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中国当代农村集体土地所有权的法律分析
2008-08-25 00:00:00 本文共阅读:[]


 

摘 要

 

194910月,中国人民在中国共产党的领导下,最终取得了人民解放战争的胜利,建立了新中国;此后,在广大的农村,相继开展了土地改革、土地合作化运动、人民公社运动以及改革开发后的土地承包经营制度改革。

农村土地所有权随之依次演变为地主的私有土地所有权、农民的私有土地所有权、合作社土地所有权、人民公社土地所有权、生产队土地所有权、现行集体土地所有权。其中,后四种土地所有权都是集体土地所有权的具体表现形式,合作社土地所有权是集体土地所有权的初级形式,反映了集体土地所有权的形成过程;人民公社土地所有权是集体土地所有权的高级形式,反映了集体土地所有权的被动发展;生产队土地所有权是集体土地所有权的过渡形式,反映了集体土地所有权由国家控制向成员自治的过渡;现行土地所有权是集体土地所有权的成熟形式,目前正处于进一步完善之中。

在集体土地所有权的四种形式之中,合作社土地所有权、人民公社土地所有权以及生产队土地所有权都具有强烈的政治色彩,在实质上是国家控制农村经济的特殊性制度安排,并非真正的民事权利,这与计划经济的时代背景以及三部民法典草案的中途夭折息息相关。在农村土地承包经营以后,国家停止了对农村社会的政治控制,集体土地所有权的性质随之也发生了质的变化,成了成员自治主导下的集体土地所有权。虽然在其初期,它一度成为村委会干部谋取私利的工具,但大势所趋,方向已定。

 

关键词:土地所有权,集体组织,国家控制,成员自治

 

 

 

 

THE LEGAL ANALYSIS OF CHINESE RURAL COLLECTIVE LAND OWNERSHIP

            ――BY THE HISTORYOF OF CHINESE LAND SYSTEM

 

ABSTRACT

 

In the October of 1949, the people of China won the war of liberation and founded New China. Then China effected Land Reform, Land Cooperation, the People’s Commune Movement, and the reform of Family Contracted Responsibility System in the countryside.

With the reform of land system, the ownership of land developed from personal land ownership of lord, personal land ownership of peasant, land ownership of cooperative, land ownership of the People’s Commune, land ownership of production team, and then the land ownership of collective autonomous organization.

Among them, the four latter ownerships are the concrete forms of collective land ownership. The cooperative land ownership is its primary form, reflecting its shaping process; the land ownership of the People’s Commune is its super form, reflecting its passive development; the land ownership of production team is its transitional form, reflecting its transiting from government’s controlling to peasant’s autonomy; the land ownership of collective autonomous organization is its mature form, and is being perfected now.

Among the four forms, the three former forms are the political systems, by which the center government controlled the rural society, and so they aren’t the civil rights. The situation is connected with the historical background of planed economy and the three aborted drafts of civil code. After the policy of Family Contracted Responsibility System, the centre government stopped the controlling to the rural society. Then the nature of the collective land ownership changed and became the one of peasant self-government. Although some leaders of villages had used it to figure for their illegal benefits at first, the development of the collective land ownership has become the tide of history.

 

KEYWORDS: land ownership, collective organization, national control, member autonomy

 

 
 

1956年第一届全国人大第三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》至今,集体土地所有权在中国已经存在了五十二年。在这半个世纪的时间里,集体土地所有权由形成到强化,由强化到改革,由改革到淡化,风风雨雨,历经磨难,终于找到了今天这样一条稳定的发展道路。

前车之鉴,后车之师;掩起历史的画卷,我们确有必要对其进行认真的反思。首先,集体土地所有权不同于私有所有权,无论中国历史还是西方历史都没有现成的理论对其进行解释和分析。因为中国千年封建传统孕育下的“普天之下,莫非王土”[1]的思想和国家主义的理念大大压缩了个人主义和民法发展的空间,从而也没有自己的所有权理论。在西方,特别是大陆法系,尽管存在着成熟的民法体系和所有权理论;但是,大陆法系的所有权,作为一个被精雕细凿的法学概念,主要是指私有所有权[2],而个人主义正是私有所有权理论赖以形成和发展的一个根本性隐喻[3]。所以,大陆法系的所有权理论也不适合于诠释我国的以集体主义和社会主义理论为指导思想的集体土地所有权。

其次,既然没有一个现成的理论可以用来解释集体土地所有权,那么,我们在使用“集体土地所有权”一词时,首先只能从广义上把它作为一种事实陈述来表征集体土地的财产归属,而不能作为一个精确的法学概念来看待。进而,在这一前提下,本文对其进行历史的分析,从一系列的历史事实中抽象出集体土地所有权的内涵和特征。在分析的过程中,本文侧重于集体土地所有权的法律属性方面的分析,特别是集体土地所有权的主体、权能和性质。

最后,我国的《民法通则》以及《物权法》已经将集体土地所有权作为自己的调整对象规定了下来,估计未来的《民法典》也会如此规定的。在这情况下,分析集体土地所有权就更显得必要和紧迫了。因为,我国的大多数民法学者都接受大陆法系的民法理论,认为民法是私法[4],以个人主义为指导思想,以维护私人利益为己任。但是,集体土地所有权却并非如此。它不是一种私有所有权,不以个人主义为指导思想,更不以维护私人利益为己任。所以,将集体土地所有权纳入民法势必从根本上颠覆我国民法的私法属性,进而彻底改变我国的民法基础理论,特别是物权法理论。但是,由于我国现在的集体土地所有权是在特定的历史环境下形成并随我国政治经济体制的改革而不断演进的结果,因此,深入地认识集体土地所有权还必须得从其历史发展的过程着手。本文不揣冒昧,通过整理集体土地所有权的发展过程,分析其主体、权能以及性质的演变,以期为更深入地研究集体土地所有权抛砖引玉!

第一部分 从私有土地所有权到合作社土地所有权

在我国,集体土地所有权形成于建国后1956年。尽管在这之前的中国历史上曾经出现过很多形式的土地公有制,但自春秋时期商鞅变法开始,农村土地私有制度便一直是我国农村土地制度的主流[5]。在这种情况下,中国共产党领导中国农民致力于构建农村土地公有制度,便缺乏必要的历史资源的支持。因此它需要新的理论依据,这就是作为中国共产党指导思想的马克思主义。马克思主义关于农村土地归属的思想也就理所当然地成为了我国土地制度发展的逻辑起点。

一、马克思主义农地归属思想

(一)消灭土地私有制

马克思主义诞生于西方资本主义自由竞争时代。在这个时代,私有所有权获得空前的发展和至上的荣耀。私有所有权神圣不可侵犯也成为了各大陆法系民法典的三大根本原则之一。但同时,贫富差距也得到了史无前例的扩大,有产者和无产者的矛盾随即激化。为适应无产者斗争的需要,马克思主义应运而生。1848年,《共产党宣言》问世。

《共产党宣言》集中地体现了马克思主义的精髓,其中包括关于财产归属问题的主张,即“消灭私有制[6]。虽然这一主张并不是泛指消灭一切财产的私有归属制度,但是它却完全适用于作为农业生产重要生产资料的土地。因为,马克思主义站在政治经济学的角度对财产有个最基本的分类,那就是将财产分为生产资料和生活资料。在资本主义的生产过程中,生产资料是一项非常重要的资本,是资产阶级赖以剥削无产阶级的重要物质基础。因此,要想消灭资产阶级就必须先消灭作为其重要物质基础的生产资料的私人所有制。土地是生产资料的一种,土地私有制自然也在消灭之列。

土地私有制的消灭,在法律上也就意味着土地上私有所有权的消灭。同时,发源于古罗马法的私有所有权理论也将收缩自己的统治区域,从广袤的土地上全面退却。当这一切完成后,土地将恢复其在人类产生之初的自然属性和原始面貌。但是,此时的人类已经变得再也离不开大地,甚至比以前更加依赖于大地;土地已经成为了人类财富的重要源泉。人类对于财富的欲望势必激发出更加先进的土地制度。

(二)土地国有

关于消灭土地私有制和私有所有权后的土地归属问题,马克思主义明确主张土地国有。在《论土地国有化》一文里,马克思认为:“社会运动将作出决定:土地只能是国家的财产。”因为只有实行土地国有,才能“消灭工业和农业中的资本主义的生产”,“阶级差别和各种特权才会随着它们赖以存在的经济基础一同消失。而且在实行土地国有后,“农业、矿业、工业,总之,一切生产部门将用最合理的方式逐渐组织起来。生产资料的全国性的集中将成为由自由平等的生产者的各联合体所构成的社会的全国性的基础,这些生产者将按照共同的合理的计划进行社会劳动”[7]

在这篇论文里,马克思首先将土地国有看作了一种社会发展的必然趋势。其次,马克思还对土地国有的优点进行了分析。第一,土地国有可以从根本上铲除剥削,从而消除人类不平等的根源;第二,土地国有可以促使土地的最充分、最合理利用,从而创造更大的财富;第三,土地国有可以实现《共产党的宣言》所称的“自由人的联合体”[8]的理想,从而走向共产主义社会。

1921年,马克思关于土地国有的思想,被刚刚成立的中国共产党所接受并作为自己的追求目标写进了中共一大党纲。[9]从此以后直到改革开放前,消灭土地私有、实现土地国有变成了中国共产党制定土地政策的根本出发点,并影响着改革开放后我国土地法律制度的建设。

(三)马克思主义土地归属思想简析

众所周知,无论是一般的生产资料还是具体的土地,在物权法领域谈论起其上的财产制度时,无非就是要解决两个问题:一是财产归属问题,一是财产利用问题。我认为,首先,马克思主义的上述思想主要在于解决财产归属问题而不是解决财产利用问题。因为财产的归属问题意在确定财产的最终支配主体,在财产和财产主体之间建立抽象的意志支配关系,是一个抽象的问题。而财产的利用问题则意在确定财产利用的具体形式,它必须联系各国具体的现状来进行取舍和抉择,因而是一个具体的问题。但是,马克思主义更多的却是在抽象的层次上为各国共产党的具体实践提供理论上的指导。

其次,在解决财产归属问题时,马克思主义的上述思想包括两个方面:一是消灭土地上的私有所有权,二是确立土地上的国家所有权;一破一立,重在破,即重在否定土地上的私有所有权。因为从私有所有权的废除到国家所有权的确立是一个历史过程,在时机还不成熟的时候,土地国有只是一种社会发展的趋势,而不能立即实行。因此,马克思主义上述思想的重点只能是否定意义上的。当然有一点需要说明,那就是马克思主义关于土地归属的思想,本文只列了两条最根本的内容,尚有许多其他的思想,本文未加详细陈述,如马克思主义关于合作化的思想。

最后,马克思主义否定私有土地所有权的思想,构成了任何一个马克思主义政党在执政后进行土地改革的最原始的冲动,从而在历史的渐次演绎中也构成了土地制度发展的逻辑起点,同时也是中国共产党在取得部分政权和全国政权后推行土地制度改革的出发点和原始动因。这可以说是认识我国集体土地所有权的历史密码。但是,我国的民法学者却对此熟视无睹,依旧用大陆法系的一整套传统私有所有权理论来分析集体土地所有权,比如将集体土地所有权定义为“劳动群众集体经济组织在法律规定的范围内占有、使用、收益和处分自己所有的土地的权利”[10],再如根据大陆法系所有权主体具体确定的特征来解释我国集体土地所有权主体虚位的弊端[11],等等。这一切都说明,我国的民法学者对马克思主义否定私有土地所有权这一思想还没有足够的认识和深入的理解。

二、地主私有土地所有权的消灭

1921年,在多灾多难的神州大地上,中国共产党成立了。中国共产党是马克思主义的政党,将马克思主义与中国的具体情况相结合必然是其革命成功的重要前提。其中,否定私有土地所有权也必然是其在土地制度改革方面的一个根本出发点和重要内容。但这一切都离不开对中国国情的具体了解。

(一)解放前地主私有土地所有权的现状

正如前文所述,在中国历史上,农村的土地私有制度正式形成于春秋时期的商鞅变法。商鞅变法,废井田,开阡陌,鼓励农耕,形成了中国历史上的以农为本、以商为末的思想传统。农本商末的历史传统,造成了社会大量资金纷纷投入于土地的买卖并由此产生了土地兼并与王朝更迭的历史循环。每逢土地兼并达到极致,农民便揭竿而起;待王朝甫立,土地分配也会随即开始新一轮的洗牌,如此周期往复,直至清末。清朝末年,中国的历史由于外敌的入侵而变得异常复杂,但这并没有对土地私有的千年传统形成根本性的威胁。土地私有及其如影随形的毒瘤依然在继续。

