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论农村集体土地统一经营的制度实践与立法完善
2014-01-07 00:00:00 本文共阅读:[]


摘要:现阶段集体土地统一经营实践存在集体经营模式、土地入股模式、土地租赁模式等多种模式,其本质是农民集体出资设立的集体企业对集体土地的直接占有和经营收益;其特点是以集体企业为经营主体,以农业发展为经营宗旨,以团体自治为经营原则。我国农地立法应为其提供更加完善的制度保障,严格界定统一经营的法律内涵,启动集体经济组织立法,健全集体土地所有权权能,建立经营方式选择机制,完善统一经营中的权利配置。 

关键字:集体土地统一经营制度实践立法完善

    自上世纪80年代农村经济体制改革以来,以家庭承包为核心的分散经营一直都是国家政策、立法和学术研究的重点,统一经营虽然还保留在某些政策文本和法律条文之中,但其地位却随着“双层经营体制”之权威表述的变迁而悄然下降。①甚至有学者认为,在农地经营方面,随着1999年《宪法修正案》修正了双层经营体制的表述,“家庭承包成了唯一的责任制形式”,包括统一经营在内的其他责任制形式便失去了宪法依据,“双层经营体制已经是徒有其名”。[1]换言之,纯粹形式意义上的双层经营体制概念包含统一经营和分散经营两大部分;而实践层面的双层经营体制,无论是制度实践还是学术实践,都只是家庭分散经营的另一种表达,农民集体的经营功能受到了规范制定者和学术研究者的集体漠视。就笔者查阅的资料来看,关于集体土地统一经营的研究成果大多来自经济学界,特别是农经实务部门。这些研究的共同特点是针对某一种特定的统一经营模式展开相关事实描述,而少有对各种统一经营模式的归纳和提炼,在理论层面的分析还不够深入,在制度层面(特别是法律制度层面)的分析还不够具体。②因而,有必要通过系统调研对各种不同模式的统一经营进行类型化的分析并以此为基础提炼其共性,最后针对其制度需求提出完善的建议。

    农民的生产实践是真正意义上的社会实践,因为农民是农村土地的权利主体,也是农业经营的实践主体,因而最有资格享有农地经营方式的发言权。国家规范是否具有法律实效以及学术研究是否具有应用价值往往取决于其对规范对象和研究对象的了解程度;不考察农民的实践,不倾听农民的心声,就不会产生具有生命力的农村法律政策和相关学术成果。比如有学者认为:“农村集体经济组织行使统一经营的权力主要来自它对农村土地的所有权和处置权,目前这类集体经济组织在经营目标、经营体制、经营方式上都已不能适应市场经济和入世后农业发展的要求”,因而应当“建立农户家庭经营与农民合作经济组织经营相结合的新型双层经营。”[2]另外,还有学者认为应当“逐步改变社区内分配承包制,推行社会化竞争承包制。……在全社会范围内引入竞争机制,根据承包者的经营能力和规模利用要求,采取招标方式选择承包者,尽量使土地集中连片,促进适度规模经营。”[3]然而,这些观点和主张是否符合我国农村现实和生产实践是值得商榷的。

    真正具有实践意义的农地经营制度研究不但要符合现代市场经济的一般规律和相关法律的一般法理,而且还必须结合中国国情,即自觉采纳立足本土的现实主义学术立场和方法。深入农村生产,观察农民实践,从而得出:市场经济体制下的统一经营究竟是什么?是如何进行的?又有哪些制度需求?为此,本文以实地调研为基础,对集体土地统一经营进行了初步考察,并尝试着提出若干完善建议,以期引起立法者和学术界更加深入的思考。

