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农村集体成员权制度运行状况的实证分析
2012-10-19 00:00:00 本文共阅读:[]


【摘要】 通过对全国12 省36 县进行田野调查,对农村集体成员权制度在农村社会运行状况进行统计分析,以弄清其实际运行状况,并结合我国相关法律制度与访谈材料做深入研究。结果显示: 户籍确认标准已与社会现实之间存在着一定程度的张力; 成员资格确认标准的严格程度与集体经济发达水平之间呈正相关; 农户对成员权应然层面的主观认知与集体经济发达水平之间具有交互性影响; 成员权的实际享有程度较高,但集体利益诉讼权的享有还有待强化; 农户对法律明确规定成员资格丧失情形的认可度很高,且乡土社会内在逻辑深深影响着农户对成员资格丧失之应然情形的主观认知。

【关键词】 农村集体经济组织; 成员权; 运行状况; 实地调查

随着我国城市化进程的加快,农村人口流动性逐渐增强,涉农纠纷亦日益增多,而大多数涉农纠纷牵涉到农村集体成员权( 以下简称成员权) 的界定及保障问题。可以说,如何合理地界定集体经济组织成员的资格,以及如何有效地保障集体经济组织成员的合法权益,已成为当前困扰我国城乡一体化及和谐社会建设的热点问题。

为了回应我国社会实践的诉求,近年来学术界对成员权制度的研究日益增多。韩松教授对成员资格界定的原则及特殊情形进行了细致而深入的研究。[1]吴国兴对成员资格界定及成员权的法律特征进行了较为深刻的研究。[2]张铄圻亦对成员资格认定问题进行了研究。[3]李宴对集体经济组织的法律属性、成员权的内容、家庭承包方式对成员权的影响等方面的问题进行了较为全面的研究。[4]上述研究固然具有理论意义,但也存在以下缺憾: 一是就研究方法而言,上述研究均为应然层面的逻辑推演,缺乏运行状况的实地考察; 二是就研究内容而言上述研究均侧重成员权制度的某一或某几个方面,缺乏对该制度的全方位梳理。为了弥补目前研究之缺憾,“我国农村集体经济有效实现的法律制度研究”课题组于2010 年对全国12 省36 县进行了实地调查,对农村集体成员权制度在农村社会的运行状况进行统计分析,以弄清农村集体成员权制度的实际运行状况,并结合我国相关法律制度与访谈材料做深入研究,以期对我国相关法律制度的完善提供有益的建议。

一、调查方式和数据来源

为了了解当前农村集体成员权制度的实际运行情况,课题组于2010 年7 月至8 月进行了历时2个月的田野调查。该项调查采用多段抽样和自然抽样相结合的抽样方法。首先,根据东部、南部、中部、西部、北部的区域划分选取了江苏、广东、山东、河南、安徽、湖北、河北、四川、陕西、山西、贵州、黑龙江等12 个农业大省作为调查地点; 其次,在所选取的12 个省内又根据地理位置、经济实力及社会影响力等因素分别在3 个县各选取1 个名村,并在3 个名村所在县分别选取1 个普通村作为参照。最后,在3 个名村及3 个普通村中分别随机选择6户左右农民进行调查。调查采取问卷和访谈相结合的调查方法,每村要求做6 份问卷和1 次访谈。问卷调查的对象为2 名村干部及4 名普通村民,访谈对象必须为村干部。此外,调查组还对每个县的县级或乡级干部进行1 次访谈,了解当地农村集体经济有效实现的相关情况。本次调查在12 省共收回432 份有效问卷及108 份访谈笔录。本文分析成员权制度运行状况所使用的素材,均取自于本次调查的成果。

二、农户对成员资格确认标准的主观认知

实践中,农村集体经济组织成员是一个动态的集合体,生老病死和人口流动导致了其没有稳定的边界,故对成员的资格确定较为困难( 吴国兴,2006) 。[2]因此,我国现行法律对成员资格的确认标准未加统一规定。为了回应社会实践的现实诉求,部分省、市及高级法院出台了关于集体成员资格确认标准的行政法规或司法解释。