解放前的民国时期,中国农村的土地,在财产归属方面,绝大多数属于私人所有。私人所有的土地可以自由买卖,几乎不存在法律上的障碍。只是土地所有权的分布很不均匀,有的人地多,有的人地少。据毛泽东的调查,有百分之六十的土地集中在了百分之五的人手里,还有百分之二十的人没有土地。对于那百分之五的人,毛泽东称之为地主。[12]“地主”,在严格意义上讲,并非一个法学概念;在经济学上,“地主”也没有一个严格的界限。在土地归属方面,“地主”一词只是对土地占有不均衡这一现象在主体方面的一个抽象。本文在使用 “地主私有土地所有权”时,也主要指土地归私人所有和土地所有权分布不均匀这两层意思。在土地利用方面,租佃制盛行。租佃制是土地私有制下土地集中的产物。据学者统计,20世纪30年代,50%的农业人口与租佃制有关,30%的佃农耕作的土地完全是租佃的,20%以上的佃农耕种自己的土地同时租佃部分耕地。[13]正是藉此租佃制度,地主对广大佃农进行残酷的剥削,造成当时农村社会的贫富分化以及土地兼并的加剧。

土地兼并使得大多数农民无地可耕,流离失所。流离失所的农民太需要自己的土地和安稳的生活了!在这种情况下,农民便成了中国共产党及其代表的工人阶级的天然同盟军。[14]而当中国共产党一旦认识到农民的需求以及农民对于中国革命的重要性,它也便义无反顾地与农民进行了联合。但这一认识却经历了一个过程,为此,中国共产党付出了血的代价,那便是1927年国民大革命的失败。此后,土地革命战争开始了。

(二)中共与农民的土地分配社会契约

在土地革命中,中国共产党对农民的需求以及农民对于革命的重要性有了更加清醒的认识。基于此中国共产党与农民逐步达成了一个关于土地分配的社会契约。这种契约孕育于中国特定的历史环境,其主要内容是:中国共产党没收地主的土地分配给无地少地的农民;而农民则以各种形式(包括参军、出粮等)支持中国共产党的革命事业。

之所以说它是一个社会契约,一是区别于传统民法上的民事合同。传统民法上的民事合同是指在一个特定法制环境下特定民事主体之间合同权利和义务所作出的协议,它以特定的法制环境为前提,以特定的民事主体为要件,有较强的相对性。但是,中国共产党与农民之间协议却并没有一个双方公认的法制环境,国民党政府的法律,共产党是不承认的。另外,作为一个个的农民个体,主体是不确定的,任何一个承认并相信共产党的农民都会参加到这个契约中来。所以,这个契约具有广泛的普遍性和社会性。二是因为中国共产党当时还没有建立起全国性的政权,而作为全国唯一合法存在国民党政权也不会承认共产党的任何土地分配方案。因此,这个方案即使得到农民的承认,得到中国共产党所建立的地方性政府所颁布的法律的确认,它的社会属性依然多于法律属性。何况在国民党政府从未停止对共产党军队进行打击和消灭的时候,共产党的地方政权一般都是不稳定的。三是研究上的方便。将中国共产党在建国前的土地分配方案称为中国共产党与农民达成的土地分配社会契约,更重要的意义在于理论研究方法的选择。只有将其称之为社会契约,我们才能吹去历史的尘埃,从中国共产党及其地方政府颁布的一系列的众多法令和政策中抽出最一般的内容。所以,本文将之称为“社会契约”。

在这个社会契约中,中国共产党一方面坚持了马克思主义关于否定私有土地所有权的主张,另一方面又结合中国的现实,向农民作出了必要的妥协,在平均主义的大原则下将土地分配给农民所有。但是,直到1952年底,农民私有土地所有权秩序并没有在全国范围内的得以建立,地主依然存在。

(三)地主私有土地所有权的消失

消灭地主私有土地所有权,是中国共产党与农民土地分配社会契约的一项重要内容。1949年,中国共产党领导的新民主主义革命在全国取得了胜利,建立了新中国,地主土地私有所有权却没有完全消灭;为全面履行自己对农民的承诺,中国共产党借助强大的国家机器进行了新一轮的土地改革。但是,建国后的土地改革的意义却远远不止于此。

马克思主义指导下的中国共产党永远不仅仅将自己的眼界局限于脚下的大地,它有更加远大的理想和抱负,它必须为此而努力。[15]在土地归属方面,它的理想从一开始就容不下地主对土地的大面积占有。那么,它的理想是什么哪?土地国有!土地国有是马克思主义早在诞生之初就已经确立下来的基本原则。对此,上文已有论述。但是实行土地国有,则以共产党执政的国家对土地的绝对性政治控制为前提。而地主私有土地所有权却恰恰构成了国家控制土地的最大障碍。因此,单纯从中国共产党的角度考虑,地主私有土地所有权就必须废除。

不仅地主私有土地所有权必须废除,富农私有土地所有权也必须限制[16]。因此,中国共产党在土地改革方面执行了一条“依靠贫农、雇农,团结中农,中立富农”的总路线,[17]而且在以后的农业发展中,限制土地买卖借以防止新的富农的产生。[18]1953年,土地改革在全国范围内基本完成,地主私有土地所有权被彻底消灭了。[19]

三、农民私有土地所有权的构建

(一)农民私有土地所有权的特征

随着地主私有土地所有权的消失,农民私有土地所有权也便产生了。消灭地主私有土地所有权与建立农民私有土地所有权是建国前后中国农村土地改革的两大主题。但是,同为私有土地所有权,农民私有土地所有权却又与地主私有土地所有权存在着很大的差异。

在地主私有土地所有权制度下,土地的归属和土地的利用是分离的,土地归属于地主,但实际耕种土地的却是农民;农民耕种土地,但土地耕种的大部分收益却又归于地主。这就产生了土地收益在所有人与使用人之间不合理的分配。但是,在农民私有所有权制度下,土地的归属和利用是合而为一,土地的所有人即使用人,使用人即所有人;劳动成了获得土地收益多少的唯一尺度,土地所有权本身失去了任何经济价值,地租几乎不存在了。这便是农民私有土地所有权在事实方面的主要特征。

但是,在法律上,农民私有土地所有权的内容却又与地主私有土地所有权存在着相似的权能。根据《中国人民共和国土地改革法》第三十条的规定,农民私有土地所有权包括“自由经营、出租和买卖”等处分权能。处分权能是传统大陆法系所有权的根本性权能;有了处分权能,所有权才得以成为一项全面的概括性的物权。而且,在农民获得私有土地所有权后的几年里,拥有个人土地的农民也的确在事实上行使了上述权能,比如出租、买卖等,并由此产生了新中国成立以来的第一批富农和首轮贫富差距。[20]对此,毛泽东等部分中央领导同志认为有违社会主义原则,必须予以限制;否则,刚刚消灭的地主私有土地所有权完全有可能在此基础上死灰复燃。

(二)农民私有土地所有权中的国家因素

国家是分析权利的一个重要因素。因为权利之所以成为权利,是因为权利是由法律所确认的,而法律则是由国家来颁布。借助于法律的手段,国家可以创设任何形式的权利。因此,分析权利,国家往往是一个不可回避的因素,特别是在我国这样一个浸饮了千年中央集权传统而没有任何法治信仰的社会,国家就显得更加关键了。全面了解农民私有土地所有权,也就不得不分析构建这个权利的国家。

众所周知,农民私有土地所有权能够形成,主要依赖了国家的强力推进。对此,有学者称之为强制性制度变迁。[21]当国家使用强力将土地从地主手中夺回送给农民并赋予其所有权的同时,国家也就将自己的意志注入了其中。从而使得农民的私有土地所有权背负了神圣的政治任务,私权的属性则变得非常暗淡。这也就是农民私有土地所有权与大陆法系所有权的根本区别。大陆法系的所有权理论以公法和私法、公共权力和私人权利以及政治国家和市民社会的严格划分为背景,但是这种划分在我国并不存在。所以大陆法系的所有权,包括土地所有权,是一种纯粹的私权,这种私权有足够的能力来与公共权力和国家意志相对抗,但当时的中国农民私有土地所有权却并不具备这个能力,它只有私权的名义却并没有私权的精神内核。对此我们还可以从以下两个事实中得到证实。

其一,当国家通过《土地改革法》赋予农民私有土地所有权以处分权能时,它只是使用了一个非常勉强的词汇――“承认”,而没有使用“保障”、“保护”等有积极能动意义的词汇。法律用语的差别往往反映着不同的国家意志和政策导向。对此,相信不会有人反对。其二,当农民获得梦寐以求的土地时,他并不认为这是理所当然的,并不认为政府理应给他们分配土地;相反,他却认为这是党和政府的恩赐,应当感恩。红色经典歌曲《东方红》大致反映了那一代人的此种心声。他们对政府的信任大大超过了对自己权利的尊重。在这种情况下,国家无意于将土地上所有的权利完全交给农民,农民也无意于用自己的权利来对抗国家的政策干预。更重要的是,中国共产党在掌握了全国政权以后,时时不忘将马克思主义土地国有的思想应用于中国的实践,从而实现自己的远大理想,而农民私有土地所有权的发展总有一天会阻碍其理想的实现。因此,否定农民的私有土地所有权注定要成为下一步中国农村土地制度改革的首要目标。

(三)政府主导下的土地入股合作

否定私有土地所有权是马克思主义土地归属思想的一个重要方面,农民的私有土地所有权自然也在否认之列。但是,中国共产党在否定农民私有土地所有权时,并没有像否定地主私有土地所有权那样动用国家机器的强制力。毕竟农民的私有土地所有权是中国共产党一手创造和扶植起来的,出尔反尔不是共产党人的风格,合作化成了首选。

早在马克思主义产生以前,合作化的思想就已经产生。[22]从财产制度的角度分析,合作化是财产利用或经营的一种形式,是一种财产利用制度,即将自己的土地交由一定范围内的成员共同组成的合作社经营。这种财产利用制度有一个非常大的特点,那就是不改变财产的归属,财产的所有权人并不因合作制的介入而有所改变。但是,这样一来,财产的归属和利用就分离了。因此,将合作制引入到中国的农村土地制度,农民的私有土地所有权就不再是原来的私有土地所有权了,财产归属和财产利用的合二为一被分离所取代了。但是这种分离和地主私有土地所有权下的分离还不一样。在地主私有土地所有权下,地主作为所有权人并不参加土地的耕种,参加土地耕种的也与土地的所有权没有任何关系,土地的归属和利用泾渭分明。但是,在合作制下,这种分离并不彻底。一方面,农民是土地的所有权人;另一方面,作为所有权人的农民又是合作社的成员,他还必须将自己的个人意志汇集到合作社中,以形成合作社的公共意志,从而决定土地的具体利用或经营方案。正是这种合作社公共意志形成的过程,决定了合作制下土地归属和利用分离的不彻底性。而且,在通常情况下,农民还必须参加土地的耕种。

但是,合作制下土地归属和土地利用分离的不彻底性,并不能说明合作社公共意志没有相对于成员个人意志的独立性。恰恰相反,当我们了解到合作社背后有国家支持的时候,我们便不难发现,合作社不但有自己的独立性,而且这种独立性又因国家的支持而变得更加独立,甚至有些变异了,变成了国家控制农村经济的一个工具[23]19511215,中共中央在党内下发了《关于农业生产互助合作的决议(草案)》,要求各地将农业互助合作运动“当作一件大事去做”,并于1953215将此草案略有修改后作为正式决议在全国实施。同年1216,为适应新的形势,中共中央又下发了《关于发展农业生产合作社的决议》,该决议指出:“农业生产合作社能够逐步地进行有计划的生产,因而也就能够在供、产、销方面更容易地和国营的社会主义经济相结合,而便于逐步地纳入国家经济计划的轨道。”

最后需要说明的是,在我国,农业生产合作社包括初级合作社和高级合作社。以上分析主要针对初级合作社而言。因为高级合作社与初级合作社在土地归属方面存在着本质的区别。

四、农民私有土地所有权的消解与集体土地所有权的形成

(一)初、高级合作社下的土地归属与社员身份

初级合作社以农民的土地入股和获得土地报酬为特征。但是,在事实上,这里的“土地入股”并不是将土地的所有权转成股份,交由合作社;转移的只是土地的使用权而已。正如《农业生产合作社示范章程》第三条所言:“初级阶段的合作社属于半社会主义的性质。在这个阶段,合作社已经有一部分公有的生产资料;对于社员交来统一使用的土地和别的生产资料,在一定的期间还保留社员的所有权,并且给社员以适当的报酬。”也就是说,农民从初级合作社中获得土地报酬并不是因为他拥有土地的所有权,而是因为他向合作社让渡了自己的土地使用权,土地报酬是土地使用权的对价;农民的私有土地所有权的存在只是土地使用权和土地报酬的前提而已。这与高级合作社截然不同。

高级合作社从根本上剥夺了农民的私有土地所有权,从而也就消除了土地使用权和土地报酬赖以存在的前提。1956年的《高级农业生产合作社示范章程》第二条规定:“农业生产合作社按照社会主义的原则,把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有,组织集体劳动,实行‘各尽所能,按劳取酬’,不分男女老少,同工同酬。”第十三条规定:“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。”但是,有一点并没有变化,那就是农民的合作社成员身份和劳动者身份。通过以上分析,我们知道,在初级合作社下,农民有三种身份:第一,他是土地的所有权人,依法取得土地报酬;第二,它是合作社的成员或“股东”,参与合作社公共意志的形成;第三,它是合作社的农业工人,依法取得劳动报酬。在初级合作社转为高级合作社的时候,农民的第一种身份消失了,作为合作社成员的身份和作为农业工人的身份保留了下来。

