的背景下,很多问题是政府与农民都很难解决的问题,在此过程中出现问题是难以避免的。笔者认为,所有的利益冲突都可以归结为公共部门与私人部门的利益冲突,正是这种冲突成为影响税费改革工作正常进行的核心。
  在市场经济下,政府也是一个独立的经济主体。经济主体分为公共部门与私人部门两大类。公共部门是指政府及其附属物,私人部门是指企业和家庭。公共部门与私人部门在国民经济体系中是平等的经济主体,以各自的方式参与国民经济的运行,影响着国民经济的发展速度和方向,所以,研究公共部门和私人部门在国民经济体系中的分配关系,对经济增长速度和质量都是至关重要的。
  1、金沙县在农村税费改革中出现的难点和热点问题综述
在农村税费改革的设计目标中应该隐含着这样一个假设:通过农村税费改革,农民负担得到减轻,并由此激发了农民上缴农业税的积极性,新的农业税征收将比过去容易得多,新农业税征收成本将大幅下降。因此,农村税费改革后,农业税征收情况的好坏,或者说农民上缴农业税及附加情况的积极性是衡量农村税费改革是否成功的重要标志。但是,据笔者了解,各地农业税上缴的情况并不如预期的那样乐观。有些以前收交农业税比较顺利的地方在税改后反而比税改前的情况还要差,农业税征收情况从总体上看并无大的改观。原因是多种多样的,但都与农民反映的热点和难点问题有关。
  第一、 关于减负幅度问题。主要是两个方面的问题:一是计税价格的差异问题。按照税改的有关规定,减负幅度的计算是以新农业税及附加的实际征收数和99年的各种税费的征收数为基数。同时还规定了新农业税的计税价格是0.52/斤,99年的计税价格按当年的实际计税价格0.61/斤计。在计算减负幅度的时候,尤其是涉及到折算实物量的时候,价格差异导致的减负幅度就已经达到了14.7%,部分农民对此反映较为强烈,认为计算依据不合理。二是减负基数的计算问题。在此次农村税费改革的有关政策中,反复强调了减负是整体减负,减负额的计算是以新农业税及附加减99年的税费总数。在发布的《通告》中就在显著位置说明了“三个取消”的政策,部分农民据此认为,既然屠宰税和统筹费等行政事业性收费既然已经取消,就不应纳入基数进行计算,减负幅度的计算仅以新旧农业税为计算基数。显然,按照农民的理解,减负幅度应该大得多。部分农民以此为由,抗缴新农业税。
  第二、计税土地面积是以二轮承包土地面积为准。但是,各地在二轮承包土地工作中,基本上是延续了一轮承包的面积,没有大的变化。加之对土地延包工作的重视程度不够,工作十分粗糙,很多地方连基本的档案资料都没有,应该发放到位的土地承包证书也参差不齐,土地面积的核定与计税土地面积之间仍然存在差异。虽然在税改过程中对此作了“补课”,但是情况没有根本的改观。
  第三、计税土地面积与二轮承包土地面积的差异还表现在自二轮承包工作以来,由于各种占地,实际面积已经小于登记面积,由此给总体减负带来的误差。以金沙县为例,99年的农民合同内负担总数为1575.61万元,税改后按照上级实际批复数为1259.22万元。再除去占地减免等因素,“倒算”结果折粮,亩均增加负担1.875斤。此结果引起了很大争议。曾经是上下级之间发生争论的一个焦点。
  第四、公益事业占地问题。一方面是县乡两级在集体时期修建的各种水库。在人民公社时期,各地修建了不少水库,对库区移民的补偿措施过于简单,留下隐患。在金沙县就存在着很多这样的问题,当时对库区移民的补偿主要是免除公粮任务的办法。在后来的改革中,这部分农民只承担“三提五统”任务,没有农业税任务,呈现“有税无费”的状况,其他一些公益业的占地,诸如修建县乡公路等也存在这样的问题。在税改中,这部分农民认为他们既然已经免除了农业税任务,而“三提五统”已经取消,他们自然就没有了新的农业税任务了。另一方面是村组内部修建学校,道路等公益事业占地问题。