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公有所有权:一个分析集体土地所有权的新视角
2013-12-03 00:00:00 本文共阅读:[]


摘要公有所有权是指一定区域范围内的人群基于共同利益而对特定财产所享有的所有权具体包括国家所有权和集体所有权。公有所有权具有公益性、利益主体抽象性、权利行使间接性以及权利保护方面的易侵性等特征。我国的集体土地所有权在性质上属于公有所有权。公有所有权理论是一个分析我国集体土地所有权的崭新视角它可以正确解释我国集体土地所有权的历史和现状并为其完善提供理论基础。

关键词公有所有权集体土地所有权新视角

    自我国农村实行家庭承包经营制度以来土地承包经营权逐步实现了由义务到权利、由债权到物权的转化获得了足以和集体土地所有权相抗衡的法律地位。[1] 但是在强化使用权、弱化所有权之立法取向的影响下集体土地所有权不但没有获得相应的完善反而日益受到限制。究其原因理论研究的不足乃是其中至关重要的一条。建国后我国的民事立法先后继受前苏联、日本、德国等国家的理论学说以及法律体系服务于当时的市场经济改革。[2]农村土地所有权的理论梳理被搁置。20世纪90年代后期,《物权法开始制定时受中央政策导向的影响民法学者也未将精力集中于农村土地所有权的研究而是致力于土地承包经营权的物权化。只有少数学者运用大陆法系私人所有权理论或日耳曼法总有制度研究了集体土地所有权的性质。但事实上集体土地所有权的性质既不存在于大陆法系的概念体系之中也不来源于日耳曼法上的总有制度而只能从其自身的历史发展中去找寻。

一、集体土地所有权发展的简单回顾

我国的集体土地所有权起源于1956年首届人大三次会议通过的高级农业生产合作社示范章程。在初级社下农民仍保留着土地的所有权而以其土地使用权入社并获得土地报酬在高级社下农民以土地所有权入社没有土地报酬相应地劳动成了高级社下财产分配的主要依据此即按劳分配的社会主义原则。从初级社到高级社的转变其实质就是从农民的私人土地所有权到高级社土地所有权的转变。

高级社土地所有权是我国农村集体土地所有权的最初形式是一种低级的集体土地所有权因为在高级社下农民随时可以要求退出合作社并带走自己的土地从而恢复私人土地所有权。取消农民退社权利的是1958年8月中央发动的人民公社化运动这次运动有两大目标一是建立政治上的人民公社管理体制二是建立经济上的人民公社集体所有制。前一个目标基本上实现了后一个目标则很快被证明是不可能马上实现的。

人民公社化运动的第二年春天毛泽东在郑州会议上说:“公社所有制必须有一个发展过程在公社内由队的小集体所有制到社的大集体所有制需要一个过程这个过程要有几年时间才能完成。为此会议还起草了关于人民公社管理体制的若干规定(草案)》,它规定:“相当于原来的高级农业生产合作社的管理区或生产队”,“是人民公社的基本核算单位。生产队(或管理区)的所有制目前还是公社的主要基础。因此在人民公社体制下原高级社土地所有权大多数仅仅是改变为生产队土地所有权而没有转为人民公社土地所有权。虽然1961年中央曾尝试提高土地的公有化程度[3]但是1962年又马上恢复了过来通过农村人民公社工作条例修正草案将生产队土地所有权固定了下来它规定:“生产队是人民公社中的基本核算单位”,“生产队范围内的土地都归生产队所有。除了生产队土地所有权当时在农村还存在着人民公社土地所有权和生产大队土地所有权。人民公社的土地主要限于原由公社经营而又不宜下放的山林用地生产大队的土地则主要存在于生产大队作为基本核算单位而又被群众接受的地区。但就全国而言生产队土地所有权无疑是农村集体土地所有权的主体形式。这就是所谓的三级所有、队为基础的所有权格局这种状况一直持续到1983年人民公社解体存续二十多年。

1983年以后原人民公社下的三级组织相继被乡、村和村民小组所取代农村的土地所有权主体也随之更名。但是自1982年宪法规定农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外属于集体所有以来我国法律就再也没有规定农村的土地所有权属于哪一个具体的组织而是使用了村农民集体所有乡(镇)农民集体所有以及村内两个以上农民集体所有等抽象的表达方式。而且在具体法律条款的设计上,《民法通则土地管理法以及最近的物权法均将村农民集体的土地所有权作为农村土地所有权的常态来对待这显然不符合历史事实也会引起人们的误解。