随着农民私有土地所有权的消失,农民作为独立的土地权利主体的身份被合作社所吸收。从此,合作社代替了农民而成为土地所有权的合法主体。这同时也反映在1954年宪法的第八条,该条规定:“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。国家指导和帮助个体农民增加生产,并且鼓励他们根据自愿的原则组织生产合作、供销合作和信用合作。国家对富农经济采取限制和逐步消灭的政策。”限制和取消富农经济,也就意味着限制和取消农民私有土地所有权的发展,而拥有不发达的私有土地所有权的贫下中农却只能靠合作化来维持自己的生活。

(二)合作社土地所有权

从初级合作社到高级合作社,农民的私有土地所有权消失了,合作社土地所有权形成了。合作社土地所有权的形成,基本上实现了马克思主义关于否定私有土地所有权的思想,并向土地国有的目标迈出了关键性的一步。这种土地所有权具有以下特征。

首先,土地所有权的主体是合作社。合作社是一个具有独立法律地位的经济组织。它有自己完备的组织结构,社员大会或社员代表大会是合作社的意思机关,管理委员会是执行机关,检察委员会是监督机关。这和现代公司非常类似。另外从法律上讲,合作社也有独立的法律地位。1949年的《中华人民共和国共同纲领》第二十九条规定:“合作社经济为半社会主义性质的经济,为整个人民经济的一个重要组成部分。人民政府应扶助其发展,并给以优待。第三条规定,国家保护合作社的财产。1954年宪法第七条规定:“合作社经济是劳动群众集体所有制的社会主义经济,或者是劳动群众部分集体所有制的半社会主义经济。劳动群众部分集体所有制是组织个体农民、个体手工业者和其他个体劳动者走向劳动群众集体所有制的过渡形式。国家保护合作社的财产,鼓励、指导和帮助合作社经济的发展,并且以发展生产合作为改造个体农业和个体手工业的主要道路。”《高级农业生产合作社示范章程》第一条更是明确地规定:“农业生产合作社是劳动农民在共产党和人民政府的领导和帮助下,在自愿和互利的基础上组织起来的社会主义的集体经济组织。”

其次,合作社土地所有权是一种集合性的所有权。因为合作社土地所有权是由各个农民让渡的私有土地所有权集合起来形成的。另外,作为合作社土地所有权的主体,合作社是一个由让渡私有土地所有权的农民集合而成的。因此,无论是从权利形成的过程上看,还是从权利的主体上看,合作社土地所有权都是一种集合性的所有权。这种集合性的所有权不同于私有土地所有权,私有土地所有权是生产资料私有制在法律上的表现,具有资本主义的性质,关注于所有权人的个人利益;但合作社土地所有权则是生产资料公有制在法律上的表现,具有社会主义的性质,关注于合作社成员的公共利益。也就是说,私有土地所有权与合作社土地所有权具有完全不同的政治意义。另外,合作社土地所有权,在主体内部存在着复杂的关系,其中合作社成员与合作社之间的关系最为关键。如前文所述,农民以让渡自己的私有土地所有权为代价,换取了合作社成员的身份。但是,农民的这种身份却没有任何经济价值,它不能向现代公司的股东一样参与合作社的利益分配。相反,这种成员身份上附带的更多的是劳动义务。只要劳动才能获得劳动报酬,才能有必要的生活资料。

最后,在合作社土地所有权下,土地的归属和利用重又合二为一。由于高级合作社不但是土地的所有权人,更是土地生产的经营管理者。因此,在合作社土地所有权下,土地的归属和利用是合二为一的。至此,我们可以看到,从地主的私有土地所有权到农民的私有土地所有权到初级合作社下的农民私有土地所有权再到合作社土地所有权,土地的归属和利用经历了一个从分离到合并到分离,最后再合并的过程。

(三)社员退社自由对合作社土地所有权的威胁

合作社土地所有权的形成,是马克思主义否定私有土地所有权思想在中国的实现。但是,这种实现并不彻底。因为高级合作社下,农民依然拥有着退社的权利,它随时可以要求退出合作社并带走自己的土地,从而恢复私有土地所有权。《高级农业生产合作社示范章程》第十一条规定:“社员有退社的自由。要求退社的社员一般地要到生产年度完结以后才能退社。社员退社的时候,可以带走他入社的土地或者同等数量和质量的土地,可以抽回他所交纳的股份基金和他的投资。”而且在现实中也确实存在着退社的情况,因为农民,特别是富农,入社的愿望往往与实际收入存在着很大差距。

农民的退社自由意味着土地所有权可以在农民私有土地所有权和合作社土地所有权之间相互转换。这种转换的一个极端就是合作社的解体、合作社土地所有权的消失以及农民私有土地所有权的恢复。因此,农民的退社自由在很大程度上威胁了合作社的发展,消解了合作社土地所有权的集合所有权属性。为了巩固合作社以及合作社土地所有权,国家在发展合作社的同时不得不放慢合作社的高级化进程并调整相关政策。但是调整并非是治本之策。因为,合作社本来就是农民自愿参加的组织,农民有入社和退社的自由。这是合作社的基本性质所决定的。

但是,国家并不喜欢一种不稳定的合作社土地所有权,它需要的是一个巩固的公有土地所有权并排斥任何私有土地所有权存在的任何可能。只有这样土地公有化的程度才会进一步提高,进而实现土地国有的远大理想。因此,将合作社土地所有权再向前推进一步,成了国家对农村土地制度改革的下一目标。
 

第二部分 人民公社时期集体土地所有权的发展

一、从合作社土地所有权到人民公社土地所有权

(一)合作社土地所有权的“不合时宜”

农业生产合作社在经历了两个阶段的发展以后,私有土地所有权基本上被消灭了,合作社土地所有权形成了。如前所述,合作社土地所有权是一种具有独立性、集合性和不稳动性的所有权。但是,这些特点都与我国当时的发展形势所不容。

首先,我国当时实行的是一种计划经济。国家凭借政治命令在全国范围内统一调拨物资,计划生产,其中包括对农业生产所作的规划和指标。合作社以及合作社土地所有权的独立性恰恰构成了国家对农业生产资料和劳动力进行统一调度的障碍。其次,中共秉承马克思主义的土地归属思想,致力于土地公有化程度的提高。但是,合作社土地所有权不但不是纯粹的公有所有权,而且作为一种集合性的所有权,也是不稳定的。因为,合作社在成员上具有特定性和不确定性。其特定性是指合作社的成员仅仅限于将私有土地所有权让渡给合作社的农民,而不包括没有将土地让渡给合作社的农民,尽管他们都是一个村的。因而,合作社在利益上并不具有广泛的代表性。合作社在成员上的不确定性是指合作社成员有入社和退社的自由,这种自由使得合作社显得极不稳定,更有随时解散的危险。

因此,为了计划经济的实施和提高土地公有化的程度,合作社土地所有权必须由向更高程度的土地公有化形式发展。为此,中共中央于1958829通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》,从此掀起了我国农村人民公社化运动的高潮。一时之间,小社并大社,大社转公社,至当年10月底,全国99.1%的农户参加了人民公社。[24]人民公社的建立,使得农村土地所有权在合作社土地所有权的基础上发生了根本性的变化。

(二)人民公社土地所有权的特点

人民公社是通过合并小型的高级生产合作社组建大型的乡级规模的合作社,再由大型的合作社转变组织机构而形成的。在小社并大社、转公社的过程中,合作社的所有生产资料(包括土地)都归人民公社所有。于是,人民公社土地所有权取代合作社土地所有权而成为了农村土地所有权的主要形式。人民公社土地所有权与合作社土地所有权在土地归属和利用的合二为一方面是相同的。但是,合作社与人民公社之间存在的本质区别决定了人民公社土地所有权与合作社土地所有权的巨大差异。

首先,人民公社在规模上远远大于合作社,这就决定了人民公社土地所有权的客体面积远远超过了合作社土地所有权。一般而言,人民公社是以一乡一社的原则设立的,而合作社的发展则以村为界进行召集和组织。在人民公社成立以前,全国共有七十四万个合作社,但是,合作社组建成的人民公社却只有二万六千个,平均一个人民公社就消化掉二十八个半合作社。人民公社有“一大二公”,此为“大”。[25]其次,作为土地所有权主体的人民公社是一个政社合一的组织,与作为独立经济组织的合作社在性质上截然不同。所谓政社合一,是指人民公社我国社会主义社会结构的工农商学兵相结合的基层单位,同时又是社会主义政权组织的基层单位”,它集社会性和政治性于一身。但是,人民公社的社会性却具有非常广泛的意义,在内容上涵盖着经济建设的职能。如此一来,国家就凭借着人民公社这一政社合一的组织全面地控制了农村的社会发展和经济建设,政治权力与农村社会的界限也就消失了。人民公社的这种性质在两个方面影响了人民公社土地所有权。第一,人民公社土地所有权彻底摆脱了合作社土地所有权的不稳定性,成为了一个稳定的所有权类型。因为在人民公社体制下,公社成员的退出权消失了。公社成员退出权的消失从根本上消除了单个成员对人民公社土地所有权进行挑战和颠覆的可能。第二,人民公社土地所有权被异化为政治权力,不再是一种纯粹的经济性权利。因为人民公社是一个拥有政治权力的政府机关,对上级政府和中央政府负责是其首要任务,对土地所有权的行使也不可能例外。

最后,人民公社所有权是一种纯粹的公有所有权,与合作社土地所有权的集合性不同。合作社土地所有权是由社员私有土地所有权集合而成,而人民公社所有权则是由大型合作社的土地所有权转变而成。在“集合”与“转变”之间,存在着本质的区别,因为在大社转公社的过程中,中共同时发动了规模宏大的社会主义教育运动[26],这个运动彻底打消了农民拥有自己的土地的念头,从此他再也不能要求完全属于自己的土地了。土地已经完全地属于了“公家”。所以说,人民公社土地所有权不再是一种集合性的所有权,更不是一种私有所有权,而是一种纯粹的公有所有权。对此,下文将进一步的论述。

(三)人民公社土地所有权的实现

人民公社土地所有权的行使以及收益分配,因人民公社的规模大和职能繁多而显得异常复杂。在组织机构上,人民公社分为三级:公社管理委员会、管理区(或生产大队)和生产队。生产队负责组织劳动,完成生产大队或管理区的生产任务;生产大队或管理区负责经济核算,分配公社管理委员会下达的生产计划和指标;公社管理委员会统一领导社内一切事务,对社内的各项盈亏负责。另外,人民公社在制定经济计划时,接受县联社的领导,贯彻国家统一的国民经济发展计划和各项政策,如粮油征购任务等。因此,人民公社土地所有权在具体的行使过程中,被分化为若干层次,行使主体呈现多元化。在这些主体中,不仅有人民公社内部的三级组织,更有人民公社的上级组织。如县联社对下级人民公社的土地以及劳动力都有调配的权力。所有权行使主体多元化以及中央政府借此间接控制农村土地的利用是人民公社土地所有权政治化的第一个结果。

人民公社土地所有权政治化的另一个结果就是土地收益享受主体的多元化。除去应当依法向国家缴纳的农业税和地方附加,土地收益的分配包括:中央政府对农产品的征购、社内集体提留以及农民的劳动收入。其中农业税一般比较稳定,按照1958年的《农业税条例》,法定税率是15.5%,最高不得超过常年产量的20%1961年后略有下调,维持在10.5%左右。地方附加随农业税征收,上限为实际农业税的15%。两项合计:法定税率23.25%,上限30%,调后平均税率15.75%

但是,相对于农业税和地方附加,国家征购比例却显得非常巨大。据学者统计,在1958年到1962年,国家粮食征购比例年均高达33%,尤其是在农业产量下降的1959年,粮食征购比例竟高达39.7%,近40%。棉花、植物油等经济作物的征收比例更高,其中棉花的征购率每年都在90%以上,植物油的征购比例年均也高达66.56%。虽然国家征购农产品并非无偿,但价格要远远低于市价(即私下交易的价格)。[27]温铁军先生的调查显示,人民公社时期,国家的农产品征购征走了农村基层的全部剩余,给农民带来了沉重的负担,造成农村经济的长期落后。[28]至此,土地收益的很大一部分被国家拿走。

集体提留也是一项重要的土地收益支出方向。集体提留主要包括公积金和公益金,前者用于扩大再生产,后者用于集体文教和福利事业。关于集体提留的比例,在人民公社前期中央并没有统一的规定,据国家统计资料显示,1958年集体提留占总收入的11.56%1959年是12.53%1960年是4.41%1961年是6.79%1962年是6.52%,五年平均为8.36%[29]将以上所有支出统一计算并刨除,最后分到农民手中的约占人民公社全部收入的55%。由于人民公社的收入不但包括土地收益,而且还包括其他收入(如集体企业收入等),因此,人民公社的土地收益中分到农民手中的实际上不到一半,这不可谓不少。