涉及到对被占地农户的补偿时,均是由受益农户自行协商解决,最常见的方式是大家共同为被占地农户负担农业税费,俗称“抬粮”,如果占地面积过大,还要由受益农户每年出钱出粮供养被占地农户。尽管在税改政策中对此有“还原处理”的规定,但在实际操作中,很难落实。一是根据有地有税的原则,这部分农户理应上缴农业税,二是重新计算的话,势必打破这种长期形成的惯例,部分受益农户必然乘机逃避当初达成的协议所规定的义务,引发新的矛盾。三是,根据税改政策,计税常产至少在同一个组内部应当一致,不能出现大的偏差,但是,对于那些被占地农户来说,如果按照规定进行了还原处理,那么他们的利益必定受损,如果要确保这种局面不被打破,只有采取虚增或虚减计税面积的办法进行处理,但这又会造成计税面积与承包面积不相吻合的情况,与政策相左。尤其是对于那些由受益农户供养的农户来说更是一个难题。
  第五、乌江库区移民问题。金沙地处乌江渡水电站淹没区,有相当数量的库区移民。由于乌江渡水电站是在计划经济时期修建的,对移民的安置和补偿并不象现在那样清楚和明晰,长期以来,移民问题一直是困扰当地政府的老大难问题,大部分移民安置点均存在“有费无税”的状况。税改前本来就很难收缴农业税费,长期遗留下巨额尾欠。在此次税改工作中,当地政府主要采取规范的办法,将他们承担的“费”规范成税,并作适当减轻。但是很多地方的移民均认为他们并没有农业税任务,所以,税改后也不承担农业税任务。反应较为强烈。
  第六、 撂荒土地问题。近年来,随着外出打工人数的增加,不少土地都处于撂荒状态,根据税改政策,这部分土地不能免除农业税。但是,基层政府又无法收缴,成为一个无法解决的问题。
  第七、环境破坏问题。城关镇裕民村地处矿区,长期开采导致地层下陷,水源被污染,当地农民种植水稻困难,农民以此为依据,对税改工作提出种种要求。
  第八、 教育布局的调整问题。金沙县根据全县总体工作的安排,对部分乡镇的学校布局进行调整,拟搬迁、合并部分乡镇学校,一些地方的农民对此有意见,并以此为由拒缴农业税。
  第九、农村公共设施不完善问题。部分乡镇的农户以当地修建的水池等设施不能投入使用等为由,拒缴农业税。
  第十、城关镇的部分农户自发性地退耕还林,在承包土地上植树造林,但是根据税改政策,这部分面积仍然要纳入计税土地面积计征农业税,对当地老百姓的造林积极性有很大影响。
  第十一、在城关镇等征用土地较多的地方,农民所剩的土地太少,导致按常产计算的减负率偏高,影响了全县整体的税负指标的确定,成为税改工作中的一大难题。
  以上就是金沙县在税改工作中暴露出的主要难点和热点问题,有些是全局性的,有些只是个别地方发生。当然,在税改过程中,以及税改后历年的工作,很多问题都已经解决,重大的难点问题已经制定了方案,准备解决。但是,笔者在此将问题摆出来并不是说工作中有什么不对,而是对其进行分析,找出问题的症结所在,得出具有普遍意义的结论。上述问题在税改工作中曾经是困扰广大税改工作者的难题,笔者也曾为此困惑许久。现在就用利益冲突的观点对这些现象作分析,会得出一个统一的结论。
  2、利益冲突是导致上述问题的根本原因
前面讲过,政府是为了解决市场不能解决的问题,纠正市场失灵而存在的。政府为社会提供服务的过程就是制造各种社会公共品的过程。政府作为一个经济主体,有自己的运行规律。政府的行为同样要遵循经济规律,而且政府行为的结果影响着经济发展的速度和质量。但是,私人部门与公共部门作为不同的经济主体,必然存在各自的经济利益,所以,利益冲突在所难免。正是各种形式的利益冲突导致了税改中的上述难点问题。此外,正如前述的那样,建国以来几次重大的制度变迁都是以政府主导为主的改革。在此过程中必然涉及到利益分配的调整过程。其中,公共部门与私人部门之间的利益分配关系是调整的主要对象和核心。