二、集体土地所有权是一种公有所有权

    通过前文回顾我们发现我国的集体土地所有权是在否定农民的私人土地所有权的基础之上发展起来的是合作化运动和人民公社化运动的产物。其中合作化运动一方面消灭了私人土地所有权另一方面也初步建立了公有性质的集体土地所有权人民公社化运动则一方面是对集体土地所有权的巩固另一方面也试图提高土地的公有化程度。虽然提高土地公有化的目标未获成功但是集体土地所有权却以三级所有、队为基础的所有权格局确定了下来至今未有根本性的变化。因此笔者认为我国的集体土地所有权在性质上应认定为公有所有权。

    首先我国集体土地所有权的形成和发展是以马克思主义土地公有思想为指导的。在土地制度方面马克思主义者一方面主张消灭私有制取消生产资料(包括土地)的私人占有从而铲除剥削制度赖以存在的物质基础另一方面主张实行土地国有。马克思认为:“ 生产资料的全国性的集中将成为由自由平等的生产者的各联合体所构成的社会的全国性的基础这些生产者将按照共同的合理的计划进行社会劳动。[4] 但同时从土地的私有到国有需要一个过程需要集体所有制的过渡。正是在这种土地公有思想的指导下中国共产党才在建国后领导广大农民开展合作化运动和人民公社化运动确立了集体土地所有制。

    其次所有制决定所有权所有权是所有制的法律表现形式有什么样的所有制就存在什么样的所有权。这句话对其他的财产形态也许并不适用但对于土地而言绝对适用。因为在政治经济学上所有制是对生产、分配等经济活动的概括但与之相对应的支配性财产权却不仅仅有所有权还有其他财产权比如股权、知识产权等。不过这些权利并不以土地为客体在土地权利群里所有权是最根本的权利。因此我国农村土地的集体所有制必然反映为集体土地所有权而集体所有制的公有制性质也必然决定了集体土地所有权的公有所有权性质从而与作为私有制法律表现形式的私人所有权截然分开。

    再次公有所有权作为一种与私人所有权相对应的所有权类型不仅包括集体所有权而且还包括国家所有权。这种将国家所有权与集体所有权归纳为公有所有权的做法不但会丰富我国的所有权理论体系而且对于科学地解释和运用我国法律的相关规定也是大有裨益的。事实上我国的民法通则物权法所规定的所有权体系之所以采用国家所有权、集体所有权和私人所有权的 三分法”,不仅仅是因为主体的不同最重要的原因是它们在性质上的区别。

有的学者运用日耳曼法上的总有制度解释我国的集体土地所有权。[5]笔者认为这种做法值得进一步商榷。第一总有制度起源于古代社会的原始公有制而我国的集体所有权则是在否定私有制的基础上建立起来的两者存在本质的区别。第二总有制度更不能用于解释我国现行集体土地所有权之前曾存在的两种集体土地所有权即高级社土地所有权以及人民公社下的三级所有权制度。因为这两种所有权制度下实行的不是所有权与使用权分离的经营模式。第三日耳曼法是习惯法总有制度是作为一种土地所有和利用的习惯做法而存在的缺乏详细的法律记载用于解释我国制定法传统下的集体土地所有权难免有欠周延。第四运用总有制度解释我国集体土地所有权势必割裂集体所有权与国家所有权在本质上的共通性有头疼医头、脚疼医脚之嫌缺乏整体观念。第五近代以来总有制度已发展为法人所有权作为一种独立的所有权形态现在已经不复存在。[6]

另外还有部分学者将我国的集体土地所有权解释为共同共有。[7]笔者认为这种解释也是不合适的。第一共有在历史上曾存在总有和合有两种形态。近代以来前者转为法人所有权后者转为大陆法系上的共同共有。共同共有是指各共有人以共同关系为基础不分份额的共有因共同关系的解除而消灭。在现代社会共同共有主要存在于夫妻财产和家庭财产之上。但是婚可离家可分农民集体不可以解散。第二夫妻之间可以约定分别财产制家庭成员之间也可以就共同财产达成分割协议。但是农民集体不能以协议的形式分割集体土地也就是说农民集体的意思自治受到法律的限制不可任意行使。第三随着大陆法系私人所有权理念和个人本位的确立共同共有曾一度在法国民法典德国民法典中付之阙如,《瑞士民法典才重新加以规定。但新规定的共同共有依然难脱个人主义的遗迹因此不能用于解释我国集体土地所有权。[8]第四共同共有中的共有人一般而言是特定的且具有明确的共同目标但集体土地所有权中的具体成员只在特定的时刻是固定的换一个时间成员就有可能因婚丧嫁娶而发生变化因而是变动不居的。