为了考察农户对成员权资格确认标准的主观认知,课题组提出了“您认为下列哪些情形可以取得村集体成员( 村民) 资格?”。从表1 (表略)可知,有98. 1%的受访农户认为“具有村集体所在地户籍的村民及其子女”应享有成员资格,只有48. 1% 的受访农户认为“迁入小城镇落户但未享受城市生活保障且未放弃成员资格的”应享有成员资格可见,农户对将户籍作为确定成员资格标准的认可度很高。同时,有65. 9%的受访农户认为“退出原集体经济组织的本组织成员的配偶”应享有成员资格。可见,大多数受访农户对“退出原集体经济组织的本组织成员的配偶”取得本集体经济组织成员资格持赞同态度。另外,有65. 7% 的受访农户认为“依据其他条件,经成员大会接纳为成员的”可以取得成员资格。这说明受访农户对成员资体经济发展较好,越多新成员加入意味着越多主体参与集体利益的分配,故而对新成员的加入具有更格确认的主观认知亦呈现出一定的开放态势。此外,还有较少受访农户认为应根据现有政策确定成员资格等,从而选择了“其他”。其中,名村受访农户认为“具有村集体所在地户籍的村民及其子女”、“迁入小城镇落户但未享受城市生活保障且未放弃成员资格的”、“退出原集体经济组织的本组织成员的配偶”、“依据其他条件,经成员大会接纳为成员的”可以取得成员资格的比例分别为98. 4%、39. 2%、60. 8%、66. 1%,而普通村受访农户对上述相同顺序的选项的认同比例分别为98. 0%、43. 7%、69. 8%、65. 3%。可见,与普通村受访农民相比较,名村受访农民对“迁入小城镇落户但未享受城市生活保障且未放弃成员资格的”及“退出原集体经济组织的本组织成员的配偶”可以取得成员资格的认可度较低。这主要由于名村集强烈的排斥心理。不过,根据访谈得知,外来优秀人才往往为名村集体经济发展作出了突出贡献,从而增加集体经济组织的可分配利益,故而有66. 1%的名村受访农民对于“依据其他条件,经成员大会接纳为成员的”应享有成员资格表示认可。

三、集体经济组织确认成员资格的实际标准之分析

由于现行法律未对成员资格的界定标准统一规定,各地实际做法又不尽相同,因而引发了不少社会纠纷。为了解各地成员资格界定的实际标准,课题组对“您所在村是如何确认成员资格的?”进行了调查。从表2 可以看出,分别有97. 0%、38. 6%、58. 6%、43. 7%的受访农户表示本村将“具有本村户籍的村民及其子女”、“迁入小城镇落户但未享受城市生活保障且未放弃成员资格的”、“退出原集体经济组织的本组织成员的配偶”、“依据其他条件,经成员大会接纳为成员的”确认为集体成员。同时,部分受访农户表示本村将“户口不在本村但在本村长期居住的配偶”确认为集体成员,从而选择了“其他情形”。可见,在实践中,集体经济组织在将户籍作为确认成员资格主要标准的同时,并将是否享受城市生活保障、婚嫁等作为确认成员资格的辅助标准。这一点也从村委会干部的访谈笔录及调查中所收集的相关资料所佐证。

另外,在名村受访农户表示本村将“具有本村户籍的村民及其子女”、“迁入小城镇落户但未享受城市生活保障且未放弃成员资格的”、“退出原集体经济组织的本组织成员的配偶”、“依据其他条件,经成员大会接纳为成员的”确认为集体成员的比例分别为96. 0%、34. 5%、55. 1%、50. 6%。在普通村则分别为97. 8%、41. 9%、61. 2%、38. 3%。根据访谈得知,名村集体经济运行良好,为了防止更多的新、老成员分享集体利益,名村规定了更为严格的成员资格确认标准,故而名村受访农户表示本村将“具有本村户籍的村民及其子女”、“迁入小城镇落户但未享受城市生活保障且未放弃成员资格的”、“退出原集体经济组织的本组织成员的配偶”确认为集体成员的比例更低。不过,名村更愿意将为本村集体经济发展作出贡献的外聘人才通过成员大会决议的形式接纳为集体成员,以激励其继续为本村集体经济发展作出贡献。因此,名村受访农户表示本村将“依据其他条件,经成员大会接纳为成员的”的比例更高。