  第一、公共部门与私人部门利益冲突影响税改结果,政府让利的有限性是制约农村税费改革的核心问题。税费改革的目标的多元化就是这个思想的直观体现,从“三个确保”就可以看出,政府的设计目标中,还是突出了保证自己收入这个重点的。多元化的目标导致的必然是一个折中的方案。各地在制定具体的实施方案过程中,既要保证“减负”,又要避免税改后财政出现过大缺口成为工作的出发点。这个问题还可以通过第二个表现看出来,既上下级之间对财权的控制问题。本来通过“分灶吃饭”是解决了上下级之间在财权上的划分问题,但是,现在看来这个问题还远没有解决。在税改中体现得最为明显的就是,政策规定计税常产的确定应遵循“自上而下”和“自下而上”的反复磋商,并且要尊重农民的意见,当然金沙县在工作中是采取了措施的,很多村民小组都开会对这个问题进行了讨论,但是,最终结果还是以上级的批复为准。笔者曾经就此问题作过调查,但是上级部门均不认为常产是由他们定的,是由各县上报数为依据进行批复的。但是,计税土地面积和计税常产需要省级有关部门进行核准和批复却是不争的事实。这说明,财政收入的主导权仍然是掌握在上级的手中,财政“分灶吃饭”的目的仍有待实现。财权的划分仍然有待落实。此外,政府让利的有限性还表现在税改中一系列政策规定上,诸如自发性的退耕还林仍然需要上缴农业税,对村及村以下公益事业占地不予核减等。公共部门与私人部门的利益冲突还表现在政府对有关问题的不作为方面。正如前面所举的煤矿开采导致地层下陷的例子一样,这是典型的私人部门的生产导致了负的外部性,正好是政府发挥其职能的地方。但是,当地政府的不作为或难作为导致了农民的不满,引发了农民与政府的冲突。显然,解决这个问题是需要付出代价的,正是对预期成本的估计导致了政府的不作为。是政府为保全自己的利益所做出的一种反应。
  第二、公共部门内部利益冲突是税改工作的主线和核心。在此次税改中,中央向地方拨付了巨额转移支付,用以弥补税改过后地方财政的缺口和过去政府欠债。为此,各地为争取转移支付作了大量工作。此次转移支付的数量和规模对于很多地方政府来说是空前的,成为各级政府工作的重点。当然,转移支付的最终数量受制于标准的制定,而税改后农业税的多寡就是大家一致认为的重点,因此,决定农业税征收数量的计税要素就成了大家关注的焦点。前面讲过计税要素的确定存在着一定问题,个中原因多种多样,但是与转移支付息息相关就是问题的核心。据笔者了解,最终确定计税常产的指标是统计部门的数据,显然,该数据与实际水平还有一定的差距。但是,迫于争取转移支付的压力,仍然以此为标准进行了核定。同时因为转移支付的主要用途在于保证教育等农村公共服务的需要,所以,各地在这个过程中,收集了不少以教育为主的欠债依据。但是,由于这些费用在基层很难分摊到具体农户,很多东西依据也不清楚,所以,在实际计算减负率的时候,存在着合同内减负与总减负的差别。这个问题也是困扰各级政府的一个难题,在下一步的改革中,到底如何认定,还有疑问。
  第三、公共部门内部的利益冲突导致了农村基础设施的匮乏,同时引发了私人部门内部的利益冲突。中央政府为支持各地建设,在中央财政中专门准备了各种专项经费用于地方基础设施的建设。其中,支农专款就占了相当的部分。但是,这些专款往往是由相关部门掌管,没有形成统一的规范,这就直接导致了农村基础设施等落实到位的资金一方面是不能形成合力,缺乏统一配套,另一方面,各级各部门的层层截流也导致了落实到位的资金是十分有限的。这样,本来就十分紧张的农村基础设施的建设就更加困难,导致了农村基础设施的匮乏。很多地方的农民不得不自行组织建设,在此过程中涉及到占地等问题,就必然引发私人部门内部的冲突。金沙县的“抬粮”现象在农村各地都是很普遍的,是农村利益冲突的典型表现。同时,基础设施的匮乏还造成了这样一种事实,就是农民的既得利益心理,比如前面讲的教育布局的例子,既然在局部拥有这种设施,区域内的农民认为就是我应该得到的,要改变这种状况,当然得付出代价。