    一、集体土地统一经营的制度实践

    2010年7月至8月,国家社科基金重大项目“我国农村集体经济有效实现的法律制度研究”课题组(以下简称“课题组”)成立了四个调研小组对全国12省36县(区)的32个名村和40个普通村进行了一次大规模的实地调研,③重点考察了农村集体经济法律制度的实际状况和农民意愿,其中包括农村集体土地统一经营问题。此后,又对若干典型村庄进行了驻村专题调研。通过调研,课题组获取了大量一手资料,对农村集体土地统一经营的制度实践有了深入的了解。通过调研发现,现实中的统一经营主要包括四种经营模式,即集体经营模式、生产服务模式、土地入股模式和土地租赁模式。

    1.集体经营模式

    集体经营模式的主要特点是集体所有,集体经营,不实行家庭承包制。这种经营模式为河南省南街村所采用,本文将其简称为“南街模式”。南街模式与人民公社时期的统一经营模式具有很大的相似之处,故而很多学者将其称为人民公社的翻版或“共产主义的样板”[4],其实不然。人民公社时期的统一经营是计划经济体制下的统一经营,是所有集体成员集体劳动的统一经营,是国家提取大部分劳动剩余的统一经营。[5]但南街模式并非如此。

    南街村位于河南省漯河市临颍县城关镇,全村920户,3400多口人,总面积1.78平方公里。在改革开放之前,南街村只是一个略好于周边村庄的城郊村,以农业为主,有两个村办企业。20世纪80年代初,随着农村承包经营制的推行,南街村也开始实行家庭承包责任制,即按照国家政策将集体土地发包给集体成员,实行分散经营,同时也将村办企业承包给个人经营。但实践证明,分散经营并没有大幅提高其村民的务农积极性,大量劳动力外出打工,土地撂荒或粗放经营的现象特别严重;承包给个人的村办企业也并没有给村集体带来多少承包收益,违约现象时常发生。在此情况下,南街村村委会决定,收回村办企业和承包地,实行统一经营。1984年,南街村首先收回了两个村办企业,1985年组建中原工贸公司,统一负责村内工商业经济发展,并对外代表南街村开展业务。1986年,在有了一定集体积累的基础上,南街村村委会开始在村民自愿的基础上收回承包地,安置劳动力在村内就业并保障村民福利;到1990年,南街村已没有了承包地。为了提高农业经营水平,南街村购置先进农业机械成立了农机队,实施机械化的统一经营。目前,南街村大部分村民都在其村办企业上班,农机队只要少数专业技术人员负责,劳动力配置得到了优化,产业结构也得到了合理的调整和改善。从南街村的发展历程不难发现,南街模式与人民公社时期是有很大区别的,在其发展中不存在计划经济体制下的国家强制和农业剥夺,村集体也不强制村民在农业部门中集体劳动,而是立足市场经济④实行农业的集约化和产业化,以农业为基础发展其他产业,如食品、造纸,等等。

    单就农业经营方式看,集体所有、集体经营的南街模式,并不为南街村所独有,河南新乡市的刘庄、江苏江阴市的华西村、山东枣庄市的龙庄所采取的也是这种模式,其与南街村的唯一区别是农业经营主体不是农机队,而是农场或农业公司。

    2.生产服务模式

    生产服务模式的特点是集体所有,家庭承包,统一生产服务。这种经营模式为山西省晋中市大寨村所采用,本文将其简称为“大寨模式”。大寨村在人民公社时期是广大农村学习的榜样,改革开放之后也实行了家庭承包经营制;20世纪90年代之后,大寨村将发展重心转向非农产业,对农业实施统一的生产服务。大寨模式与中央在20世纪80年代末提出的双层经营体制最为相近,其基本做法是:家庭承包经营,农户是基本的生产经营主体,享有承包经营权和收益权;集体负责为其提供产前、产中和产后的生产服务,这种服务可以是有偿的,也可以是无偿的。