四、成员权利享有状况之分析

农村集体成员应该享有何种权利,散见于一些法律法规中。如《农村土地承包法》第5 条及《物权法》第124 条规定了土地承包经营权; 《物权法》第152 条规定了宅基地使用权。可以说,现行法律关于成员权具体内容的规定既不集中,又不周延。任何抽象的权利都是通过具体的享有得以体现的。对于集体成员应该与实际享有哪些方面的权利,不无考察之必要。鉴于此,课题组从应然及实然两个层面对成员权的享有情况进行了考察。农户对成员权应然层面的主观认知( 如表3),分别有96. 8%、94. 0%、86. 3%、89. 6%、84. 5%、63. 0%、82. 6%、78. 2% 的受访农户认为集体成员应享有“选举、监督、罢免集体经济组织管理者”、“参与集体事务表决”、“集体盈利分配”、“从集体获得社会保障、补贴”、“承包集体土地”、“分配自留山、自留地”、“依法申请宅基地”、“对侵害集体利益的行为提起诉讼”等权利。可见,受访农户对上述列举的集体成员的应然权利有较高的认可度。其中,名村受访农户对上述相同顺序选项的主观认知比例分别为96. 8%、95. 7%、88. 2%、90. 3%、76. 9%、59. 1%、80. 1%、78. 5%。而普通村分别为96. 7%、92. 7%、85. 0%、89. 0%、90. 2%、65. 9%、84. 6%、78. 0%。可以看出,名村受访农户认为集体成员应享有“选举、监督及罢免管理者”、“参与集体事务表决”、“从集体获取社会保障及补贴”、“集体盈利分配”、“对侵害集体利益的行为提起诉讼”等权利的比例等于或略高于普通村,而认为应享有“承包集体土地”、“分配自留山及自留地”、“依法申请宅基地”等方面权利的比例都低于普通村。根据访谈得知,与普通村相比,由于名村集体经济运行良好,使农户对于集体具有了强烈的依附感,故而要求享有“承包土地”、“分配自留地(山) ”、“依法申请宅基地”等自益性权利的倾向并不强烈。而对于要求享有“选举、监督及罢免管理者”、“参与集体事务表决”、“对侵害集体利益的行

为提起诉讼”等公益性权利的倾向却更为强烈。可见,农户对成员权应然层面的主观认知与集体经济发展水平之间具有交互性影响。

集体成员实际享有权利的状况,从表4(表略)可知,受访农户表示自己实际享有“选举、监督、罢免集体经济组织管理者”、“参与集体事务表决”、“集体盈利分配”、“从集体获得社会保障、补贴”、“承包集体土地”、“分配自留山、自留地”、“依法申请宅基地”、“对侵害集体利益的行为提起诉讼”等方面权利分别为97. 0%、89. 3%、68. 7%、73. 3%76. 6%、49. 0%、73. 5%、52. 0%。可见,受访农户除了对自留山( 地) 使用权及集体利益诉讼权的实际享有度较低外,对其他各项成员权的实际享有均有较高的满意度。根据农地制度变迁可知,人民公社时期为了调和土地集体统一经营制度过于刚性与僵化,创设了较为灵活的土地分散经营制度即自留山(地) 使用权制度作为补充。改革开放后,随着土地承包经营权制度的全面推广,自留山(地)制度存在的社会基础已发生根本性动摇。虽然我国相关法律规定了自留山(地) 使用权制度,但实践中绝大多数农村地区早已没有自留山(地) 。故而受访农户对自留山(地) 使用权的享有程度不高。另外,根据访谈得知,《物权法》所规定的集体利益诉讼权之所以享有程度不高,主要因为: 其一,集体利益诉讼权的相关规定过于原则,缺乏可操作性; 其二,集体利益诉讼权的相关规定缺乏正向的激励机制,容易致使参与诉讼的农民即使胜诉也难以分享追回利益,却要承担高额的诉讼成本。更何况,任何诉讼都存在败诉的风险。可见,集体利益诉讼权制度规定的内在缺陷,影响了该制度的实施效果