  第四、公私不分导致公共部门与私人部门的利益冲突引发了更加复杂的多层次的冲突。乌江库区移民问题是这个问题的典型表现。在计划体制时期,由于一切均纳入了国家计划,统一调度,抹杀了公共部门与私人部门的界限。政府为实现自己的目标可以平调和动用私人部门的资源,结果引发了一系列问题。乌江库区移民当时为了支援国家建设,从条件较好的河谷地带搬迁到水热条件较差的山区。对于从事农业生产来说的确放弃了比较优越的自然生产条件,这是移民认为最大的代价。但是,在当时情况之下,似乎也没有什么更好的办法进行补偿。当然,国家为了解决移民的生产和生活问题,也是做了安排的,例如在金沙县的源村乡移民点修建提灌站等设施帮助他们解决问题,人工营造一个近似的生产环境。但是,据我们调查,由于提灌站是在计划体制时期修建的,当时由于是一大二公,所以不存在交电费的事情,基本上是白用。但是随着电力体制改革,用电是要收费的,移民对此意见很大。自八十年代以来,已经拖欠了巨额电费,导致多次断电,影响了移民的生产和生活。此外,当地移民长期抗缴农业税,遗留下很大尾欠。成为政府头疼,老百姓心痛的事情。干群关系十分紧张,是当地政府与农民发生冲突的核心问题。这种冲突还必然导致了电力部门和当地政府之间以及农民与电力部门之间的利益冲突,并由此使得利益冲突的形式多样化和层次的复杂化。
  根据以上分析,我们可以看出,农村税费改革中暴露出的一些列问题都是与公共部门与私人部门之间或两个部门内部的多层次、多方面的利益冲突引发的。而这些问题很多都是三农问题的典型表现。下面我们对三农问题与利益冲突的关系进行分析。
  三、三农问题是公共部门与私人部门利益冲突的必然结果
  三农问题归结起来主要有以下几个方面:一是农民收入问题,长期以来,农民收入的增长速度一直趋缓,不仅低于同时期国民经济的增长水平而且低于城镇居民收入的增长速度,致使城乡收入差距进一步拉大,同时农民收入的增长速度呈现下降趋势,更加不利于缩小城乡差别。二是农产品卖难的问题,农产品长期处于低价位的运行态势,导致农民对农业投入的力度减弱。此外,由于农产品需求的无弹性,导致农产品价格波动引发一系列的市场波动。三是农村基础设施的薄弱进一步弱化了农业扩大再生产的能力,致使农产品的生产更加受制于不可控因素的影响,建立适应市场经济要求的供需平衡的农产品市场体系十分困难。四是农村中教育、卫生、科技、文化、社会保障等方面的公共品的供给严重不足,不仅影响了农村的社会稳定,而且成为进一步发展农业和农村经济的障碍,成为影响农村社会全面进步的重要制约因素。五是农村承包土地等集体资产在经济发展过程被不断侵蚀,不仅侵害了农民的合法经济权益而且在征地过程中的种种问题造成了大批失地农民,成为危及社会安定的重大隐患。六是各方面对农业的投入严重不足,农业生产融资困难,农业的弱质性日趋突出。七是农村基层组织的薄弱和涣散导致农户长期游离于组织体系之外,缺乏必要的分工与协作,小农经济的脆弱性在市场竞争中更加明显,粗放的生产经营方式往往以恶化生态环境为代价,农业生产经营方式与社会化大生产的要求不相适应。以上就是笔者总结的三农问题的主要方面,从表面上看,它们相互纠缠在一起,互为因果,错综复杂,很难理出头绪,成为考察三农问题的迷雾。但是,如果引入利益冲突的概念,从公共部门与私人部门的关系这个角度去进行研究,会得出一个统一的结论。
  经济效率是人类活动的物质基础,人们的生产和生活实践离不开经济效率的支持,经济效率的实现不仅是经济活动的基本目的,也是经济活动的基础。在建国以来的经济发展历程中,可以看到我国农业和农村经济经历了几次经济效率的转变过程。首先是通过土改,激发了广大农民群众的创造力,极大地解放了农村生产力,这是一次明显的帕累托改善的过程。人民公社建立后,由于农民的生产积极性受到了影响,农业和农村经济出现了非帕累托改善的曲折经历,农业部门经济效率的低下导致了整个国民经济的效率低下,经济发展停滞不前。随着改革开放的实施,农村中积蓄已久的生产力再度爆发,农业和农村经济再次呈现明显的帕累托改善过程,有力地支撑了新形势下国民经济和现代化建设的需要。但是,随着农民负担问题的日趋严重,农业和农村经济又呈现出非帕累托改善的迹象。这时,农村税费改革开始实行。可以看出制度变迁是我国农业和农村经济经济效率实现的主要约束条件。我国的制度变迁同时也是政府主导型的制度变迁,即至上而下的制度供给形式。这其中,政府及其附属机构的利益需求是导致制度供给发生变化的基本动因。也就是说,公共部门的利益需求是主导制度变迁从而影响经济效率实现的主要条件。