(四)人民公社土地所有权的退却

在人民公社成立之初,中共中央在《关于人民公社若干问题的决议》中对其进行了美好的预测:“人民公社将加快我国社会主义建设的速度,并且将成为我国实现下述两个过渡的最好的形式,即第一,成为我国农村由集体所有制过渡到全民所有制的最好的形式;第二,成为我国由社会主义社会过渡到共产主义社会的最好的形式。现在也可以预料,在将来的共产主义社会,人民公社将仍然是社会结构的基层单位。”这是一幅多么美妙的图景和设想。

但是,理想终究是理想。1959年至1960年的三年饥荒彻底将人们从梦中惊醒。据统计,这三年,粮食产量连续下降,从1959年的4000亿斤到1959年的3400亿斤再到1960年的2870亿斤逐年下降。[30]究其原因,有学者将人民公社的管理和分配体制列为首条。[31]在人民公社体制下,人民公社的集中管理大大束缚了生产队的生产自主权;其在分配上的平均主义则大大影响了农民的劳动积极性。再加上国家的粮食征购政策的实施,农民的生活水平更是遭到了空前的下降,浮肿病发病率和非正常死亡率上升。在这种情况下,各种各样的“反行为”,如农民个体性偷粮、生产队集体性的瞒产私分,成了一种普遍的现象。[32]这种现象的出现大大地冲击了人民公社体制以及人民公社土地所有权。

为了纠正人民公社管理体制的弊端,中共中央不得不对其进行了调整,并于1962年出台了《农村人民公社工作条例修正草案》对人民公社管理体制进行大幅度的修改。修改的一项重要内容便是将人民土地公社所有权缩为生产队土地所有权。这个修改说明了中共中央放弃了在短时间内将人民公社土地所有权扩大为国家土地所有权的设想,并确立了稳定生产队土地所有权的政策,直到现在土地所有权的规模也没有再次扩大。

二、生产队土地所有权

(一)修改后的人民公社管理体制

1962927,中共中央下发了《农村人民公社工作条例修正草案》(简称《农业六十条》),对人民公社的体制进行了重大修改。其重点是限制公社管理委员会和生产大队管理委员会的权力,扩大生产队的权利。

在此之前,人民公社管理委员会集政治、社会、经济职能于一身,既是一级政府,又是农村公共事务的举办者,更是农业生产的指挥者。但是,《农业六十条》几乎完全剥离了它的经济职能,只保留了它的政治职能和社会职能。即使是社会职能也大大地缩小了。如第十一条规定:“公社管理委员会,可以根据生产的需要,根据人力、物力、财力的可能,在不妨碍当年生产的增长和当年社员收入的增长的条件下,经过公社、有关生产大队和生产队的社员代表大会或者社员大会讨论决定,经过上级批准,兴办全公社范围的、或者几个生产大队、几个生产队共同的水利建设和植树造林,水土保持、土壤改良等基本建设,兴办几个公社共同的水利建设和其他的基本建设。”关于生产大队,情况类似。

相反,生产队的权力得到了空前的强化,其中包括赋予其土地所有权、土地经营自主权和土地收益分配权。如第二十一条规定:“生产队范围内的土地,都归生产队所有第二十二条规定:“生产队对生产的经营管理和收益的分配,有自主权。”。如此一来,虽然生产队在政治上是人民公社管理委员会和生产大队管理委员会的下级单位,但是在经济上却是相对独立的生产组织。

当然,在人民公社体制下,人民公社、生产大队和生产队都拥有一定的土地,但是生产队的土地所有权是一项最基本、最主要的占主体地位的土地所有权。因此,为行文方便,本文主要对生产队土地所有权展开论述。

(二)生产队土地所有权的实现

《农业六十条》关于土地所有权的核心内容便是变人民公社土地所有权为生产队土地所有权。这种转变在一定程度上淡化了土地所有权的政治色彩,恢复了土地所有权的经济属性和相对于国家权力的独立性。另外,作为土地所有权主体的生产队也成了一个由意思机关(社员大会)、管理机关(管理委员会)和监察机关(监察委员会或监察员)组成的相对稳定和独立的集体经济组织。但是,作为一种公有所有权,生产队土地所有权的性质并没有变化。

根据《农业六十条》的规定,生产队的土地所有权在权能上主要包括生产计划权、经营管理权、农产品分配权以及获得土地征收、征用补偿权。其中,生产计划的制定以及农产品的分配要经过社员大会讨论通过。但是,土地的买卖和出租却受到了禁止。在新型人民公社管理体制下,土地收益的分配并没有太大的变化,大体维持了原来的分配格局和分配比例,只是集体提留由原来的人民公社、生产大队和生产队三级共享变成了以生产队为征收主体。《农业六十条》第十六条规定:“公社和生产大队,在今后若干年内,一般地不从生产队提取公积金和公益金。

1962年以后,中央致力于农村社会的稳定,《农业六十条》得到了很好的贯彻,各种农产品产量开始了稳步回升,农民的生活也开始改善。生产队土地所有权作为一种最重要的农村土地所有权得到巩固,并一直延续到了1983年人民公社解体,成为建国以来农村土地制度改革中历时最长的一种土地所有权类型。

(三)生产队土地所有权制度下的自留地

自合作社土地所有权转为人民公社土地所有权以来,中国农村的土地所有权就彻底转变了性质,成为公有所有权了,农民也就没有了完全属于自己的土地。但是,与此同时,国家还是照顾了农民的私有心理和个体生产积极性,规定了自留地制度。

根据《农业六十条》的相关规定,广义上的自留地包括狭义上自留地或自留山、饲料地以及开荒地。在数量上,“自留地一般占生产队耕地面积的百分之五到七;”“自留地、饲料地和开荒地合在一起的数量,根据各个地方土地的不同情况,有多有少,在一般情况下,可以占生产队耕地面积的百分之五到百分之十,最多不能超过百分之十五。”自留地的所有权归生产队;经营权和收益权归农民,自留地上的农产品“不算在集体分配的产量和集体分配的口粮以内,国家不征收农业税,不计统购。”所以在形式上,自留地制度实行了土地归属和土地利用的分离。但是,由于农民是自留地收益的唯一承受主体,所以,从经济学上分析,农民就成了自留地事实上的所有权人,或者说自留地上有相对完整的产权。

不过,自留地的规划和分配权却掌握在各基层干部的手里,这便产生了村干部与农民之间关于自留地的斗争。这一斗争一直伴随了生产队土地所有权存在的始终。特别是在国家农产品征购过多、生产队产量不足于满足农民口粮的时候,自留地更成了农民奋力争取用于养家糊口的唯一来源。[33]因此,自留地制度从根本上看是一种不稳定的土地制度。在“农业学大寨”的过程中,自留地的制度曾一度被取消。幸运的是,在取消自留地的政策还没有在全国实施的时候,改革开放的春天到了,自留地制度被保留了下来。[34]

三、从工分制到包产到户

在物权法上,我们一般都习惯于用物的归属和利用来解释物权法的调整对象,强调对物的支配权。但是,物的收益同样重要,同样应引起我们足够的重视。甚至于可以说:通过物的利用获得收益才是物权的核心。基于此,我们有必要对土地的收益分配进行单独的分析。

(一)农民的土地诉求

在不同的场合下,土地有不同的意义。在社会学上,土地往往意味着一个村落、一个城市、一个人们共同生活的活动范围。在经济学上,土地是一种生产资料,是一种财富的源泉。在国际法上,土地就意味着主权,捍卫国家主权往往和保卫领土完整紧密联系在一起。在行政法上,土地则意味着行政区划和政治权力行使的区域范围。所谓“天高皇帝远”,就是从这个意义上说的。但是,对于中国的农民而言,土地的真正意义在于温饱。

建国以来,无论国家实施什么样的土地制度,农民的首要要求仅仅是能吃饱、不挨饿,即最基本的物质生活的满足。国家赋予农民以完全的土地所有权,农民当然高兴。土地改革后,农业生产的高速发展便是明证。但是合作化以后,农民便不再有这个奢想,他想的仅仅是以自己的体力换取自己的劳动报酬。这应该说是最朴素的正义观念。毕竟,每个人所与生俱有的劳动力完全地属于自己。但是,在合作化以后直到人民公社时期,这依然是一个不能实现的梦想。国家农产品的征购,一下就征走了农产品的全部剩余。

国家农产品征购政策的实施,使得农产品在没有分配到农民手中的时候,已经减少了很大一部分。虽然我们无法计算每单位的农产品中,究竟有多少来源于土地的贡献,又有多少来源农民的劳动力支出;但是,我们有充分的理由认为,在农业税以外,国家的农产品征购所征走的既包括纯粹的土地收益又包括农民的劳动付出。如果我们把国家对农产品的征购看作是广义的农业税,农民将不得不进一步降低自己的标准:“请生产队把我的税后劳动报酬给我。”这就是农民的土地诉求。

(二)工分制

当农民向生产队要求自己的税后劳动报酬的时候,生产队便遇到了最大的困难。这个困难便是农民劳动支出的计量问题。[35]在人民公社成立之处,以共产主义的按需分配为原则、以公共食堂为载体的供给制是主要的分配形式。但是,历史证明,这种分配制度在当时的情况下,只能培养懒汉和浪费粮食。所以,《农业六十条》便取消了供给制,改用按劳分配的工分制,在具体的实施中采用定额管理与评工记分相结合的办法。如第三十二条规定:“生产队对于社员的劳动,应该按照劳动的质量和数量付给合理的报酬,避免社员和社员之间在计算劳动报酬上的平均主义。生产队应该逐步制订各种劳动定额,实行定额管理。凡是有定额的工作,都必须按定额记分,对于某些无法制订定额的工作,可以按照实际情况,采用评工记分的办法。

但是工分制的实行效果并不理想。首先,工分制将农民的注意力转移到了工分的评定与计算,而忽略了实际的劳动投入和劳动积极性。正如四川民谣所唱:“评分就害怕,一评就吵架;吵一肚子气,就按底分计。”所谓的“底分”是指农民的劳动能力指标,一般根据农民的性别、年龄、体力和劳动技能等以“自报公议”的方式进行评定。评定后,劳动则只记出勤率。每年的出勤总时间乘以底分就是总工分,总工分乘以当年每工分的分值就是农民的年收入。如此一来,一个底分同样高的人即使都出勤不一样下力劳动,劳动收入也不会有什么区别。这种将劳动能力和实际劳动支出不做区分、混为一谈的做法,势必引起农民的反感。其次,随着“文化大革命”中“农业学大寨”的政治化,工分制更是流为阶级斗争的工具,政治表现积极的工分就高,反之则低。工分制被严重异化了。[36]在这种情形下,农民更是无心从事生产,劳动积极性遭受重大挫伤。

工分制的失灵,引起了农民的普遍抵制。抵制的结果就是消极对待生产队的集体劳动,而退回到自己的自留地,靠自留地养家糊口。自留地成了农民与生产队叫板的重要砝码。[37]而这却不符合当时中央的政策和生产队土地所有权的宗旨。于是,包产到户,将土地产量与劳动收入挂钩的生产模式和利益分配机制产生了。

(三)包产到户对生产队土地所有权的稀释

由于工分制的失灵,农民按劳分配的土地诉求与生产队难以提供计算确切劳动量的方法之间产生了矛盾。为了解决这种矛盾,调动农民的生产积极性,中共中央曾经于1979年下发了《关于加快农业发展若干问题的决定》,对工分制进行改革,提出了“在生产队统一核算和分配的前提下,包工到作业组,联系产量计算劳动报酬,实行超产奖励”的经营模式和计酬方法。作为一种经营模式,包工到作业组无疑是在变生产队的统一经营为作业组的分组经营,从而又产生了土地归属与土地利用的分离,生产队的生产经营权被剥夺了。作为一种计酬办法,联产计酬克服了工分制的形式主义,更加务实;但是在作业组和作业组的成员之间,劳动量的计算困难依然没有解决。所以,改革并不彻底,包产到户势在必行。

其实,包产到户早在高级社时期就已经出现,并在以后的时间里不断被农民拿来做救命的稻草,只是由于中共中央一部分领导人的反对而被批判和压制。但顺天应时的制度并不因此而消失于历史的长河。1980年,中共中央印发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的通知,它规定:“各业的包产,根据方便生产、有利经营的原则,分别到组、到劳力、到户;生产过程的各项作业,生产队宜统则统,宜分则分;包产部分统一分配,超产或减产分别奖罚;以合同形式确定下来当年或几年不变。”从而正式承认了包产到户的合法性。

包产到户本来是为解决劳动量的计算困难而实行的一种计酬办法,但在事实上包产到户却成了一种新的经营模式。这与包产到组有相同之处。不过,包产到户进一步促进了生产队土地所有权下土地归属与利用的分离,土地的集体占有被农民的个体占有所代替,农民获得了土地经营权,生产队土地所有权的概括性权能被稀释了。但是,由于生产队依然掌握着土地收益以及土地收益的分配权,农民此时所取得的生产经营权并不完整。
 

第三部分 现行集体土地所有权

一、包干到户与生产队土地所有权的消失

(一)从包产到户到包干到户

在包产到户得到中央的承认以后,包干到户的合法性也逐渐得到了中央的认可。1982年中共中央下了第一个“一号文件”:《全国农村工作会议纪要》。纪要指出:“目前实行的各种责任制,包括小段包工定额计酬,专业承包联产计酬,联产到劳,包产到户、到组,包干到户、到组,等等,都是社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式,只要群众不要求改变,就不要变动。”这不但承认了包干到户的合法性,而且认可了包干到户的社会主义集体经济责任制性质,纠正了合作化以来人们对包干到户的普遍误解。

