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关于农村集体经济实现中财产权运行状况的调查报告
2012-05-11 00:00:00 本文共阅读:[]


【摘要】农村集体经济是中国新农村建设的物质基础。作为集体经济的法律表现形式,集体财产权能否健康运行事关农村发展全局。但实地调查发现:无论是集体财产权的主体、客体还是具体的财产权形态,在实际运作中均存在诸多障碍,典型的如主体虚置、权能虚化以及功能虚弱。为此,应完善相关立法,强化国家在制度供给方面的支持力度。

【关键词】农村;集体经济;财产权;调查报告

为了深入了解当前我国农村集体经济发展的现状和面临的问题,中南财经政法大学农村土地法律制度研究中心国家社科基金重大招标项目“我国农村集体经济有效实现的法律制度研究”(09&ZD043)课题组成立的调研小组对河南省新乡市和漯河市的六个村庄进行了专题调研。新乡市和漯河市分别位于河南省的中北部和中南部,其农业发展在省内具有典型性。在调研的六个村中,新乡市的刘庄村和耿庄村以及漯河市的南街村是我们本次调研特意选取的集体经济发展较好的名村,其余三个村庄则是我们在各名村所在县(区)境内随机选取的普通村,具有广泛的代表性。在调研中,我们每村选取普通村民3 名、村民代表2 名以及村干部1 名作为调查对象,同时注意性别、经济状况等因素,以期较全面地了解其村内发展情况。最后,我们在每个村以及每个乡镇再选取1 名村干部和乡镇干部作为访谈对象,以了解他们对农村发展的认识和看法。另外需要说明的是,本次调查所用调查问卷是经课题组反复数十次讨论、通过网站广泛征求意见以及试调研验证之后定稿的,通俗易懂。本次调研共收回问卷36 份,县乡干部访谈3 份,村干部访谈6 份,全部有效。

一、调查点基本情况

河南省是我国的农业大省,全省耕地面积792.6 万公顷,农业人口6480 万人。新乡县县域面积375 平方公里,辖1 个省级经济开发区和6 1 乡,179 个行政村,33.3 万人,耕地面积35 万亩。本次在该县调研的两个村是七里营镇的刘庄村和合河乡的都小郭村。刘庄村是集体经济发展较好的名村,目前全村总人口360 户,1713 人;耕地1050 亩,由集体农场统一经营。村级集体经济组织是刘庄农工商总公司,下设医药、淀粉等7 类产业。2009 年人均可支配收入23000 多元。都小郭村是集体经济发展薄弱的普通村,下有两个生产队(村民小组),共600 多人;人均耕地1 亩,家庭承包经营;土地属生产队所有,没有村办企业。

新乡市凤泉区辖区面积115.6 平方公里,耕地面积5958 公顷,下设3 个乡镇和6 个社区办事处。本次在该区调研的两个村是耿黄乡的耿庄村和尚介村。耿庄村是集体经济发展较好的名村,全村11 个村民小组,1332户,2538 人;占地2613.5 亩,耕地980 亩。村级集体经济组织是耿庄集团,下设子公司――土地资源股份公司,负责村集体土地的统一经营和管理。耿庄2009 年产值7.3 亿元,农民人均年收入1.43 万元。尚介村是我们在凤泉区调研时选择的普通村。2009 年,村集体通过“反租倒包”的形式将本村的千亩耕地以每年每亩600 元的补偿价格从村民手中统一收回再成片发包出去,实现了规模经营,提高了效益。另外,村集体拥有劳务队、化工厂、煤灰厂等三家村办企业,2009 年企业产值达到500 万元。

漯河市临颍县辖9 6 乡,364 个行政村,人口73 万,面积821 平方公里,其中农业人口50 多万,耕地70万亩。本次在该县调研的两个村是位于该县城关镇的南街村和耿庄村。南街村是全国知名的红色亿元村,全村920 户,3400 多口人,总面积1.78 平方公里,1000 亩耕地,由村集体专业队统一经营。村集体经济组织是南街村集团,下属企业28 家,年产值15 亿左右。耿庄村是集体经济发展薄弱的普通村,全村共8 个村民小组,1700 多人,耕地800 亩左右,家庭承包经营;村内土地属于村民小组集体所有,没有村办企业。

二、调研情况汇总与分析

(一)农村集体经济的财产权主体制度

关于农村集体经济组织的设置,我们调研的三个普通村都没有设立集体经济组织,而三个名村均有自己的集体经济组织,比如刘庄村的刘庄农工商总公司、南街村的南街村集团以及新乡市耿庄村的耿庄集团。他们都有自己独立的法人资格和法律地位,但在人事任免方面又与村委会交叉任职,没有完全分离。因此,当我们问及“在你们村,集体经济组织是独立的还是与村委会(功能)合在一起?(单选)”时,91.7%的受访者都选择了“不独立”。可见,在这些名村的内部,村委会与集体经济组织并没有完全分离,或者说还存在着某种功能上的重叠。他们的分离也许更多地体现在集体经济组织的对外业务开展方面。