  1、公共部门为了维护自己的利益是农民收入的重要制约因素。这通过几个方面表现出来:
  第一、直接参与分配活动制约农民增收,并诱发非帕累托改善。一是农村中的“三乱”现象,均是各级各部门以各种借口直接参与分配活动,满足部门和单位的利益需求。此外一些具有所谓执法资格的部门,为了一己之私,随意设点查扣农产品,乱收费,乱罚款,干扰了正常的农产品流通秩序,直接参与分配活动,致使生产者剩余和消费者剩余“缩水”,对市场的影响表现在一方面当农产品市场呈现供给无弹性的时候,这部分损失就是由农民承担,另一方面当农产品需求出现无弹性时,这种行为导致了价格上涨,农民没有获得价格上涨带来的收益。二是国家财政用于补贴农民的各种补助,被基层政府和部门平调、挪用甚至私分的情况也时有发生。三是在征用农业用地的过程中,各单位部门以及作为村级管理者的村委会时常出现克扣农民应得的土地补偿,成为农村的焦点问题之一。同时,在土地出让过程中的巨额差价和由此给地方政府带来的巨大收益也是各级政府乐此不疲的动因。
  第二、直接插手具体生产和经营,干扰农民的生产经营自主权。一是政府和部门为实现自己的经济利益和政治利益,随意干涉农民生产的现象仍然存在。前面说过,很多地方政府变指导性计划为指令性计划,命令农民种这样那样,常常导致农民增产不增收,尤其是在涉及地方财政收入状况的专营性和垄断性产品的时候更是如此。诸如强行要农民种烤烟和以结构调整等为借口强迫农民种植其他作物等现象就是这个问题的典型表现。二是仍具有浓厚公共部门色彩的农产品收购部门,尤其是大宗农产品收购部门,在收购农产品的时候,一方面采用压级压价的方式降低收购价格,另一方面在收购资金紧张的时候向农民打白条,影响了农民的收入。
  第三、为了维护地方政府和部门的利益,人为设置市场壁垒。具有垄断色彩的而且对地方政府财政收入有影响的农产品,诸如烤烟等,在收购入仓的时候,采取封锁政策,禁止农民以更高的价格向外地出售,降低了农民的收入。
  2、公共部门的利益分配政策是制约农民收入的重要因素。正如前面说过的那样,计划体制下经济制度的设计目标是尽可能的从农业部门中转移农业剩余,加之后来的体制惯性以及行政体制改革的滞后,偏重于公共部门利益的制度没有被彻底打破,至今仍然在影响农业和农村经济。
  第一、近年来,农民收入中,外出打工收入占了农民收入的重要部分,是农民现金收入的主要来源。但是,随意拖欠农民工工资的现象大量存在。当然,原因是多方面的,但是,因为政府在有关制度方面的供给不足是根本原因,各级各部门在遇到问题的时候为维护本地区本单位利益而相互推诿、扯皮和执行力度的不够是这个问题的表现。此外,计划体制时期形成以维护城市和工业部门(城市和工业部门是由政府统一掌管的,在计划时期无异于公共部门)利益为经济目的的“二元结构”,是企业和单位用工歧视的体制基础,直接导致了农民工的收入受到影响。
  第二、计划体制下制定的土地征用制度是明显的偏重于政府总体目标的制度设计。正是这样一种制度设计导致了各级在征用土地的过程中可以名正言顺的低价买入,高价卖出,导致了农民与地方政府的利益冲突。
第三、农产品价格长期处于低位,仍然受到剪刀差的困扰。历史形成的剪刀差曾一度是制约农产品价格的主要因素。随着农村品价格的放开,绝大部分农产品价格是由市场供需决定的。但是,一些大宗农产品和垄断专营性产品还在一定程度上存在剪刀差问题。