但是,同为生产责任制,包产到户和包干到户确又有明显的区别。从通俗意义上讲,包产到户就是指“包产到队,定产到田,责任到人”[38]。在此情况下,农民只有自由作息的权利,而没有安排生产的权利;只有在超产时获得奖励的权利,而没有对劳动收益剩余的所有权。所以它更多地表现为一种劳动生产责任制,一种计酬办法。包干到户则与其不同,它是指“交够国家的,留足集体的,剩下的都是自己的”。在这种情况下,农民的生产经营权虽然还受到某种限制,但是,对于劳动生产的剩余,农民却拥有了所有权。更为重要的是,包干到户架空了生产队对劳动生产的经营权、管理权和监督权。所以,与其说它是一种生产责任制和计酬办法,还不如说它是一种土地经营模式更为恰当。

作为一种土地经营模式,包干到户促使了生产队土地所有权下土地归属与土地利用的彻底分离。从此,家庭承包经营权也就开始了从隶属于生产队土地所有权到独立于生产队土地所有权的发展进程。在这一进程中,生产队土地所有权逐渐虚化。

(二)人民公社的解体

在人民公社体制下,“三级所有、队为基础”是一项根本制度。这项制度的核心是,生产队是农村土地的所有权人;人民公社和生产大队,作为生产队的上级组织,享有随时调拨土地的权力。因此,包干到户在剥夺生产队对土地的实际占有的同时,人民公社和生产大队的这种权力相应地消失了,“三级所有、队为基础”的制度和人民公社管理体制也就失去了存在的意义。在这种情况下,国家开始对人民公社实施政社分开,建立乡镇政权和村民自治组织。

1983年,中共中央下发了名为《当前农村经济政策的若干问题》的又一个“一号文件”。这份文件从三方面对人民公社体制改革进行了规定。首先,实行政社分开,建立乡镇人民政府;其次,人民公社和生产大队的保留与否由群众决定;最后,生产队作为“合作经济组织是必要的,其名称、规模和管理机构的设置由群众民主决定。这就在事实上取消了人民公社和生产大队,生产队也面临着重新组建的命运。但是,中共中央、国务院在同年颁布的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》里又有如下规定:“有些以自然村为单位建立了农业合作社等经济组织的地方,当地群众愿意实行两个机构一套班子,兼行经济组织和村民委员会的职能,也可同意试行。”如此一来,类似生产队的农业合作组织的重新组建被村民委员会的组建取代了,村民委员会成了一个身兼二职的组织。而且在事实上,有的地方根本就没有再组建过集体经济组织,即使组建了也没有发挥应有的作用。[39]因为,包干到户早已吸引了农民的所有精力。

更为重要的是,新组建的集体经济组织再也不是原来的生产队,原来生产队的土地已经被刚刚组成的村落重新分割了。

(三)村民委员会的产生与生产队土地所有权的消失

1982年,新修订的《中人民共和国宪法》颁布。1982年宪法在第一百一十一条对村民委员会的性质、组织结构和职能做出了规定。根据本条规定,全国各地制定了相应的村民委员会工作简则,具体指导村民委员会的组建工作。但是,村民委员会的组建并没有完全以原来的生产队或生产大队为标准,而是根据便民原则以自然村为参照进行设立。如山东省颁布的《村民委员会工作简则(试行)》第四条规定:“村民委员会,应按照居住状况,本着方便村民,有利于自治的原则设立。一般可以以自然村设立。自然村规模过大的,可以分设两个以上村民委员会;自然村规模过小的,也可以与邻近的自然村联合设立。

虽然在人民公社时期,大部分自然村就是一个生产大队,但生产大队和自然村,无论从内涵和外延上都有很大的区别。自然村是一个社会学概念,是指由一群世代居住在一起、彼此熟悉、有共同生活习惯的农民组成的村落。生产大队则是指人民公社体制下负责组织生产劳动的核算单位,是一个由特定政治环境塑造的政治经济学概念。村民委员会在组建中扬弃了生产队和生产大队这一政治习惯用语而采用自然村这一社会学概念,其意味是深远的。它不但从根本上否定了生产大队作为一级核算单位的存在价值,而且否定了生产队所赖以存在的物资基础――生产队土地所有权。

1982年宪法第十条规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”从此,三级所有、队为基础的生产队土地所有权从我国的法律体系中消失了,取而代之的是一种新型的集体土地所有权。1987年,历时四年起草的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》由全国人大通过。这部法律不但坚持了村民委员会以自然村为参照进行组建的原则;而且规定,村民委员会负责管理本村集体土地、办理本村公共事务和公益事业,为办理公共事务和公益事业,有权向村民集资。原来属于生产队管辖的事情现在都被村委会继承了。因此,随着生产队重组的失败和村民委员会的设立,生产队土地所有权在事实上也就不存在了。

二、现行集体土地所有权的产生

(一)民法制度的建构与集体土地所有权的重建

建国后土地改革以来,我国农村的集体土地所有权历经合作社土地所有权、人民公社土地所有权以及生产队土地所有权。但是,正如前文所述,这三种集体土地所有权都是在计划经济体制下由国家政治控制产生并运行的,没有独立的法律地位,也没有作为法律权利的资格,更谈不上是一种民事权利了。

改革开放后,随着计划经济体制的废除和市场经济体制的建立,剔出集体土地所有权的政治色彩,赋予集体土地所有权以独立性,重建集体土地所有权便成了我国农村土地法律制度建设的重点。但是,集体土地所有权的重建又必须以我国民法制度的建构为前提。因为民法制度是市民社会的基本法,是市民社会借此对抗政治国家、划定自治领域的法律依据。基于此,从1979年年开始,全国人大就开始着手起草民法典草案。但是由于经济体制改革刚刚开始、诸多问题充满变数以及民法理论研究的不成熟,本次起草被迫中途搁置,而改行民法通则加单行法的立法模式。

1986412第六届全国人民代表大会第四次会议审议通过《中华人民共和国民法通则》,自198711起施行。从此,我国正式开启了民法制度的建设工作。对于集体土地所有权,《民法通则》沿用了1982年宪法的规定,并补充规定了集体土地所有权的行使问题。新规定的集体土地所有权与先前存在的三种土地所有权在性质上明显不同,国家控制的色彩淡化了,法律地位的独立性增强了。因而,相对于前三种土地所有权,它可以说是一种新型的集体土地所有权,也是我国目前所实行的一种集体土地所有权。

(二)现行集体土地所有权的主体

1982年宪法和《民法通则》重建了我国目前的集体土地所有权,但是关于集体土地所有权的主体。这两部法律都没有给予明确的界定。1982年宪法第十条规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”《民法通则》第七十四条规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。“集体”成了农村土地的所有权人。但是,“集体”是什么?1982年宪法没有规定,《民法通则》也没有将“集体”列为民事主体的一种。此后,与《民法通则》同年颁布的《土地管理法》也只是对集体土地的权属划分进行了进一步的完善,而没有对所有权主体再行界定;其第八条规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的,可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。

对此,我认为,我国立法机关在这一问题上基本上采用了与国家所有权相似的立法模式。这种模式具有如下特点:第一,所有权主体抽象化;第二,所有权行使主体法定化;第三,所有权主体与所有权行使主体相分离。这种立法模式的依据是:国家所有权与集体所有权都是公有所有权,具有相同的性质。但是,国家所有权与集体所有权具有很大的区别:首先,作为国家所有权的全民,在召集上不具有可能性;其次,国家所有权具有不可避免的政治性;最后,国家所有权不可能受到国家政治权力的侵犯;集体所有权则不具有上述特点,这种立法选择并不完全适合于集体土地所有权。因此,2007316颁布的《物权法》对集体土地所有权进行了进一步的完善。

《物权法》第五十九条第一款规定:“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有。”其中,“集体成员集体所有”八字,是以前所有的法律和行政法规都没有规定的。对其理解如下:第一,集体成员构成集体土地所有权的主体,其成员权受到《物权法》重视;第二,“集体所有”中的“集体”二字是修饰所有权的形容词,与“共同所有”中的“共同”二字相似。对此,又可推出如下结论:第一,全体集体成员是集体土地所有权的主体;第二,集体所有是所有权一种类型,与共有并列。这种理解和结论与我国现行民法理论截然不同,因为我国现行民法理论通说认为,集体土地所有权是一种单独所有权。[40]而且,“集体所有”也没有被抽象为一种所有权类型。

(三)集体土地所有权主体抽象化的原因

随着包干到户的实行和人民公社体制的瓦解,生产队土地所有权也退出了历史的舞台。之后,我国立法机关便对集体土地所有权采取了主体抽象化的立法模式,而且在以后的立法上也没有对其进行主体上的建构,而是仅作细节上的修补。其原因如下:

首先,国家在贯彻人民公社政社分离政策时,将政策重心放在了乡镇政权和村级自治组织的重建以及农村家庭联产承包责任制的完善上,而没有对政社分离后的人民公社三级组织进行认真的整顿;同时将重组农村集体经济组织的任务交给了农民,由农民决定人民公社和生产大队的存留以及生产队的“名称、规模和管理机构的设置”,此即前文已经提及的1983年中央一号文件的内容。但是,深受人民公社体制之苦的农民,又怎么能容忍它们的继续存在?何况包干到户和家庭承包经营已经给了他们相当满足的现实利益,农民无奢求。

其次,村民委员会的成立弥补人民公社解体后农村社会暂时出现的权力真空,原生产队的一切事务,包括对土地的经营和管理,由村民委员会悉数继承。重组生产队在事实上已不存在充分的理由,而只会增加农民更多的负担。因此,从经济利益的角度分析,重建集体土地所有权的结果可能会使付出多于收入,收益为负数。农民是理性的,他们知道如何选择才对自己最为有利!于是,在我国大部分地区,不但人民公社和生产大队被取消了,生产队也没有得到重组。

最后,从法律的角度分析,这也是集体土地所有权与土地承包经营权相冲突的结果。自从包产到户以后,作为集体成员的农民与由农民组成的集体之间一直存在着关于土地的权利冲突。在这场冲突中,国家一改过去的常态,站到了农民的立场上,从而使得农民的法律地位与日俱增。在家庭联产承包责任制下,农民是劳动义务的履行者;在土地承包合同制下,农民则成了土地权利的享有者;物权法颁布以后,农民的土地权利又从债权演变为物权,权能得到增强。在作为法律权利塑造者的国家没有赋予集体土地所有权更多权能的情况下,农民土地权利的强化必然意味着集体土地所有权主体所实际享有权能的减少和主体重建的多余。

二、集体土地所有权的权能分析

(一)集体土地所有权的性质

自建国以来,我国农村土地所有权历经私有土地所有权、合作社土地所有权、人民公社土地所有权、生产队土地所有权以及现在的集体土地所有权。其中,私有土地所有权以后的四种土地所有权可以统称为集体土地所有权。集体土地所有权在性质上首先是一种公有所有权。公有所有权是公有制的法律表现形式,是特定地域范围内特定人群共同享有的所有权,简称公有权,[41]在我国主要指国家所有权和集体所有权。公有所有权与私有所有权不同。首先,公有所有权的主体是有一定的成员组成的公共性的组织,而私有所有权的主体则是自然人或由特定自然人组成的不具有公共性的组织;其次,公有所有权服务于公共利益,具有公益性;而私有所有权则服务于私人利益,具有自利性。这是公有所有权与私有所有权的主要区别。同时,公有所有权的上述特征也是集体土地所有权作为公有所有权的一般特征。但是,目前我国农村的集体土地所有权还是一种发展中的公有所有权,国家土地所有权是其必然的发展趋势。

我国是一个以马克思主义为指导的社会主义国家,马克思主义的废除私有制、实行土地国有的土地归属思想是我国土地制度发展的根本指针。这就决定了我国的土地所有权制度必然沿着私有所有权――集体所有权――国家所有权的方向向前发展。人民公社土地所有权就是国家提高农村土地公有化程度、准备向国家土地所有权过渡的结果。[42]只是受当时条件限制,国家又调整了提高公有化程度的政策,而实行三级所有、队为基础的土地所有权制度。但是,国家从来没有放弃这种政策,并不断做着试图提高公有化程度的努力。如19771229,中共中央原则同意并转发各省的《普及大寨县工作座谈会讨论的若干问题――汇报提纲》规定:“实现基本核算单位由生产队向大队的过渡,进一步发挥人民公社‘一大二公’的优越性,是前进的方向,是大势所趋”;[43]1978年宪法第七条规定:“农村人民公社经济是社会主义劳动群众集体所有制经济,现在一般实行公社、生产大队、生产队三级所有,而以生产队为基本核算单位。生产大队在条件成熟的时候,可以向大队为基本核算单位过渡。” 1986年,《土地管理法(草案)》第五条规定:“劳动群众集体所有制土地,为乡镇公有。”