对于这种村委会在村集体内部代行集体经济组织经济职能之做法的效果,在调研中,选择“很好”和“一般”的受访者分别是55.6%38.9%,只有5.6%的人选择了“不好”。但是将名村和普通村的统计数据进行对比,我们发现,名村的满意度普遍高于普通村,在名村,选择“很好”和“一般”的受访者分别是94.4%5.6%,没有人选择“不好”,而在普通村,相同选项的比例分别是16.7%72.2%11.1%,选择“一般”的比例高达72.2%,值得反思。在对村干部和县乡干部的访谈中,当问及“您是否认同由村委会或村民小组来统一行使本村的各项政治、经济职能?您认为本村村委会在工作中还存在哪些问题?应该如何改进?”时,一位乡干部告诉我们:“目前大多数村都实行村委会统一行使政治、经济职能。这种模式比较符合农村现实。而且,这里70%左右的村党支部、村委会的一把手都是‘一肩挑’。其中的问题就是监督问题,我们正在搞村民村务监督委员会,但成员大多数仍是村委会、党支部成员,也需改进。”

关于集体经济组织的职责,我们在调查问卷中设置了“您认为您所在村集体(集体经济组织)在行使经济职能时应当享有哪些权利、履行或承担哪些义务?(可多选)”一题。调查结果显示,大多数受访者对我们所列举的权利和义务都给予了肯定。但是,将“决定自留地(山)的分配”和“合理收取一定数额的耕地承包费、宅基地和自留地(山)使用权转让费”作为集体经济组织权利的均明显低于半数,前者的比例为8.3%,后者为30.6%。在普通村,没有一个受访者选择“决定自留地(山)的分配”,选择“依法管理村办企业”的也不足50%44.4%)。之所以会出现这种情况,我们认为这不但与大多数农村已经不存在自留地(山)和没有村办企业有关。但同时,我们也注意到,选择“合理收取一定数额的耕地承包费、宅基地和自留地(山)使用权转让费”的普通村受访者占50%,而在名村该比例仅为11.1%。这充分说明,普通村由于没有集体经济收入而比名村更需要这些费用去从事村集体的公益事业。

(二)农村集体经济发展中的的财产权客体以及具体财产权问题

在财产状况方面,当问及“您所在村集体(集体经济组织)主要有哪些财产?(可多选)”时,大多数受访者选择了“土地”、“房屋等建筑物”、“水利设施(如水库、水渠、水井、水泵等)”、“公共设施(如科、教、文、卫、体等设施)”、“企业财产或股权”和“钱款”等四项财产。这与我们看到的情况基本吻合。另外,我们了解到南街村、刘庄村都拥有自己的商标、专利等知识产权。而在受访的三个普通村中,仅有一个村有自己的村办企业(企业财产)。可见名村和普通村的财产结构是不同的。另外,我们调研的村庄都没有集体土地所有权证书。对此,75%的受访者都表示“有必要登记”。可见,很有必要加强农村土地的登记颁证工作。

在财产来源方面,当问及“您认为壮大农村集体经济组织的财产主要应该有哪些来源?(可多选)”时,94.4%的名村受访者选择了“村办企业利润”,而在普通村,77.8%的受访者却选择了“财政转移支付”,另有61.1%的人选择了“村办企业利润”,55.6%得人选择了“一定数额的耕地承包费”。从中我们不难发现两类村庄的区别,所有的受访名村均有自己的村办企业,企业利润自然也就成了主要的财产来源。但是,对于大多数普通村而言,由于没有村办企业,土地便成了他们最主要的财产,如果想增加点集体收入也只有在土地上做文章,除此之外就只有依靠政府了。另外,我们在访谈中了解到,河南省政府每年都会给村里下拨村级经费(包括村、组干部补助和办公经费),数额是每年每村平均3 万元。[1]

在土地利用方面,我们在调研中了解到,多数受访村庄都能合理处理建设用地、宅基地和耕地的关系,比如南街村和刘庄村都分别为本村划定了1000 亩和1050 亩的耕地红线,而且它们还统一规划宅基地,为村民建造住房,将整理的土地用于集体企业的建设用地。另外,随着我国家庭承包经营制度的完善,土地撂荒现象已经非常少,在我们调研的6 个村庄均没有发现土地撂荒的现象。在访谈中我们也发现,在实行家庭承包经营的村庄,大多数村民都非常重视自己的土地承包权,即使建立完善的养老保险制度,也不会轻易将承包地放弃。但同时也有村干部向我们反映,在集体建设用地的项目审批和管理方面存在困难,希望国家予以重视,改进工作。