  3、利益冲突导致政府和部门缺乏对农业进行投入的积极性,影响了农业和农村经济的发展。政府对农业的投入既包括了资金方面的也包括农村中教育、卫生、文化、社会保障等公共品的投入,既有实物方面的也有制度建设等非实物方面的。总体来说均是政府提供的公共品,在利益冲突的背景下,很难对农村投放足够的社会公共品。
第一、正是前面讲过的那样,利益冲突导致了农村基础设施的匮乏。地方政府在这方面同样也是缺乏投入的,原因在于农业的比价效益低下,相对于其他项目来说难以起到“吹糠见米”的效果。如果把用于其他项目的资金投入农业对于地方政府和部门来说“机会成本”过高。
  第二、公共部门与私人部门的利益冲突还是农村中制度供给不足的原因。制度缺失是最大的公共品缺失。改革开放以来农村实行的是以家庭联产承包责任制为基础的统分结合的双层经营体制,这是农业经营体制的基本框架,是农村各项制度的基础。这个制度要求落实一系列的具体制度,比如承包土地制度、农村集体资产管理制度、村民自治制度、政务公开制度等一系列区别于行政管理的制度。但是,这些制度在基层并没有得到很好的落实,究其原因主要是前述体制惯性的影响。村民委员会并不是一个经济管理机构,它执行的是政府职能,是政府的延伸。本来作为体现集体产权的“三提五统”被财政平调挪用,成为财政资金是其主要的出发点。如果切实地落实了相关制度,显然,这些资金就不会被政府平调了,政府就会失去一笔资金来源。这样就直接导致了农民与基层组织的关系错位,由集体协调演变为“管”与“被管”的关系,由自愿互利的合作变成了追逐利益的“博弈”。自然,农村集体经济的“空壳”现象就难以避免,农户单家独户的生产经营局面就此形成。集体经济组织不仅缺乏足够的资金完成其组织生产的职能,而且缺乏足够的权威管理好所属的土地等集体资产,农民随意垦荒的行为没有制约机制的约束。对农产品市场和农资市场的监管力度不够也是公共品投放不足的表现;由于制度缺损,部分假冒伪劣农资流入市场,给农民造成损失。少数单位甚至强行向农民搭售产品,或者哄抬物价,侵害了农民的合法权益。
  第三、公共部门内部利益冲突还是导致其他社会公共品供给不足的重要原因。我国现存的管理体制和财政制度没有处理好财权与事权的关系,导致中央政府与地方政府的利益冲突,中央政府和地方政府在提供社会公共品问题上总是存在着错位,这是农村中教育、卫生、文化社会保障等公共品的供给缺乏保障的重要原因。其中,社会保障的缺乏直接导致了农民的生产和生活观念的转变困难,这是很多地方人口暴涨,生态恶化的重要原因。通过以上分析,我们可以看出,在几次制度变迁中,政策是导致三农问题的主导性因素。在人民公社时期,正是向工业部门倾斜的政策致使农业生产的剩余大部转化为了工业积累,导致了农业部门的萎缩。改革开放初期,作为强化农业生产能力的政策促进了农业收入的大幅度增加。但是,由于行政体制改革的滞后,政府职能的过宽过滥使得政府直接插手生产的能力依然存在,这就使三农问题的改变仍然受制于政府的利益。三农问题导致的制度变迁主要来自于一个信号,那就是,每当农业和农村经济出现非帕累托改善的时候就需要对有关制度和政策进行调整。因此,三农问题就是由于公共部门与私人部门的利益冲突导致的农业和农村经济的非帕累托改善现象。如前所述,农民负担问题意味着农民为了获得政府提供的社会公共品付出的代价太高,农民负担的本质是一个财政问题。从表面上看农民负担应该属于三农问题的一个方面。公共部门作为一个独立的经济主体,必然存在自身的利益,尤其是在市场条件下,各个经济主体之间明晰的产权是构建市场的基本要素。所以,公共部门追求自身利益是一个正常的现象,公共部门与私人部门之间的利益冲突是市场经济中的一个常态。但是,公共部门过分追求自身利益其结果就是公共品的供给不足,最终导致公共品的价格过高,即公共品生产的极不经济。这就意味着农民为此必须付出更高的代价。由此我们就可以看出利益冲突的结果就是加重农民负担。三农问题最终还是要归属到农民负担这个问题上,农民负担不过是三农问题的集中体现。