    大寨模式的本质是对集体土地的分散经营,对生产服务的统一经营;其统一经营的对象不是集体土地而是为集体成员提供的生产服务,因而在法律上表现为农民集体与集体成员的服务合同。如果这种服务是有偿的,农民集体的收益就是服务费用,与农户的农业收益并不存在直接联系。但是,课题组调查发现,包括大寨村在内的许多采取大寨模式的村庄,其为村民统一提供的生产服务都是无偿的,比如陕西西安市东韩村、咸阳市袁家村,等等。这就使得大寨模式下的统一经营在某种程度上具有村级公共产品的性质,而不是一种旨在谋求经营收益的经济行为。所以,大寨模式是以村集体具有其他经营收入来源为前提的以村级工商产业补贴农业发展的具体途径。大寨村、东韩村和袁家村的共同做法均是大力发展旅游业和其他产业,然后以这些非农收益支撑对农业的统一生产服务。

    3.土地入股模式

    土地入股模式的特点是集体所有,家庭承包,土地入股,公司经营。这种模式为河南新乡市耿庄村所采用,本文将其简称为“耿庄模式”。

    耿庄位于河南省新乡市耿黄乡,全村11个村民小组,1332户,2538人;占地2613.5亩,耕地980亩。2003年,为了进一步开发土地资源,提高农业生产水平,耿庄村村委会在上级政府的支持下开展了土地股份合作制的实践,但其股份合作的手段不是组建合作社,而是股份制公司――土地资源股份公司,农户将土地承包经营权作价入股,公司成为土地承包经营权的物权主体,入股农民成为公司的股东,定期分取红利。这与2008年的“重庆模式”具有相同之处,但两者又存在一些区别,按照“重庆模式”的做法,农民集体一般是不参与公司经营的,参与公司的股东人数以50人为上限;但“耿庄模式”下的土地资源公司却是村集体召集设立的以所有村民为股东的,没有股东人数限制,而且该公司还保证每亩土地的年收益率不低于股本金的20%:在公司经营收益超出20%时,公司在提取法定公积金和公益金后,按股权全部分红;当经营收益不足20%时,由村集体企业予以补足。由此可见,“耿庄模式”下,村集体发挥着重要的作用,它不但参与公司设立、经营,而且还以其他集体收益保证村民的投资权益,因而属于统一经营的范畴,但是“重庆模式”下的土地公司则属于能人主导型,⑤与村集体并不存在必然的关联,而且其股东人数限制也决定了所有村民投资同一公司是不可能的,因而一般不属于统一经营的范畴。

    最后需要指出的是,无论是统一经营范畴内的耿庄模式,还是不属于统一经营范畴的“重庆模式”,土地承包经营权入股在我国现行法律框架内都存在着一定的障碍,⑥因而仅存在于国务院或地方政府特批实行改革试验的农村地区。

    4.土地租赁模式

    土地租赁模式的特点是集体所有,家庭承包,土地反租,统一经营。在课题组调研的村庄之中,采取这种模式的是黑龙江齐齐哈尔市的新兴村,本文将其简称为“新兴模式”。

    新兴村位于克山县北联镇,全村926户,3926人,2215名劳动力,2.1万亩耕地。直到2003年,新兴村采用的还是家庭分散经营的方式。虽然在此之前,黑龙江省政府为新兴村拨款100万元购置大型农机具并组建了农机专业合作社,搞农业机械化试点,但家庭经营下的土地细碎化使得大型农机具难以发挥应有功效。为此,新兴村召开村民会议,决定从2004年开始实施“反租农民土地,集体规模经营”的经营方式。到2007年,全村926户农民全部同意土地流转,并签订了土地流转合同。这样,在农民土地承包经营权不变的情况下,新兴村实现了集体土地的统一经营。实施统一经营后,农机合作社对全村耕地进行了重新规划,并根据市场行情调整种植结构,不但增加了土地的有效利用面积,更提高了产量和经济效益。与此同时,新兴村的劳动力获得了进一步解放。为解决他们的就业问题,新兴村在本地开展就业培训,在外地建立就业基地,为村民外出务工创造了各种便利条件。2008年,新兴村全村农民人均纯收入和村集体纯收入分别达到6326元和320万元,分别是2003年的2倍和5倍,开创了集体与村民双赢的良好局面。