也许正是出于集体土地所有权是一种过渡性公有所有权的政治考虑,国家才对农村土地才实行了限制所有权转移的政策。一方面,国家禁止土地买卖,以防止土地所有权向私有土地所有权倒退;另一方面,国家实行土地征收制度,将农村的集体土地所有权变为国家土地所有权。如此以来,集体土地所有权就只能定向转移了。所以,集体土地所有权的权能不是一种概括性的权能,它具有与生俱来的残缺性。[44]而且,作为一种集体土地所有权,集体土地所有权也没有发展成为一种成熟而独立的财产权利。

(二)土地所有权与承包经营权的分离

1982年包干到户实行后,随着生产队土地所有权的消失,集体土地所有权形成了。但是集体土地所有权从形成之日起就面临着农民家庭承包经营权的威胁,并日渐式微。相反,农民个体的土地权利却不断地得到法律的重视和保护。在1982年,农民包干到户,其对于土地的承包经营还是一种生产责任制。此时,他不但要向国家交纳农业税和完成农产品征购任务,而且还要向集体交纳“三提五统”。但是,随着1985年国家取消农产品征购政策和实行减轻农民负担的政策,农民对土地的承包经营就从一种生产责任变成土地权利了。而且这种权利于1986年得到了全国人大常委会颁布的《民法通则》和《土地管理法》的确认并正式命名为土地承包经营权。此后,国家就一直推行着稳定农村土地承包经营权的政策。

2002年,全国人大常委会又颁布了《农村土地承包法》。《农村土地承包法》对村委会的发包权做出了法律上限制,第二十六条规定:“承包期内,发包方不得收回承包地。”第二十七条规定:“承包期内,发包方不得调整承包地。” 如此一来,村委会的发包权和调整土地的权利均受到了承包期限的限制。但是,对于承包期限,村委会也没有决定权。1986年以来,农村土地承包期限的长短都由国家统一规定。1998年,全国人大修订的《土地管理法》,又以法律的形式将承包期限确定为30年。2007316,全国人大通过了《物权法》。新制定的《物权法》将土地承包经营权正式确立为一种用益物权的同时,对村委会的发包权作了进一步的限制。第一百二十六条规定:“······承包期届满,由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”这就进一步剥夺了村委会土地承包期限延长方式的决定权。

发包权是农村土地承包经营制度实行后集体土地所有权的一项最重要的处分权能,但是,随着上述法律的出台,村委会的发包权受到了根本性的限制,以至于几乎成了贯彻国家法律的一项任务。相反,农民的土地承包经营权却得到了空前的强化,从而形成了土地承包经营权和土地所有权完全独立的格局。

(三)集体土地所有权的收益权能

在集体土地所有权发包权能受到法律严格限制的同时,集体土地所有权的收益权能也受到了限制。在农村土地承包经营制度后,集体土地所有权的收益权能主要是指对承包经营权人承包费的征收。而承包费在2000年农村税费改革以前,根据国家规定主要是包含在村提留和乡统筹之内,并不单独收取[45]。承包费可以说是集体土地所有权人在土地承包合同中所获得的对价,相当于初级合作社时期的农民作为私有土地所有权人从合作社中分得的土地报酬,它们都是土地所有权在经济价值上的体现。

2000年以后,国家实行了农村税费改革,其主要之一就是取消乡统筹和改革村提留征收使用办法。乡统筹的取消无疑是在从数量上减少土地所有权人的土地收益;而村提留征收使用办法的改革不仅从数量上减少了土地收益,而且“由农民上缴村提留开支的,采用新的农业税附加方式统一收取”以及“用农业税附加方式收取的村提留属于集体资金,实行乡管村用”的征收办法从权能上对集体土地所有权进行了限制。另外,对于“村内兴办其他集体生产公益事业所需资金,实行“一事一议,由村民大会民主讨论决定”。[46]2005年,随着农村税费改革的深化,国务院正式决定“对采取农村集体经济组织内部家庭承包方式承包的农村土地,不准收取承包费。”[47]家庭承包方式下承包费的取消,大大减少了集体土地收益,缩小了集体土地所有权收益权能的行使范围。这就造成了集体土地收益因集体成员平均承包土地而被集体成员所均分。这可以说是集体土地所有权收益权能在家庭承包方式下的特殊实现形式。如此一来,农民集体所直接获得的土地收益就只有其他承包方式下的承包费和因没有采用承包方式经营土地而获得的土地收益了。

(四)小结

综上所述,我国农村目前的集体土地所有权还是一种发展中的公有所有权,一方面,作为一种集体土地所有权,集体土地所有权并没有发展成为一种成熟而独立的财产权利,具有发展性;另一方面,作为一种公有所有权,它又必然以公有所有权的最高形式――国有土地所有权――为发展趋势,具有过渡性。而正是因为它的这种发展性和过渡性,国家才在不断完善农民土地承包经营权的同时,对集体土地所有权采取了诸多法律上限制。这些限制使得集体土地所有权的主体没有清晰的法律界定,使得集体土地所有权的权能异常残缺,使得集体所有权在我国的物权法体系中无法与土地承包经营权平分秋色。在传统物权法体系下,所有权本来是一种自物权和完全物权,用益物权是一种他物权和定限物权,用益物权从属于所有权。但是,在我国的物权法体系中,面临国家和农民的双重压力,集体土地所有权显然不能成为一种自物权和完全物权。一方面,国家以法律的形式规定了集体土地所有权的不可转让性,使集体土地所有权成为一种静态的权利;另一方面,土地承包经营权几乎掏空了集体土地所有权的所有权能,集体土地所有权人不但不能以自己的意志形式行使发包权,而且其土地收益也被承包土地的农民均分了。集体土地所有权收益权能的萎缩,使得集体土地所有权在家庭承包形式下失去了经济价值,从而使得集体土地所有权有名无实和彻底形式化。

 
 

第四部分 集体土地所有权发展中的国家、农民和集体组织

集体土地所有权发展的过程,从某种意义上讲,也就是国家与农民进行博弈的过程,国家和集体是集体土地所有权得以形成和发展的两个主体性前提和要素。而广义上的集体组织,无论是合作社、人民公社、生产队还是现在的村委会都是国家与农民进行博弈的结果。因此,更深入地了解集体土地所有权的发展历史,我们有必要对国家、农民和集体进行单独的考察。

一、集体土地所有权发展中的国家要素

(一)国家与土地所有权

在土地所有权发展的历史中,国家从来就是一个非常关键的因素,特别是在我国这样一个有着千年中央集权传统的国家。在夏商周时期,国王不但是国家的最高统治者,而且也是全国土地的所有权人。因此,国家土地所有权与政治权力紧密地结合在一起,使得当时的土地所有权不仅仅是一种财产权利,更是一种政治权力,具有双重属性。国王据此以分封土地与诸侯,诸侯因此而忠君并纳贡。贡赋是国家土地所有权在经济利益上的体现,而且也是国王节制各路诸侯的一种手段。此即所谓“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”。后来,随着商鞅变法的实行,私有土地所有权才在中国历史上确立,国家也逐渐成为私有土地所有权制度的保护人。

另一方面,国家在创制土地所有权制度的同时,土地所有权也反作用于国家政权的兴旺更迭。其中,独立于国家的私有土地所有权的发展状况对国家政权具有更为重要的影响力。可以说,在一个农业社会,私有土地所有权的良性分布和健康发展是政权稳定和国力发达的基础。分散型是自给自足的小农经济的常态,一旦土地兼并打破这种常态,农民便会非理性地组织起来,使用暴力的手段来实现国家政权的更迭。中国历史上的无数农民起义已经证明了这一点。所以,国家确立一种具体的土地所有权制度并不能随心所欲,不能超出农民的容忍程度。

清末民初,大陆法系的民法理念和立法技术传入中国。土地所有权制度随之在大陆法系的影响下被私法理论所重塑。私法理论的构建是以限制政治权力并拒其于市民社会之外为前提的。[48]所以,私法理论中,国家是一个没有研究必要的课题。但是,中共中央在建立全国政权之前就已经宣布废除了国民党政府依大陆法系为参照制定的“六法全书”。“六法全书”的废除,使得大陆法系私法理念在中国的传播暂时中断了。随之,政治权力重又踏破将建而未成的市民社会领域,开始了以政治方向为主导的土地所有权制度的重建工作。所以,研究我国集体土地所有权的发展,国家是一个不可回避的因素。

(二)集体土地所有权发展中的政治因素

1982年中共中央下发第一个中央“一号文件”为界的前后共50年的时间里,国家在我国集体土地所有权的形成和发展中分别扮演了两种截然不同的角色。1982年以前,国家是集体土地所有权形成和发展的积极宣传者、方向主导者和利益分配者。

首先,每逢大的土地所有权变动,国家便会发动一轮思想教育运动,对农民进行意识形态的灌输。比如土地改革时期反对地主的诉苦和批斗大会以及合作化时期反对退社、人民公社时期反对单干的两次全国范围内的社会主义教育运动等。凭借这些教育运动的舆论攻势,国家在农村营造了浓厚的阶级斗争的政治氛围,使得每一个有致富欲念、退社想法和单干倾向的农民都背负上沉重的心理包袱,使得每一个将思想转化为行动的农民成为千夫所指的阶级敌人。[49]思想改造成了每一个农民的必修课,改造得不好就有可能成为国家的二等公民和合作社的候补社员[50],遭到身份减等的惩罚;改造得好了就可以多的工分,受到物资奖励。在意识形态的灌输下,农民暂时忘记他千年以来所形成的自给自足的历史,义无反顾地踏上了通往共产主义天堂的“金桥”。[51]通过对农民的思想改造,国家获得了构建集体土地所有权所必需的正当性基础。

其次,在构建集体土地所有权时,国家充分地运用了计划经济的方式方法。在实行合作化时,国家对每一年要发展合作社的数目进行了计划,确定了具体的数字以指导各地的合作化进程。[52]在合作社土地所有权和生产队土地所有权建立起来以后,国家又将国民经济发展计划贯彻到每一个最基本的集体性生产单位之中,为每一个合作社和生产队下达经济指标和产量任务。在这种情况下,每一个基层生产组织都是国民经济这盘大棋上的一个棋子,合作社和生产队依附于国家的政治权力,其土地所有权的行使依附于国家的经济指令,从而使得集体土地所有权没有自己独立的权能。所以,此时的集体土地所有权作为一种纯粹的财产权利并不现实,计划经济的政治控制性决定了计划对象的政治色彩。

最后,国家不但通过思想教育运动构建集体土地所有权,通过计划经济支配集体土地所有权,而且更为重要的是,国家还通过农产品的统购统销政策来获取农村集体土地的收益,为城市的工业化进行原始积累。对此前文已经有了详细的阐述,在此不再赘述。国家对集体土地收益的攫取使得集体土地的财产属性进一步丧失,集体土地所有权成了国家控制农村经济的手段,失去了自身存在的目的性。对于农民而言,国家对集体土地收益的过分剥夺,使得农民劳动力的投入远远大于劳动收益;作为一种人力资本,处于连年亏损的状态,农民的劳动力丧失了再生产的能力。1959年到1961年三年中的4000多万人口非正常死亡是对此最有力的证明。

思想教育、计划经济和农产品征购是1982年以前国家控制农村经济的三大法宝,也是1982年以前国家构建集体土地所有权、控制集体土地所有权权能进而掏空集体土地收益的三大法宝。1982年以后,情况发生了变化,国家将集体土地所有权的大部分权利交给了农民以及由农民组织的集体组织,自己则变成了集体土地所有权的消极维护者。

(三)1982年后的政治退却

1982年以后,情况发生了变化。国家在当年颁布的宪法中将集体土地所有权的主体虚化,它没有规定享有土地所有权的任何具体的法律主体,只是抽象地将土地所有权赋予了农民集体。而“农民集体”却是一个未经任何法律构造的政治概念,它可以在事实上表示在特定范围内由不特定的农民个体所组成的共同体,但是它本身却不能反映出这个共同体的组织结构和法人性质。所以,在使用“集体土地所有权”一词时,要区分两种情况:一是对1982年以前存在的合作社土地所有权、人民公社土地所有权和生产队土地所有权的概括;一是指现行的集体土地所有权。

国家对集体土地所有权主体作虚化性的政治处理充分说明了国家已经放弃了通过政治权力的强制力维系集体组织和集体土地所有权的传统做法,而改行消极地维持集体土地归属现状的政治策略并将重组集体组织的权利完全交给了农民,自己则变成了集体土地所有权的消极维护者。1982年前后,国家相继放弃了以前用以构建和发展集体土地所有权的三大法宝。19785月起,随着真理标准大讨论的深入,人民公社时期的最后一次农村社会主义教育运动――“农业学大寨”运动――受到了批判。中共中央认为:“‘文化大革命’以来,在山西境内推行大寨经验的错误以及由此造成的严重后果,山西省委已经承担了责任。就全国范围来说,主要的责任,在当时的党中央。”[53]从此以后,中共中央便没有再发动类似的社会主义教育运动;相反,“解放思想”成了国家意识形态宣传的主流。1982年,国家对人民公社体制实行了政社分离,对土地经营方式实行了土地归属与土地利用的分离。从此,国家放弃了对农村经济的政治支配。1985年,国家改原来的农产品统购统销政策为合同定购政策,退出了农村土地收益格局。