    当然还有很多人使用大陆法系的私人所有权理论分析我国农村集体土地所有权并总结出若干弊端最后主张将其构建成法人所有权。对此笔者不敢苟同。第一对于任何一种制度的学术研究学者的任务并不必然是批判和构建更重要的是解释只有建立在科学合理的解释基础之上的研究才是真正的学术研究。特别是对于具有保守性质的法律制度而言学者研究更不可轻言废立替人民立法。第二,“制度的起源并不在于构设或设计而在于成功且存续下来的实践。[9]相对于学者们对制度构建的偏好农民的发言权和选择才是最重要的。

三、集体土地所有权的公有所有权特征和意义

    公有所有权是我国集体土地所有权的本质但是关于公有所有权的概念及特征目前学界尚缺乏系统的研究。就笔者所见到的资料来看只有少数学者如孙宪忠、杨振山等在其研究成果中偶尔提及公有所有权一词。[10]笔者认为所谓公有所有权指的是一定区域范围内的人群基于共同利益而对特定财产所享有的所有权具体包括国家所有权和集体所有权。以集体土地所有权为例可将公有所有权的特征归纳如下:

第一所有权本身的公益性。公益性是公有所有权区别于私人所有权的根本属性。在人民公社解体以前集体土地所有权的公益性表现在两个方面一是将土地收益转为公积金和公益金公积金用于扩大再生产公益金用于集体成员的福利特别是无劳动能力者的生活保障二是实行按劳分配制度保护集体成员的劳动成果取消土地资本对劳动的剥削。人民公社解体以后我国农村普遍实行了家庭承包经营制度集体土地所有权的公益性决定了该制度的实行必然以平等主义为原则将集体土地在成员之间进行平均分配并根据人口的变化适时调整土地。目前虽然国家对土地调整进行了严格限制但是这种单纯基于土地承包经营权物权属性的制度安排没有考虑农村尖锐的人地矛盾以及劳动力转移存在诸多障碍的社会现实因此它是否能经得起实践的考验还是一个值得进一步探讨的问题。[11]

第二利益主体的抽象性。公有所有权是一种服务于区域范围内所有成员共同利益的所有权无论是国家所有权还是集体所有权其成员都是不特定的。对于国家所有权(全民所有权)而言公有所有权主体的抽象性很容易理解但是集体土地所有权下的成员也是抽象的这是因为成员集体不仅包括该集体范围的现有成员而且也包括潜在的成员[12]现有成员是特定的但潜在成员却是难以确定和统计的。当然利益主体的抽象性并不必然意味着权利主体的抽象性潜在的成员如未出生的成员因无民事权利能力而不能享有集体成员权当然也就不能参与集体之中共同享有所有权但其所享有的利益却是不能否认的。另外利益主体的抽象性并不妨碍权利主体范围的界定各村民小组之间的界限还是清晰的。

    第三权利行使的间接性。并非所有的集体成员都具有完全的民事行为能力而参与村民会议未成年人和精神病人是不可以作为集体成员参与共同决策的。另外其间接性还表现在集体范围内的村民会议并非常设机构只是一种达成集体意志的形式而将集体意志付诸实现还必须依赖于其他组织或个人的执行行为。当然同为公有所有权国家所有权和集体所有权在权利行使的间接性方面具体方式还是不同的根据我国现行法律体系国家所有权一般通过各级国家机关和公共组织间接行使[13]而集体土地所有权则主要通过村民小组和村委会以及其他集体经济组织间接行使。

    第四权利保护的易侵性。公有所有权的易侵性来源于其利益主体的抽象性以及权利主体成员的不确定性。不确定的权利主体成员存在组织起来的困难从而难以形成有力的自我保护机制。因此相对于私人所有权公有所有权在权利保护方面具有易侵性。在现实中对集体土地所有权的侵害一方面来自于所有权行使者的贪污腐败。另一方面则来自于上级行政机关滥用土地征收权力不给或少给征地补偿款甚至不经任何程序占用集体土地。公有所有权的易侵性决定了集体土地所有权的保护历来都是我国相关立法的重点。

    总之笔者认为公有所有权具有自己的概念和特征与传统大陆法系私人所有权存在本质的区别。我国集体土地所有权是一种公有所有权确认集体土地所有权为公有所有权具有重大意义:

    第一确认集体土地所有权为公有所有权可以将公有所有权的概念引进我国的所有权理论用以统摄国家所有权和集体所有权形成公有所有权与私人所有权并列的所有权体系以取代国家所有权、集体所有权和私人所有权三足鼎立的三分法体系从而完善我国的所有权理论。三分法的所有权体系虽然在某种程度上反映了三种所有权性质上的区别但却割裂了国家所有权与集体所有权在性质上的共同性及其内在关联因而不具科学性。

    第二确认集体土地所有权为公有所有权不仅仅是对我国物权法所有权理论的完善同时公有所有权的一系列特征也必然对我国民法上的其他部分产生深远的影响。以民事主体制度为例传统民法理论一般认为民事主体包括自然人、法人和其他组织而公有所有权的主体则是全民和集体不是自然人也不是法人更非其他组织所能涵摄。这就为公有所有权进入民法领域带来了莫大的困难因此笔者主张修正大陆法系的民事主体制度从而统筹解决国家所有权与集体所有权的民法调整问题。

    综上所述我国的集体土地所有权在性质上属于公有所有权。而公有所有权理论是一个分析我国集体土地所有权的崭新视角它可以正确解释我国集体土地所有权的历史和现状并为其完善提供理论基础。

注释:

[1]祝之舟:《农村土地承包经营权的性质演变》,载《广播电视电视大学(哲学社会科学版)》,2007年第4期,第57-59页。

[2]梁慧星:《中国民法:从何处来向何处去》,载《中国改革》,2006年第7期,第67页。

[3]1961年3月广州中央工作会议通过了农村人民公社工作条例(草案)》,之后北京中央工作会议以此为基础通过了农村人民公社工作条例(修正草案) 。其十七条规定:“全大队范围内的土地都归生产大队所有固定给生产队使用。参见:《农村人民公社工作条例(修正草案)》,人民网http//cpc. people. com. Cn/GB/64184/64186/66668/4493484.html, 2009年11月22日。

[4]马克思恩格斯选集:第3卷人民出版社1995年版,第130页。

[5]较早表达此观点的是韩松教授参见韩松:《我国农民集体所有权的享有形式》,《法律科学1993年第3期韩松:《论总同共有》,《甘肃政法学院学报2000年第4期。另外持此类观点还有孟勤国教授等参见孟勤国:物权法如何保护集体财产》,《法学2006年第1期。

[6]梁慧星:《中国物权法研究(上) 法律出版社1998年版,第533页

[7]王利明教授认为:“集体财产是一种特殊的共同共有这种共同财产与每个成员的个人利益有着密切的、实质性的联系。参见王利明:《物权法立法的若干问题探讨》,《法商研究》,2002年第5期。

[8]高富平:《物权法原论(上)》, 中国法制出版社2001年版,第237页

[9][]弗里德利希哈耶克著,邓正来译:《自由秩序原理(上)》,三联书店出版,1997年版,第61页

[10]参见孙宪忠:《我国物权法中所有权体系的应然结构》,《法商研究》,2002年第5杨振山、王萍:《我国应制定以用益为中心的物权法》,《河南省政法管理干部学院学报》,2001年第3期。

[11]陈小君等著:《农村土地法律制度研究――田野调查解读》,中国政法大学出版社2004年版,第15页。

[12]韩松:《论成员集体与集体成员――集体所有权的主体》,载《法学》,2002年第8期,第43页。

[13]丁文英:《论国有资产运营的法律原则》,载《内蒙古大学学报(哲学社会科学版)1996年第3期。

参考文献:

[1]祝之舟:《农村土地承包经营权的性质演变》,载《广播电视电视大学(哲学社会科学版)》,2007年第4期。

[2]梁慧星:《中国民法:从何处来向何处去》,载《中国改革》,2006年第7期。[3]马克思恩格斯选集:第3卷人民出版社1995年版。

[4]梁慧星:《中国物权法研究(上) 法律出版社1998年版。

[5]高富平:《物权法原论(上)》, 中国法制出版社2001年版。

[6][]弗里德利希哈耶克著,邓正来译:《自由秩序原理(上)》,三联书店出版,1997年版。

[7]陈小君等著:《农村土地法律制度研究――田野调查解读》,中国政法大学出版社2004年版。

[8]韩松:《论成员集体与集体成员――集体所有权的主体》,载《法学》,2002年第8期。

[9]丁文英:《论国有资产运营的法律原则》,载《内蒙古大学学报(哲学社会科学版)1996年第3期。

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