    新兴村的亮点是农民集体与集体成员共同设立合作社,合作社反租农民土地,而不将土地承包经营权作为出资直接投入合作社。这样,个体农民不仅可以作为承包地的出租人获取固定的租赁收益,而且还可以作为合作社社员获取利润分红,从而最大限度地维护了农民的土地权益。

    除以上四种模式外,我国农村地区的统一经营实践还可能包括其他模式,比如土地承包经营权入股设立合作社,但课题组的调研并没有发现这种模式,因此,本文暂不讨论此种情形。

    二、集体土地统一经营的内涵与特征

    1.集体土地统一经营的基本内涵

    通过前文对各种统一经营模式的分析不难发现,除生产服务模式不是严格的集体土地统一经营之外,现阶段的集体土地统一经营主要表现为农民集体出资设立的集体企业对集体土地的直接占有、生产经营和收益分配。农民集体发挥着重要的作用,其中代表农民集体出资设立集体企业的一般均为村民委员会。个体农民则不再是集体土地的经营主体,而仅作为农民集体的成员或集体企业的股东或社员参与经营收益的分配,而只需少数集体成员作为集体企业的劳动者参与土地经营活动并以此取得劳动报酬,大多集体成员则转移到集体内或其他非农行业,实现非农就业。因此,现阶段集体土地统一经营的重心是集体土地的经营行为,而不再直接占有集体成员的劳动。这与人民公社时期强制所有集体成员参与集体劳动形成鲜明对比。

    在人民公社时期,农村劳动力都归属其所在的生产队或生产大队,甚至人民公社。人民公社的三级组织对组织内的农民有调配的权力,农民的人身自由和择业权利基本是不存在。对此,《人民公社工作条例(修正草案)》第17条规定:“生产大队对于全大队范围内的劳动力,除了公社和大队按规定调用的以外,都必须固定在生产队,不许随意抽调。”第23条第2款规定:“生产大队兴办的企业和事业,从生产队占用的劳动力,一般不能超过生产队劳动力总数的百分之五。”由此可见,作为集体成员的农民,对自身的劳动力没有自主支配之权利,他必须服从生产队或生产大队的调配。这在理论上指的是劳动力的所有制问题。当时的一些学者认为,劳动力是一种生产条件,也应和生产资料一样,存在所有制的问题。在社会主义社会,劳动力具有部分公有的性质;在共产主义社会,劳动力将实现完全公有。所以,在社会主义社会,劳动力具有个人所有和社会公有的双重性质:因为个人所有,劳动者获得劳动报酬;因为社会公有,公有制经济组织获得劳动力的占有和支配权。[6]农村经济体制改革后,这种理论或观点受到批判并退出历史舞台。[7]解放劳动力成了农村土地经营制度改革的重要目标之一。在集体内部实现就业不再是集体成员的义务,而变成了他们的权利。作为集体成员,个体农民有权选择在集体内部就业,也有权选择自主创业或在集体外部实现就业。在人多地少的国情制约下,赋予集体成员以自主择业的权利不仅是市场经济的要求,更是符合我国农业实际的重大政策。现阶段的集体土地统一经营实践也表明,只有赋予农民以人身自由和择业权利,才能将农民从简单粗放的农业生产中解放出来,才能实现农业机械化和产业化,才能为现代农业的发展创造条件。

    总之,现阶段集体土地统一经营的本质或内涵已经不再包含占有和支配农民的劳动力,而仅仅是占有和经营集体土地,促进农民生产的效益最大化,进而通过分配机制实现农民土地权益。换言之,现阶段集体土地统一经营实践是我国农村集体土地所有制的重要实现方式之一,是农村集体经济的有效实现方式之一。它尊重个体农民或集体成员的人身自由或择业权利,并通过土地增值收益保障其土地权益。

    2.集体土地统一经营的时代特征

    现阶段集体土地统一经营实践是我国农村集体土地所有制的重要实现方式,具有如下共同特征:

    (1)以集体企业为经营主体。无论是集体经营模式,还是土地入股或土地租赁模式,现阶段集体土地统一经营都是集体企业。集体企业是农民集体出资设立的经济组织。从出资的角度看,代表农民集体的集体组织(村委会、村民小组或集体经济组织)是集体企业的必要股东或投资者,此外也可能包括集体成员或其他出资者。换言之,集体企业包括集体独资企业,也包括集体控股或参股企业。前者如南街村的农机队、刘庄的农场,后者如新兴村的农机合作社、耿庄的土地资源公司。总之,集体企业就是一个包含集体成分的经济组织。

    在此需要区分的是集体企业和作为集体企业出资者的集体经济组织。在我国现行法律或政策框架内,农村的集体经济组织指的是继承原人民公社三级组织,特别是其基本核算单位的生产队或生产大队的经济职能的社区型集体经济组织。当前,此类经济组织只存在于广东、海南等地,它们对此亦有专门性地方立法,如《广东省农村集体经济组织管理规定》、《海南省农村社区合作经济组织暂行规定》。在其他地方,一般不存在集体经济组织,南街村的南街村集团和华西村的华西集团在法律上都是其村委会直接或间接控制的集体企业,其虽然代表农民集体行使集体经济职能,但却不是集体经济组织。集体经济组织和集体企业的最大区别在于集体经济组织是农民集体组织化的结果,所有集体成员都是当然的集体经济组织成员;而集体企业则是集体经济组织(或村民自治组织)代表农民集体出资设立的经济组织,它不是农民集体组织化的结果,也不能直接代表农民集体行使集体经济职能,其与农民集体是两个相对独立的法律主体,集体成员也不是集体企业的当然成员,只有和农民集体共同出资的集体成员才可能成为集体企业的股东或社员。

    现阶段集体土地统一经营的主体主要是集体企业而不是集体经济组织,其主要原因有二:一方面,大多数地方没有设立集体经济组织,原属于人民公社基本核算单位的经济职能一般由村民自治组织继承,[8]而村委会、村民小组等自治组织不是经济组织,而是政治性组织,不方便直接从事土地经营活动;另一方面,现阶段农村集体经济较之于人民公社时期在产业结构上更加复杂,不仅有农业,也有工商、旅游等行业,这在客观上就需要农民集体设立不同的经营主体从事专门化的经济活动。因此,由集体企业而不是集体经济组织从事土地经营活动也是现代农村经济部门分化的结果。

    (2)以农业发展为经营目标。现阶段集体土地统一经营解放了农民,集中了土地,将农民转移到集体工商业或集体之外的经济部门从事非农就业,大大减轻了多余劳动力对农业经营的就业压力,为农业的现代化经营创造了条件。因此,现阶段的统一经营有条件集中所有土地,从事适度规模的经营活动,提高农业的机械化和产业化水平,促进现代农业的发展。

    在经营目标上以农业发展为宗旨,是现阶段集体土地统一经营与人民公社时期的统一经营和农村改革之后的分散经营的最大区别。因为除了发展农业之外,人民公社的统一经营活动的重要目标还要完成国家农产品交售任务以支持城市工业化的实现。以集体农业支持国家工业可以说是人民公社时期集体土地统一经营的一项重要的政治任务。因为工业化是我国当时经济社会发展的重大政治目标。为了支持和实现工业化,国家不仅要求人民公社的三级组织缴纳农业税费,还实施了禁止农村集贸市场的农产品统购统销政策,将大部分重要农产品纳入国家主导的销售网络,以此赚取剪刀差,为工业化提供原始资本积累。这就使得当时的集体组织没有足够的经济实力购置农业机械,发展现代农业。农村经济体制改革之后,旨在支持工业化的统购统销政策逐步废除,农业税费也相继废止,但旨在为个体农民提高生活保障的分散经营制度,将集体土地条块分割,造成了土地的细碎化,也同样影响着现代农业的规模化和大型农机的应用,粗放式的自给性农业经营一直都是我国农业生产的主流。换言之,分散经营的主要功能也不是发展现代农业,而是为农民提供基本生活保障,承包地在事实上发挥着农民社保的基本功能,[9]这一社会性功能使得我国的农地经营活动无法实现现代农业所必须的适度规模和机械应用。但是,现阶段的集体土地统一经营实践却剥离了承包地的社保功能,恢复了农业经营的经济本色,致力于农业发展。