五、农户对法律明确规定成员资格丧失情形之主观认知分析

我国现行法律对成员资格的丧失情形未作统一规定,学术界对于法律是否应统一规定成员资格的丧失情形亦少有研究。为了了解农户对法律明确规定成员资格丧失情形的主观认知,课题组对此进行了调查( 见表5) 。87. 7% 的受访农户认为国家法律法规应当明确规定成员资格丧失的情形,只有11. 8%的受访农户认为不应当明确规定, 0. 5%的受访农户表示“无所谓”。根据访谈得知,不少受访农户表示成员资格的丧失变更对其集体利益的分享影响甚巨,由立法明确规定可以避免实践中的随意性。说明农户希望通过法律的权威性和公正性来解决现实中有关成员资格变更丧失所引发的社会矛盾。

对于法律应如何规定成员资格丧失标准,有的学者提出了相关建议[1]。学者建议的合理性及其法律规范的恰当性需要社会实证分析作为佐证,为此课题组提出了“您认为哪些情形可以作为确认村集体成员( 村民) 资格丧失的情形?”这一问题。受访农户认为“集体成员死亡的”、“集体成员下落不明10 年以上的”、“集体成员加入另一集体组织的”、“集体成员主动申请退出的”、“集体成员因刑事犯罪在外服刑的”、“集体成员婚嫁到城镇或村集体的”、“集体成员转为城镇居民并获得城镇社会保障的”等可以作为确认集体成员资格丧失的情形的比例分别为94. 5%、58. 3%、79. 3%、78. 2%、23. 1%、61. 4%、72. 7%。值得注意的是,受访农户对“集体成员因刑事犯罪在外服刑的”应作为成员资格丧失情形的认可度较低,其比例只有23. 1%,而对其他上述情形应作为成员资格丧失情形的认可度均在50% 以上。根据访谈得知,受访农户之所以不太认可将“因刑事犯罪在外服刑”作为成员资格丧失情形,一是与乡土农村的生存伦理不无关联。中国社会是一个生存伦理至上的社会[5],农民非农就业机会本就稀缺,与无犯罪前科的农民相比,刑满释放人员非农就业机会更为稀缺。若将刑事犯罪服刑规定为成员资格丧失情形,刑满释放人员将失去土地承包的权利及参与集体利益分配的机会,这就意味其失去了生存的依据。基于此,相当一部分受访农民认为不应该将刑事犯罪服刑作为成员资格的丧失情形。二是与乡土农村的人情取向密切相关。由于农业生产中的土地不可移动,乡村生活中的聚族而居和家庭伦理中的血缘亲情等,导致了其生活和交往需要以构建长期、稳定及和谐的社会关系为要旨。欲达至这些目标,乡土社会成员的行为具有人情取向。[6]据此,即使将刑事犯罪服刑规定为成员资格丧失情形可能会使刑满释放人员不得不“远走他乡”,致使其他成员更具有“安全感”,但出于人情之考量,大多数受访农户仍然坚持认为不应将刑事犯罪服刑规定为成员资格丧失情形。

六、结论与启示

通过对12 省36 县田野调查统计数据所反映的情形的分析,并结合我国相关法律制度与访谈材料,可以就成员权制度在农村社会的实际运行状况得出以下结论及启示:第一,户籍确认标准已与社会现实之间存在着一定程度的张力。计划经济时期,农村社会相对封闭,人口流动不大,以户籍作为集体成员资格确认标准,来维护农村集体的稳定性,具有其合理性。然而,时过境迁,值此改革开放三十余年的今天,农村人口流动日趋频繁,集体经济组织早已“面目全非”。出于集体经济发展之需要,不少村尤其是名村制定了外聘优秀人才在本村工作一定期限届满后即可取得成员资格的激励政策。可见,户籍确认标准已与社会现实之间存在着一定的张力,并为社会实践所修正。虽然,任何法律制度都具有“路径依赖”之特征,致使户籍标准至今仍是成员资格确认制度的主要内容,农户亦对户籍确认标准具有较高的主观认知。但是,户籍确认标准所依托的社会现实的变迁,必然动摇该种确认标准存在的合理性。因此,我国未来立法应在考量社会现实诉求的基础上,规定成员资格确认标准,以回应多元化的利益诉求。