但是,在国家退出以后,集体土地所有权并没有得到健康的发展。首先,集体土地所有权的主体没有得到重组,变得模糊了。其次,集体土地所有权的权能越来越多地受到法律的限制。最后,集体土地的收益被承包土地的农民均分了。在这种情况下,集体土地所有权仍不能成为一种纯粹的财产权利。

二、农民在集体土地所有权发展中的法律地位

(一)作为集体组织成员的农民

在集体土地所有权的形成和发展整个过程中,农民的身份不断变换,从土地所有权人到集体组织成员,从集体组织成员到农业工人,从农业工人到承包经营权人。其中,农民的集体组织成员身份,自1953年国家在农村推行合作化以来,一直没有变化,是农民最为核心的身份。作为集体组织的成员,农民享有参加集体组织的意思机关的权利,享有通过意思机关表达个人意见的权利,享有监督集体组织工作人员的权利。农民作为集体组织成员的这些权利,是集体组织赖以自主发展的前提。

但是,1978年以前,在国家通过意识形态宣传控制农民思想倾向、通过干部下乡控制基层各级组织的大背景下,农民的上述权利在事实上被剥夺了。农民不是没有自己的想法,但言论自由往往意味着很大的政治风险。所以,当国家意志与自己的意见相冲突的时候,农民一般都固守“沉默是金”的戒律,以免祸从口入。尽管如此,农民并没有放弃在任何可能的条件下表达个人思想并将思想转化为行动的权利。这就是分别发生在1957年左右、三年困难时期、1964年以及1980年的四次旨在进行包产到户的集体行动。[54]其中,前三次,都在国家与农民的双方博弈中被各种各样的政治批判压制下去了;1980年第四次包产到户时,国家才不得不做出让步,承认包产到户的合法性。

包产到户,可以说是作为集体组织成员的农民在集体内部所达成的一个集体契约。但是,这个集体契约的达成并没有履行正式的手续,也没有通过集体组织,更没有重新组建集体组织的内容。相反,正是由于包产到户的实行,农民失去了重新组建集体组织的利益驱动。

(二)作为农业工人的农民

在包产到户和包干到户以前,农民不仅是集体组织的成员并享有相应的权利,而且还是集体组织的农业工人,必须履行劳动的义务以获得劳动报酬。按照《现代汉语词典》的解释,农业工人是指在农场里从事农业生产的劳动者。之所以说农民是农业工人,那是因为,首先,农民所从事的是农业生产劳动;其次,在初级社转高级社之后,农民的土地所有权变成了集体组织的土地所有权,农民失去了对农业生产最为重要的一项生产资料的占有;再次,集体组织,无论是该级社还是人民公社或生产队,虽然由农民集体组成,但从理论上讲,它与个体农民仍然彼此独立,个体农民的社会属性并没有被完全吸收到集体组织之内;最后,更为重要的是,劳动依然是一个有劳动能力的农民获取个人生活消费资料的根本依据,仅凭集体成员的身份并不能从集体内部获得必要的生活消费资料。供给制并不是人民公社时期分配制度的主流。

但是,人民公社时期农民的农业工人身份与资本主义和市场经济条件下的工人并不相同。首先,作为农业工人的农民并没有劳动或不劳动的自由,劳动是每一个集体组织成员的义务;其次,农民并没有选择用人单位的自由,他必须在本集体内部进行劳动,而且还必须服从上级组织对劳动力的任意调配。最后,农民也没有择业自由,农民永远是农民,身份法定化,进城需要审批。在这种情况下,消极怠工成了农民抵制集体组织内部不合理的分配制度――工分制――的唯一方式。对此,毛泽东称之为“磨洋工”。“磨洋工”之余,在政策稍有松动的情况,农民便退回自己的一亩三分地,经营自留地。这就是周其仁教授所说的“退出权”[55]。“磨洋工”和退出权的行使,反映了农民对工分制和自己农业工人身份的不满,同时也反映了农民对土地归属和土地利用合二为一的集体统一经营方式的基本态度。特别是在农民作为集体组织成员的权利并不足以改变国家政策的时候,消极于“公”(集体组织统一经营的土地)积极于“私”(集体组织分配给农民的自留地)也就成了个体农民不约而同的集体性选择。直到包产到户和包干到户的合法性得到国家的承认,农民才逐渐抛弃农业工人的身份,从集体劳动中解放出来。

(三)农民的解放

包产到户和包干到户以后,农民虽然没有获得合作化以前国家分配的土地所有权,但是在财产权利和身份自由方面,农民获得了双重的解放。[58]而且,随着国家对农民权益的重视,特别是对农民土地权利的重视,农民的土地承包经营权的权能不断得到法律的强化,最终演化为法律上的物权。在这个过程中,农民原有的农业工人的身份被承包人或土地承包经营权人的身份取代了。当然,集体组织成员的身份并没有失去。而且农民集体组织成员的身份还是农民变农业工人为承包人或土地承包经营权人的条件。因为从根本上讲,包产到户以及以后的统分结合的土地经营方式和土地承包制度都是农民作为集体组织成员针对土地使用所达成的一种集体契约。

但是,当农民利用集体组织成员这一身份达成土地承包经营契约从而使自己获得承包人或土地承包经营权人的身份的时候,其固有的集体组织成员身份却在无形中淡化了。他们没有再利用这一身份组建一个能完全属于他们自己的组织机构,也没有利用这一身份为集体内部的公共利益和公益事业制定一个比较完整的服务方案。因此从某种意义上讲,农民承包人或土地承包经营权人身份的取得是以淡化集体成员身份为代价的。特别是当国家将农民的土地承包经营权的权能、期限和期限延长方式以法律的形式规定下来的时候,农民的集体组织成员身份在土地承包方面也就在事实上被形式化,农民利用集体成员身份所达成的土地承包契约随之也被法律化了。除非农民不选择土地承包经营方式,否则农民的集体组织成员身份将在土地利用方面永远不能发挥任何实质性的作用。同时,农民集体组织成员身份的形式化也是集体组织一直没有在全国范围内被统一建立起来的根本原因之一。

不过,以淡化集体组织成员身份换取承包人或土地承包经营权人的身份并不总是一种最佳的选择。随着1979年到1985年连续七年的农业超常规发展,土地的生产能力发挥到了极致,以后的农产品产量也趋于稳定。但是,农业人口却逐年增加,人口与土地的矛盾日益显现。在这种情况下,靠土地脱贫致富变成了永远不能实现梦想。另外,城乡之间日益扩大的收入差距更加增强了农民对土地的失望和对农业劳动的厌恶。进城打工成了很多农民发家致富的首选,尽管进城打工并不能获得和城市工人一样的待遇。

三、集体组织的异化及其重建障碍

1956年集体土地所有权形成以来,作为集体土地所有权的主体或所有权行使主体,无论是合作社、人民公社、生产队还是现在的村委会,都存在不同程度的异化,而没有成为独立的权利主体。在包产到户以前,它的异化表现在集体组织对国家政权的依附;在包产到户以后,它的异化表现在村干部对集体利益的私益化。

(一)集体组织对国家的依附

依附于国家意志和政治权力是高级生产合作社、人民公社以及生产队的共同特征。本来,集体组织是由其成员通过组织成员大会或者成员代表大会,再由成员大会或成员代表大会选举管理委员会和监察委员会组成的。但是,一旦这些机构,特别是管理委员会成立以后,他们将不再是集体成员的组织,而变成了国家意志的执行者,成了国家贯彻阶级斗争、生产计划和农产品征购等政策的工具。相应地,完成国家规定的各项计划、指标和任务也就成了他们最重要的职责。无论任何政策,只要它是以国家利益的名义出现,都优先于集体利益。特别是在国家征购了大部分农产品以后,集体组织就更缺乏服务于集体利益的物资基础。

当然,集体组织对国家的依附性并不排除在特殊时期,生产队干部偶生怜悯之心,做一些暂时“背叛”国家利益、同情队内成员的事情,比如在三年困难时期,流行于全国各地的“瞒产私分”事件。但是,这毕竟是少数,而且生产队干部往往会因此而承担很大的政治风险。因此,除非万不得已,各级集体组织都不会置国家政策和任务于不顾。

集体组织对国家的依附性使得集体组织在某种程度上远离了自己的成员,也无法将其成员的真实想法和意见向国家传达,成员大会或成员代表大会成了一种摆设。因此,集体组织只能是国家政策的执行者,而不能成为集体利益的代表者以及集体意志的执行者。集体组织并不具备同国家政治组织进行谈判的资格和能力。在这种情况下,集体组织自然也就没有任何独立于国家的可能性,集体土地所有权的政治色彩因此而产生。在“政治挂帅”和国家凌驾于社会之上的情况下,一切都难逃国家的控制。

(二)村干部集体利益的私益化

1982年以后,国家逐步退出了对农村社会的经济控制,依附于国家的人民公社体制随之而解体,代替原来生产队或生产大队的村民委员会被普遍地建立起来了。但是,在集体土地所有权方面,当我们将村集体理解为土地所有权人,将村委会理解为村集体的权力机关――村民大会的执行者的时候,我们并没有找到与原生产队的监察委员会相对应的监察机关。因此,村委会成了一个没有监督者的集体土地所有权的行使者。根据孟德斯鸠关于权力滥用的至理名言,我们知道任何握有公共权力的人都有滥用权力的癖好,更何况是一个没有监督者的权力。

随意调整土地、提高承包费、扣留土地征收补偿并将上述费用中饱私囊是村干部侵犯农民权益的惯用伎俩。在国家退出农村后,村干部和农民的矛盾一度成为农村社会的主要矛盾。相应地,以村委会为被告的农村土地纠纷如雨后春笋般纷至沓来。[57]经济学家在研究国家的时候曾经提出:一旦国家成立后,它就有独立于人民的利益诉求。[58]村委会又何尝不是如此?另外,村委会在成立以后,也像原来的人民公社、生产大队和生产队一样,承担贯彻国家政策的重任。这就为村委会以国家的名义向村民发号施令提供了合法性的借口。

为了解决村干部与农民之间的矛盾,国家不得不频繁地出台各项政策和法律对村委会的权力进行限制,如延长土地承包期限、禁止村委会任意收回和调整土地以及进行农村税费改革等;相应地加强农民土地承包经营权的权能以对抗村委会对集体土地所有权的滥用。本来村委会与农民之间的争议是村集体组织内部的事情,应由村民通过村民自治的机制予以解决,根本无须国家的政治干预或法律限制。但是,在村民自治和基层民主并不完善的情况下,国家不得不在集体组织和个体农民之间抑强扶弱。这实属无奈之举!如此一来,村委会的权力被限制了,集体土地所有权应有的活力和发展空间也被限制了。

(三)集体组织的重建障碍

基于保护农民土地承包经营权的需要,国家以法律的形式对村委会的权力进行了严格的限制,并对土地承包经营权的权能进行了强化。这种重集体土地使用权而轻集体土地所有权的立法选择虽然保护了农民个体的土地承包经营权,但是却又阻碍了集体组织的重建。

首先,重建作为集体土地所有权主体的集体组织依赖于集体内部成员的共同选择,而不能依赖于国家的强制性政策或命令。这是1982年以前的集体化实践所证明了的基本结论。但是目前,这类的共同选择既缺乏客观上的现实需要又缺乏对集体组织干部的任何主观信任。这是因为在土地承包经营制度下,农民完全可以通过家人的共同努力对自己承包的土地进行精耕细作,获得较高的产量;而并不需要集体组织为土地经营提供任何服务。而且,在客观上,农民对以土地所有权为基础的集体组织缺乏最基本的信任。人民公社体制形成以来的集体组织,无论是人民公社时期的三级组织还是后来的村委会,都不同程度地因依附于国家政权或将集体利益私益化而异化为个体农民的对立面,这使得农民对集体组织丧失了认同感和信任。而这种情绪又不得不在以后的时间里成为农民的普遍情感和心理惯性。

其次,随着我国农业的专业化发展,各种专业化的合作组织在我国农村普遍地建立了。但是,农业生产的专业化并不必然以集体土地所有权为界限进行划分,因为同一村民小组内部或同一村内部并不一定种植同一种作物,而种植同一种作物的也并不一定在同一村民小组或村。农民自己的土地承包经营权而不是集体土地所有权成了新时期农民进行自愿合作组建集体组织的物质基础。在这种情况下,新组建的集体组织不但不是集体土地所有权的主体,而且在客观上更加消解了集体土地所有权主体重建的必要性。更重要的是,目前国家正在通过制定《农民专业合作社法》积极鼓励农业专业合作社的组建。相信在不久的将来,以土地承包经营权为物质基础的农业专业合作社将取得更大的发展;相反,作为集体土地所有权主体的集体组织的组建继续被搁置。

最后,国家基于土地征收时的利益考虑,也不会积极支持集体组织的重建。从目前的农村土地权利配置状况来看,重建作为集体土地所有权主体的集体组织,主要任务在于增强农民在土地征收过程中与国家谈判的实力,减少土地征收制度的运用,打破国家对于城市建设用地的垄断,增加农民在城市化过程或土地征收过程中的收益。一句话,与国家抗衡,与国争利。这显然是国家或者各级地方政府所不愿意看到的。没有谁愿意将利益拱手相让,人民的政府也是如此。所以,重建集体组织难以获得国家的支持。