在宅基地的利用和管理方面,我们的调查数据和访谈显示,在名村,由于统一规划、建设和分配村民住房,宅基地闲置和“一户多宅”的现象几乎没有。在普通村,此类现象较多。72.2%的普通村受访者承认其村内存在闲置宅基地的现象,而当我们追问“集体是怎么处理的?”时,上述比例中100%的受访者表示“集体没处理”。在访谈中,有的村干部向我们反映,村上“有空出的2 处宅基地,很偏僻,村上也没有去收,收也可能收不回来,因为没有明确的法律规定。尽管人已经不是村里的人,但上边有房子,不好收。”

(三)农村集体经济发展中财产权运作制度

在土地经营制度方面,当问及“在您所在的集体(村集体或村民小组集体)是采用哪种方式经营土地的?(单选)”时,只有66.7%的普通村受访者选择的是“分散经营(分田到户、家庭承包经营)”,其余所有名村受访者和普通村受访者选择的是“统一经营(由集体统一安排耕种或提供农业生产、销售、农资、农技服务等)”或“分散经营与统一经营结合”,这与我们了解的情况是一致的。而对于“就您所了解和认识,在上述几种经营管理集体土地资产的组织形式中,哪一种组织形式最好?(单选)”这一问题,大多数受访者(63.9%)依然选择了“村民委员会或村民小组(含发包经营土地资产)”,如表1 所示。[2]

1                 农民对土地经营组织形式的选择

就您所了解和认识,在上述几种经营管理集体土地资产的组织形式中,

 

哪一种组织形式最好?(单选)

总体情况(%) 名村比例(%) 普通村比例

%

 

A.村民委员会或村民小组(含发包经营土地资产)

63.9         72.2            55.6

B.合作社

0           0               0

C.股份合作制企业

25.0          5.6             44.4

D.公司

11.1          22.2             0

E.其他(请注明)

0           0               0

在企业资产经营方面,当问及“就您所了解和认识,您所在的村集体(集体经济组织)的企业资产是采取下列哪些形式经营管理的?(可多选)”时,33.3%普通村受访者选择了“集体独资企业”,其余66.7%的人选择了 “村集体或村民小组无企业资产”。在名村中,94.4%的受访者选择了“集体独资企业”,16.7%的选择了“合伙企业”,50%的选择了“股份合作制企业”,77.8%的选择了“公司”。可见在大多数名村,集体企业的形式是多种多样的,并没有局限于某一种特定的形式。当问及“就您所了解和认识,在下述几种经营管理集体企业资产的组织形式中,哪一种组织形式最好?(单选)”时,83.3%的名村受访者都选择了“集体独资企业”;而在普通村,选择“股份合作制企业”的人却高达77.8%,与名村形成了强烈的反差,如表2 所示。

2 农民对企业经营组织形式的选择

就您所了解和认识,在下述几种经营管理集体企业资产的组织形式中,哪

哪一种组织形式最好?(单选)

总体情况(%) 名村比例(%) 普通村比例

 

A.集体独资企业

52.8            83.3          22.2

B.合伙企业

0               0             0

C.合作社

0               0             0

D.股份合作制企业

41.7            5.6           77.8

E.公司

5.6             11.1           0

F.其他(请注明)

 

0               0            0

 

三、调研结论与建议

(一)调研情况总结

通过前文对河南省三个名村和三个普通村的调研数据和访谈笔录的分析和解读,我们对该省被调查农村集体经济的发展情况有了大致的了解,现将其总结如下:

第一,从当前农村集体经济发展的类型看,我们可以将河南省被调查的6 个村分为3 类:传统型集体经济、股份制集体经济和分散式集体经济。新乡市刘庄村和漯河市南街村是传统强村,他们继承了人民公社时期的集体经济传统,坚持了集体农业和村办企业,没有实行家庭承包经营,因而属于传统型集体经济。新乡市耿庄村和尚介村是后发型强村,都是先发展家庭承包经营,而后在保障农户土地承包权不变的的基础上将其股份化,收回承包地,由集体统一经营或成片发包后实行规模经营,农户获得固定的分红和收益,因而他们都属于股份制集体经济。新乡市都小郭村和漯河市耿庄村是集体经济发展薄弱的普通村,他们在实行家庭承包经营体制后一直坚持家庭承包的分散经营模式,至今没有动摇;随着原有村办企业的破产,集体的作用日渐式微。因而他们都属于分散式集体经济。