    现阶段集体土地统一经营实践剥离承包地社保功能的主要途径有二:一是在集体内部建立集体福利制度,将所有不具备劳动能力的集体成员纳入集体供养范围;二是为所有具备劳动能力的集体成员创造或寻找足够的就业机会,包括大力发展集体工商业,支持自主创业和外出务工。总之,面对人多地少以及农业生产不能容纳所有农村劳动力的客观现实,从事统一经营的农民集体充分发挥了自身的经济优势和组织优势,解决集体成员的生活和就业问题,为统一经营创造了条件。

    (3)以团体自治为经营原则。在现代市场经济体制下,无论是统一经营还是分散经营都应当是农民集体自主选择的土地经营方式,都应当坚持团体自治的基本原则。特别是在国家力主家庭承包分散经营的政策背景下,现阶段集体土地统一经营的实践如果没有集体成员之民主共识的支持更是难以持久。

    课题组的调研显示,在实行统一经营的村庄,大部分集体成员对于集体组织和统一经营均持赞成态度。这充分说明,统一经营不仅符合我国现代农业发展的客观需求,也符合其集体成员的主观愿望。在很多集体经济和统一经营发展较好的村庄,一般都建立健全了村民自治制度或民主议事制度。前文分析也表明,无论是南街村、耿庄还是新兴村,他们在实行统一经营时,都没有强制村民交出承包地,没有强制剥夺农民的土地承包权。南街村的实际做法是:民主讨论决定统一经营;张贴村民公告,自愿有偿收回承包地;解决村民口粮和就业问题。从1986~1990年,南街村利用四年时间逐步完成了所有集体土地的统一经营。期间,南街村没有使用集体组织的政治强制力,而是发挥集体经济的吸引力,让广大村民自觉自愿参与统一经营。耿庄和新兴村也是如此,他们没有废除土地承包经营权,而是通过土地承包经营权自愿流转的方式实现统一经营。正是因为它们将统一经营的实现建立在了民主和自愿的基础上,其统一经营的实践才获得了足够的民意基础,才得以顺利实现和健康发展。这符合中央一直倡导的尊重农民意愿的基本原则,也符合当代市场经济的基本要求,更是我国民法团体自治的应有之义。因为农民集体组织是我国民法上的基本民事主体,是社团法人的重要类型之一,奉行团体自治的民法理念。

    正是因为奉行了团体自治的经营原则,我国现阶段的集体土地统一经营实践才出现了多元化的实现路径和经营模式。多元化的选择空间是团体自治的前提条件,如果国家提供的集体土地经营方式是唯一的,也就无所谓选择和自治了。

    三、集体土地统一经营制度的立法完善

    尊重农民意愿,保障农民权益,是我国农村经济体制改革的基本原则,也是农村土地制度制定和实施的基本原则。这就要求我国农地政策和立法尊重和保护现阶段集体土地统一经营实践,为其提供必要的制度供给。有效的制度供给是集体土地统一经营顺利实现和健康发展的重要保证,为其提供更加完善的制度支持是国家立法的重要责任。当前,我国农地制度,特别是法律制度,对统一经营的保护还存在诸多障碍,亟须立法完善。