总之,作为集体土地所有权主体的集体组织的统一组建面临着作为独立法律主体的农民以及作为独立财产权利的土地承包经营权的障碍,也难以得到国家的支持。

 

 

 

一、从被动升级到自主发展:作为历史过程的集体土地所有权

通过以上四部分的分析,我们大致可以将我国农民集体土地所有权的发展历史为分四个阶段:合作社土地所有权是集体土地所有权的形成阶段,人民公社土地所有权和生产队土地所有权是集体土地所有权的被动发展阶段,现行集体土地所有权是集体土地所有权的自主发展阶段。

在集体土地所有权的形成阶段,合作社土地所有权是其法律上的表现形式。合作社是土地所有权的主体,农民既是合作社的社员又是合作社的农业工人。作为合作社的社员,农民可以参加社员大会,享受合作社福利待遇;作为合作社的农业工人,农民依靠自己的劳动获得劳动报酬。在合作社土地所有权下,土地的归属和土地的利用合二为一。国家尊重合作社的独立的经济主体地位,承认国家与合作社之间存在一条不可逾越的界限。界限之内,农民享有退出合作社、恢复自己私有土地所有权的自由。因此,合作社土地所有权只是一种集合性的土地所有权,是集体土地所有权的低级表现形式。

在集体土地所有权的被动发展阶段,人民公社土地所有权和生产队土地所有权是其法律上的表现形式。人民公社和生产队是土地所有权的主体,农民的身份以及土地的经营方式与合作社土地所有权没有太大变化。但是,国家却在这一阶段成了集体土地所有权发展的主导因素。首先,国家通过政社合一的人民公社体制将国家意志强有力地灌输于人民公社的三级组织,控制土地所有权的主体;其次,国家通过计划经济手段和农产品统购政策,支配土地所有权的权能并参与土地收益的分配,从而使国家成为集体土地所有权的内部要素;最后,农民被剥夺了退出人民公社和生产队的权利以及进城务工的迁移自由和择业权利。最终,使得集体土地所有权依附于国家政权,被动地完善着自己的形式。另外,在从人民公社土地所有权向生产队土地所有权的变化中,我们第一次看到了农民的力量和作用,并在以后的历史发展中逐渐受到重视。因此,生产队土地所有权可以说是集体土地所有权从国家控制走向成员自制的过渡形式。

在集体土地所有权的自主发展阶段,集体土地所有权的主体被抽象化。全体集体成员是土地所有权的主体,农民仍是集体的成员,但其农业工人的身份却被土地承包人或土地承包经营权人的身份取代了。同时土地的归属和利用彻底分离了,土地承包经营权逐渐成为了一种独立于土地所有权的物权。相应地,国家实现了战略性的退却,退出了对集体组织及其土地所有权的政治控制。农民恢复了其在集体土地所有权发展中的主导地位,集体土地所有权也就开始了自主发展的历史。

二、成员自治:集体土地所有权发展的基本动力

半个多世纪以来,集体土地所有权在我国由形成到发展,由被动发展到自主发展,有深刻的教训,更有丰富的经验。这些经验和教训归结为一句话,那就是:农民是农村土地所有权发展的主体,农村集体成员的自治是集体土地所有权发展和完善的基本动力。

农民是集体土地所有权得以健康发展的主导因素。在合作社土地所有权时期,农民凭借自己的退出权来对抗集体土地所有权;但是人民公社体制形成之后,农民丧失了任何可以和国家主导下的集体土地所有权相对抗的合法资源。尽管如此,农民仍然顽强地坚持着自己的非暴力不合作的消极态度以发泄对国家和国家主导下的集体组织的不满,并最终使国家做出让步,将选择土地经营方式的权利归还了农民。最终农民获得了具有物权性质的土地承包经营权,这不是国家的恩赐,而是农民为权利而斗争的结果。农民不仅是集体组织的成员,更是集体组织和集体土地所有权形成发展的基础,没有农民个人自由的彻底解放及其财产权利的充分保障,集体组织和集体土地所有权都不会有健康的发展。

国家可以创设任何财产权利,但是,它并不能保障自己创设的所有财产权利都是一种有效率的财产权利。生产队土地所有权可以说是国家创设财产权利的典范;但二十多年的发展证明,生产队土地所有权是一种高成本、低效率的财产权利。因此,国家不能成为财产权利形成和发展的关键因素。在集体土地所有权以后的自主发展中,国家应该继续保持一种消极、中立和引导的第三者态度,适当平衡农民和集体组织的利益,严禁过度的政策干预和立法限制,尊重集体土地所有权作为一种独立的财产权利的地位。

也正是基于以上认识,国家才在1998年修改《土地管理法》时增加了调整土地承包和将土地承包给非集体成员要经过“村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”的程序。并在2007年新制定的《物权法》第五十九条第一款规定“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”,强调集体成员在集体土地所有权中的地位。在本条第二款规定“下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定:(一)土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包;(二)个别土地承包经营权人之间承包地的调整;(三)土地补偿费等费用的使用、分配办法;(四)集体出资的企业的所有权变动等事项;(五)法律规定的其他事项”,具体列举需要集体成员参与决定的重大事项。

《物权法》没有对集体土地所有权的主体重建做出新的规定,但是有了第五十九条规定就足以肯定这部法律的进步性。相信这将是集体土地所有权完善的一个良好开端,从此,集体土地所有权中的成员自治也将正式走向法定化和程序化。

 

三、公有所有权与私有所有权并存:我国所有权理论的完善

我国是一个社会主义国家,国家所有权和集体所有权是两种基本的所有权类型,统称公有所有权,与私有所有权相对。除了前文提到的所有权主体和利益的公共性以外,尚有如下特点:

第一,所有权主体的抽象性,无论是国家所有权还是集体所有权,其主体都是不特定的人群:全民或集体。而且这种抽象性又因人群范围的扩大而增强。就我国目前形势看,在某一时刻,集体的成员可能是固定的和可数的,但是国家公民的数量则在任何时候都难以确切统计。这种抽象性同时又意味着主体法人化的困难。对于国家所有权而言,无论是全国人大还是国务院都不可能视为其所有权主体,塑造一个主体更是不可能的。对于集体所有权而言,塑造一个法人性质的所有权主体的难度在于:在法律的范围内无法解决法人破产时的所有权转让困境。特别是集体土地所有权,法律禁止其转让,但是法人的破产又必然导致其所有权的转让。

第二,成员资格的不可转让性。无论是作为国家成员的公民还是作为集体成员的农民,其成员身份都是不可转让的。因为国籍和户籍都是行政管理的一种手段,不是一种个人财产,不能自由转让。这与公司的股东身份是不同的,股东的身份来源于投资契约,国籍和户籍则一般是先天注定的或依法申请的,而不是通过转让获得的。

第三,部分公有所有权不可转让。依据我国《物权法》的规定,国家对于城市土地、自然资源等享有专属所有权,不具有可转让性,其他民事主体不能取得其所有权,国家也不能将其转让。集体土地所有权也是如此。这就排除了包括土地在内的自然资源的私人占有,与我们社会主义国家一直倡导的按劳分配的基本原则是一致的。因为按照按劳分配原则,私有所有权从根本上说来源于劳动,没有劳动,就没有私有所有权。自然资源,作为一种非劳动产品,自然不能成为私有所有权的标的,而只能实行公有。

第四,公有所有权没有自我实现的功能。因为公有所有权的主体是抽象的,抽象的主体不可能实际占有特定的物,也不可能对物进行实际上的支配,而只能进行意志上的处分。因此,公有所有权一般实行所有权主体与所有权行使主体相分离,物的归属与物的利用相分离,间接实现所有权的价值。

第五,公有所有权具有易侵性。公有所有权的易侵性来源于所有权主体的抽象性。抽象的所有权主体存在组织起来的困难,从而难以形成有力的自我保护机制。单个的成员在保护公有所有权又缺乏必要的利益驱动力和法律依据。即使法律规定了公有所有权的所有权行使主体,该主体在保护所有权时也并非积极主动,比如现在的村委会。

第六,所有权行使具有程序性。公有所有权主体的抽象性和群体性决定了其在行使所有权是只能采用集体表决的形式。而集体表决又必须以一定的法律程序进行。所以,公有所有权的行使具有程序性。

以上均是私有所有权所不具有的特点。鉴于这些区别,我国的所有权理论注定与大陆法系所有权理论存在根本的不同。因此,我们在引进大陆法系民法制度时必须对其进行必要的完善以适应我国具体的国情,而不能直接用大陆法系的私有所有权理论和制度来分析和构建我国的公有所有权制度。

首先,引进公有所有权概念,对国家所有权和集体所有权进行理论上的抽象,以区别私有所有权,而不仅仅是对国家所有权、集体所有权和私有所有权进行简单的列举,列举是一种以主体为标准的分类,而公有所有权与私有所有权的区分乃是一种以所有制性质为标准的分类。

其次,完善公有所有权的所有权行使程序,强化公有所有权主体的法律地位。具体到集体土地所有权,我们应以物权法第五十九条为依据,制定或完善配套法律法规,规定集体内重大财产处分事务的集体表决程序。在实行集体表决并不困难的情况下,尽量减少村委会行使所有权的情形,使成员自治落到实处。

最后,加强公有所有权的保护,保护公有财产不受侵犯。还以集体所有权为例,虽然集体成员对于集体财产并不直接享有所有权,但是集体财产的损害关乎每一个集体成员的利益,因此,法律应当赋予任何集体成员保护集体财产的诉讼权利。从这个意义上说,《物权法》第六十三条的规定是不完善的,因为它只规定了集体成员对集体经济组织、村委会和其负责人决定的撤销权,而没有规定集体成员对其他侵权人的诉讼权利。

总之,集体土地所有权是一种公有所有权,应与大陆法系的私有所有权严格区分,并据此完善我国的所有权理论和制度。鉴于本文重点并非我国所有权理论的完善,对此不再过多论述。
 

[1]诗经小雅北山

[2]张文政.20世纪大陆法系所有权理论的特征及走向,学术交流,20054),45

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[40]王卫国.中国土地权利研究,北京,中国政法大学出版社,199711

[41]王利民.我国公有权制度的物权法构建,当代法学,20062),27

[42]详见中共中央关于人民公社若干问题的决议

[43]罗平汉.农村人民公社史,福州,福建人民出版社,2003377

[44]陈明.农地产权制度创新与农民土地财产权利保护,武汉,湖北人民出版社,200685-86

[45]北京市农村集体土地承包费收取使用管理办法第三条规定:“实行土地均包到户的,土地承包费即为村提留、乡统筹费,列入农民负担监督卡。

[46]中共中央国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知

[47]国务院关于2005年深化农村税费改革试点工作的通知

[48]金自宁.追问公私法的二元区分理论――从政治国家与市民社会分立开始,见罗豪才,行政法学论丛(第7卷),北京,法律出版社,2004160-164

[49]罗平汉.农村人民公社史,福州,福建人民出版社,2003324

[50]高级农业生产合作社示范章程第九条规定:“过去的地主分子、富农分子和反革命分子,在入社以后的一定时期内,没有被选举权,不能担任社内的任何重要职务;做候补社员的,并且没有表决权和选举权。”

[51]李凯源.粮太多就吃五顿饭 大跃进奇闻录,炎黄春秋,20068),31

[52]安贞元.人民公社制度研究,北京,中央文献出版社,2003100

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[57]陈宗华,张天银.山东省农村土地承包问题调查之二:调整成了抽地的幌子,中国改革(农村)2002(12)19

[58]董正青.国家与所有权――转轨时期政府行为分析,中国人民大学学报,20011),59
 

参考文献

一、论文类

[1]张文政.20世纪大陆法系所有权理论的特征及走向,学术交流,20054

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[10]陈宗华,张天银.山东省农村土地承包问题调查之二:调整成了抽地的幌子,中国改革(农村)2002(12)

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[1]诗经小雅北山

[2]王利明.民法总则研究,北京,中国人民大学出版社,2005

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[4]赵冈.中国传统农村地权分配,北京,新星出版社,2006

[5]马克思恩格斯选集(第一卷),北京,人民出版社,1995

[6]马克思恩格斯选集(第三卷),北京,人民出版社,1995

[7]中共中央党章研究课题组.中国共产党党章编介(从一大到十六大),北京,党建读物出版社,2004

[8]梁慧星.中国物权法研究(上),北京,法律出版社,1997

[9]王卫国.中国土地权利研究,北京,中国政法大学出版社,1997

[10]毛泽东选集(第一卷),北京,人民出版社,1991

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[14]周其仁.产权与制度变迁:中国改革的经验研究,北京,社会科学文献出版社,2002

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[21]张乐天.告别理想:人民公社制度研究,上海,上海人民出版社,2005

[22]陈小君等.农村土地法律制度研究――田野调查解读,北京,中国政法大学出版社,2004

[23]陈明.农地产权制度创新与农民土地财产权利保护,武汉,湖北人民出版社,2006

 

 

祝之舟(1982-),山东定陶人,内蒙古大学法学院2005级民商法学硕士研究生。  

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