第二,成员资格确认标准的严格程度与集体经济发达水平之间存在正相关性。与普通村相比,名村集体经济发展水平更高,农户依据其成员资格获取集体利益分配更多。为了尽可能防止更多的成员加入分享集体利益,名村一般都制定了更为严格的成员资格确认标准。即使名村对外聘优秀人才取得本村成员资格制定更加开放的政策,那也是出于激励这些优秀人才,以增加可分配集体利益总额之考虑。可见,集体经济水平越发达,其成员资格确认标准越严格。

第三,农户对法律明确规定成员资格丧失情形的认可度很高,且乡土社会内在逻辑深深地影响着农户对应作为成员资格丧失之情形的主观认知。成员资格的丧失变更关系到成员自身及其他成员对集体利益的分享,故而备受农户的关注。由于我国在成员资格丧失情形规定方面采取“各自为政”的做法,致使各地在处理此类问题时随意性过大,引发了不少社会纠纷。出于希望通过法律的权威性和公正性来解决现实中成员资格丧失所引发的社会矛盾之考量,农户对法律明确规定成员资格丧失情形的认可度很高。故而我国未来立法应明确规定成员资格丧失情形,以回应社会实践之诉求。另外,如前所述,农户对作为成员资格丧失之情形的主观认知深受乡土社会内在逻辑(如生存伦理、人情取向)的影响。为了避免乡村逻辑与国家法律相互抵牾,成员权制度应是乡村习俗与国家意志耦合的结果,故而未来立法在明确规定成员资格丧失情形时,应为村民自治预留较大的运作空间,以发挥乡土逻辑在规范农村社会秩序方面不可替代的作用。

第四,农户对成员权应然层面的主观认知与集体经济发达水平之间具有交互性影响。与普通村相比较,由于名村集体经济运行良好,农户对集体经济组织具有了强烈的依附感,致使集体经济组织统一规划,甚至统一经营农民集体所有的土地成为可能,也就使得农户对自益性权利的应然性要求并不强烈,而对能够维护集体经济良性运转的公益性权利的应然性要求较高。同时,名村农户对公益性权利的应然性要求较高,也能促进集体经济事务的民主化决策,有利于集体经济的良性运行。可见,农户对成员权应然层面的主观认知与集体经济发达水平之间具有交互性影响。据此可知,完善相关制度规定,确保农户公益性权利顺利实现,可以改善农户对公益性权利的主观认知,促进集体经济事务决策的民主化,从而有利于农村集体经济的有效实现。

第五,成员权的实际享有程度较高,但集体利益诉讼权的享有还有待强化。如前所述,随着村民自治制度的实施,以及农村土地与农村社会保障制度的逐步完善,成员权的实际享有程度较高,但集体利益诉讼权的实际享有不尽如人意。为了强化集体利益诉讼权的享有程度,我国未来立法不仅应进一步细化相关规定,增加集体利益诉讼权制度的可操作性,还应完善该项制度的正向激励机制,形成农户行使集体利益诉讼权的不竭动力。

此次调查,虽然只能对农村集体成员权制度的现实运行状况作出粗线条的勾勒,但仍能从各种调查素材中发现农村集体成员权制度存在的诸多不足以及可以采纳的若干补救措施。只是,这次调查还存在着一些不足,如对成员资格的实际界定标准及成员义务方面还有待进一步深入细致的调查,在今后仍有待进一步深入、完善。

参考文献:

[1]韩松. 论成员集体与集体成员―――集体所有权的主体[J]. 法学,2005( 8) : 41-50.

[2]吴国兴. 集体组织成员资格及成员权研究[J]. 法学杂志,2006( 2) : 91-94.

[3]张铄圻. 村民主体资格认定的法律问题探析[J]. 辽宁行政学院学报,2009( 9) : 23-26.

[4]李宴. 关于农业集体经济组织成员权的法律探讨[J].农村经济,2009( 7) : 126-129.

[5]黄宗智. 法典、习俗与司法实践[M]. 上海: 上海书店出版社,2003: 188-191.

[6]翟学伟. 人情、面子与权力的再生产[M]. 北京: 北京大学出版社,2005: 86.

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