  四、公共部门与私人部门利益冲突的非帕累托改善性质是农村税费改革必须解决的核心问题
  综观从我国几次重大的制度变迁过程,利益冲突在其中起着关键作用。利益冲突导致的非帕累托改善是促使中国以政府为主导的制度变迁走过了一段曲折的经历的根本原因。正在进行的农村税费改革,正是在农业和农村经济出现非帕累托改善的情况下,由中央政府主导的又一次重大的制度变迁。
  (一)农村税费改革自身具有非帕累托改善的性质
农村税费改革的首要目标是减轻农民负担,是对国家、集体、个人三者之间以及各级政府和各部门之间进行的一次重大的利益分配关系的调整。从具体操作来看主要通过“三个取消和一个逐步取消”封堵了农村“三乱”的体制漏洞。从表面上看,加重农民负担的途径已经被切断。但是,必须看到此次税费改革具有明确的非帕累托改善的性质,一是从公共部门和私人部门的角度看是政府让利,农民得利;二是从公共部门内部看是中央让利于地方。因此,这种非帕累托改善的效应不仅没有从根本上消除公共部门与私人部门的利益冲突,而且在一定程度上还将这种冲突更加尖锐化,所以农民负担反弹的基本因素仍然存在,作为以减轻农民负担为首要目标的农村税费改革的前期工作仍然没有彻底消除农民负担问题。因此,我们不难理解中央关于深化农村税费改革的重要性。在下一步的深化改革的工作中,作为制度的供给方,中央政府毫无疑问是满足了农民的制度创新的需求的,但是,利益冲突的复杂性以及改革的非帕累托改善的性质必然是改革最大的难点问题。可以说,采用具有非帕累托改善性质的改革来达到市场经济体制下公共部门与私人部门利益的平衡,并消除这种非帕累托改善的影响是通过农村税费改革来消除三农问题的最基本的矛盾,是新制度供给的基本约束。
  (二)农村税费改革的前期工作不仅没有消除引发公共部门与私人部门之间利益冲突非帕累托改善的因素,可能还强化了这种因素
  公共部门与私人部门之间非帕累托改善性质的利益冲突源于计划体制下公私不分的经济体制,三农问题是这种冲突的集中体现。这是因为公共部门的一个重要标志就是由财政统一供养,计划体制下的城市及工业部门从经济属性看仍然是公共部门;而农业和农村是农业剩余的供给者,在经济发展中的地位和作用就是为工业部门以及工业积聚地――城市提供积累和发展的资金,所以,农业和农村实际上是被排除在国家财政的供养范围以外的,也就是说农业、农村和农民更多的是具有私人部门的性质。与此相对应的是,为财政提供服务的乡村基层组织同样是政府的附属物,也是公共部门的一部分。这就不难理解中国的改革是从农村开始这个现象,因为与城市相比,利益冲突在农村更为明显和突出,农村突破旧体制约束的经济冲动更为强烈。随着经济体制改革的不断深入,各经济主体之间的产权关系逐渐明晰化,公共部门与私人部门之间的界限愈加明显。但是,行政体制改革的滞后,尤其是与行政体制相配套的财政体制改革的滞后,导致了计划体制下公私不分的经济体制仍然存在,这就引发了二者之间的具有非帕累托改善性质的利益冲突。所以,我们可以看到在中央关于深化农村税费改革的决定中,政府职能的转变成为下一阶段的重点。但是我们同样看到在农村税费改革前一阶段的工作过后,很多地方将村级干部的报酬纳入了国家财政统一支付的范围之内,这就进一步强化了村集体经济组织政府附属的地位,它意味着通过农村税费改革前一阶段的工作,引发公共部门与私人部门之间非帕累托改善性质的利益冲突的因素不仅没有被消除,反而在一定程度上得到了强化。
  通过以上分析我们可以看出,农村税费改革的出发点必须立足于改变公共部门与私人部门之间利益冲突的非帕累托改善性质这个核心上,农村税费改革的目标应该定位于建立适应社会主义市场经济体制要求的公共财政体制。这是解决三农问题的根本途径。

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