第二,从农村集体经济的财产权主体制度看,河南省的三个名村都有自己的集体经济组织――刘庄农工商总公司、耿庄集团和南街村集团,并在此基础上结合自身实际情况和适应市场经济的发展建立了数量众多的经营各种产业的集体企业群体。以南街村为例,在南街村集团的旗下,就有油墨厂、面粉厂、方便食品公司、啤酒公司等28 家企业,其中既有当地的集体独资企业,又有在外地与他人合资兴建的股份制公司,企业形式多种多样,产业涉及食品、饮料、酒类、印刷、包装、医药、工艺品雕刻、旅游等,产品有15 大类,近200 个品种。[3]

第三,从农村集体经济的财产权客体和具体财产权方面看,河南省的三个名村一般都能做到财产结构合理、财产利用充分和财产管理有效。在财产结构上,他们不仅有土地、房屋和公共设施等,还有企业财产、有价证券和商标、专利等知识产权。在财产的利用和管理上,他们也有健全的组织和制度。典型的如新乡市耿庄村,他们组建了耿庄土地资源股份公司,专门从事村内集体土地资产的经营管理,以实现土地资产的价值最大化。而普通村不仅集体财产结构比较单一,而且也不能对其实施有效的管理和利用,宅基地管理和耕地的规模化经营都面临着诸多障碍和困难。

第四,从农村集体经济的财产权运作方式看,河南省的6 个村庄,有的实行集体统一经营,比如新乡市刘庄村和漯河市南街村;有的实行家庭分散经营,比如新乡市都小郭村和漯河市耿庄村;有的则实行统一经营与分散经营相结合的模式,比如新乡市耿庄村和尚介村。另一方面,在不同的经营模式下,实行不同的分配制度。统一经营模式一般实行个人收入工资制和集体福利的按需分配;统分结合模式下,不仅有个人工资、集体福利,另外还有股份分红收入;分散经营的则主要依靠土地承包经营收益,没有集体福利和股份分红。

(二)农村集体经济法律制度存在的问题及建议

通过对河南6 个村庄集体经济发展情况的总结,我们不但看到了农村集体经济发展的希望,同时对其中存在的问题也有了初步的认识。特别是在相关政策和法律保障方面,我们发现我国现行相关法律制度在为农村集体经济的发展提供保障方面还存在着一些不足之处,需要完善。

在农村集体经济的财产权主体方面,我国法律还没有对农村集体经济组织的法律地位和组织结构等问题进行系统的规定,从而造成许多农村在发展集体经济、完善经济组织方面没有明确的法律依据。为此建议国家出台《农村集体经济组织法》对农村集体经济的主体制度予以完善,系统规定农村集体经济组织的法人资格、权利义务、内设机构及其与村委会的职责分工等问题。

在农村集体经济的财产权客体和具体财产权方面,针对被调查村的集体土地都还没有进行土地所有权登记颁证工作的问题,建议地方各级土地管理部门加快集体土地确权登记工作,为各级农民集体颁发所有权证书。同时加强农村土地管理,强化村集体的土地管理权,特别是对农村宅基地的管理权;加快推进集体建设用地使用权的市场化改革进程,支持村集体在盘活土地资产和充分利用土地资源方面有更多的选择空间,使农村集体土地尽快转化为发展集体经济的物质基础。最后,完善农村集体财产权保护制度,规范国家对集体土地的征收行为,禁止非公益性的土地征收,切实保护集体土地,促使集体财产的保值增值。

在农村集体财产运作,特别是土地经营制度方面,我国法律一方面规定了农村土地的集体所有制,另一方面又规定了家庭承包的基本经营制度,农村土地的集体经营缺乏必要的法律依据。而在现实中,这样的经营模式却大量存在。这种经营模式虽然不能认定为违法经营,但其合法性空间却非常狭窄,更缺乏中央政策的正面支持。因此,建议国家在坚持家庭承包经营制度的同时出台有关政策和法律保护和支持这种经营模式的发展,健全农村集体经济的双层经营体制,特别是在统一经营层次上加以立法完善,具体包括允许集体经济组织在成员自治的基础上对集体土地实施规模经营,并以独立的市场主体资格对其他集体资产进行经营和投资,实现集体资产的保值增值。

参考文献:

[1] 河南省财政厅关于进一步加强村级经费管理的通知[EB/OL]http://www.hncz.gov.cn/html/402881571c454fbd011c482219060040/2008121715580568.html2010-08-18

[2] 王国锋.耿庄“土改”启示录[EB/OL]http://news.sina.com.cn/s/2004-07-18/00183114903s.shtml,2010-08-18

[3] 南街村集团简介[EB/OL]http://www.nanjiecun.cn/njcjt.asp,2010-08-19

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