    第一,界定集体土地统一经营的概念。由于我国目前的统一经营制度仅停留在抽象的宪法层面,缺乏专门立法的细致规范,统一经营的内涵一直没有得到清晰地界定。相关政策文件一般都将统一经营界定为农民集体为集体成员提供的生产服务。前文分析表明,这一界定显然不适合农民集体对集体土地的经营行为。因为在农民集体直接经营集体土地的情况下,集体成员将不再是集体土地的经营者,而是作为集体成员获取统一经营的收益,或者作为集体经济组织或集体企业的劳动者获取劳动报酬。另外,对于同一集体土地,也不可能同时存在两个经营者。因此,区别于成员或农户的分散经营,集体土地统一经营的概念应该是农民集体或其出资设立的集体企业对集体土地的经营行为,是一种土地经营行为,而不是生产服务行为。当然,这一界定并不妨碍分散经营下的农民集体为其成员提供生产服务,而只是说生产服务并非土地经营,而是农民集体与集体成员的服务合同法律关系。因此,建议立法明确集体土地统一经营的概念,严格区分农民集体的生产服务行为与土地经营行为。明确的法律概念是规范立法的前提,否则将会误导法律适用,降低法律的适用效果。

    第二,启动农村集体经济组织立法工作。根据我国现行立法,农民集体是集体土地所有权的权利主体,集体代表组织(村民自治组织和集体经济组织)是集体土地所有权的行使主体。⑦村民自治组织由于其公共管理的职能定位而无法成为集体土地的经营者,只有集体经济组织或集体企业才可称为实际的土地经营者。但我国目前尚无指导和规范集体经济组织设立和运作的全国性立法,这一制度性缺失使得很多受访名村不得不采取迂回策略,以集体企业代替集体经济组织,代表农民集体充任本村集体土地的经营主体。按照现有立法,集体企业代表农民集体的法律逻辑是:集体成员通过村民会议选举村民自治组织,村民自治组织代表农民集体出资设立集体企业,并授权集体企业经营集体土地。在这一法律逻辑中,村民自治组织是连接集体成员和集体企业的枢纽,集体成员在统一经营中的民主权利和财产权利必须通过村民自治组织予以实现。但是,集体经济组织设立和运行的法律逻辑则是集体成员通过成员会议选举集体经济组织,直接经营集体土地。在这一法律逻辑中,没有村民自治组织作为中介,因而集体成员在集体经济中的民主权利和经济权利可以通过集体经济组织予以直接实现。对比这两种集体经济运作逻辑,不难发现设立集体经济组织不但可以节省统一经营的运作环节和制度成本,还可以方便集体成员的权利实现,防止村民自治组织对成员权益的截留或侵害。因此,为了统一经营的健康发展和规范运作,国家立法应当尽快制定《农村集体经济组织法》,健全集体土地统一经营的主体制度。唯有如此,方可进一步健全和保障集体成员的权利,因为集体经济组织才是集体成员权利的义务主体;没有这一义务主体,集体成员的权利将无法得到有效保障和规范实现。建立健全集体经济组织,也有利于正确处理集体经济组织、村民自治组织与集体企业在集体土地统一经营中的法律关系。

    第三,健全集体土地所有权权能。名村调研显示,尽管其集体土地统一经营取得了良好的经济效益,但其中也不乏制度性障碍以及由此引起的合法性不足的问题,这些问题在很大程度上又造成许多名村集体对其集体土地统一经营发展前景的疑虑。我国现行法律出于重“利用”轻“所有”的制度偏好,强化承包经营权,弱化土地所有权,导致土地所有权的权能萎缩。[10]比如限制处分权能,禁止土地所有权在集体之间和集体与国家之间的正常流转,导致法律处分权的缺失。但调研却显示,村民小组农民集体的土地所有权在有些地方已经转让给村农民集体,比如陕西和平村;农民集体之间的土地交换行为也常有发生,比如南街村与邻村一村民小组就曾发生土地交换行为并立有契约,⑧只是由于土地所有权登记的缺位而没有反映为权属变更登记。另外,集体土地征收的盛行也与此不无关系。因此,在不违反土地公有制的基本原则下,应适度放开土地所有权的法律处分限制,允许集体之间和集体与国家之间土地所有权流转。另外就是对使用权能和收益权能的限制导致农民集体无法按照市场经济的经营规则对集体土地进行市场化利用和收益。调研显示,许多受访名村已经突破了现有立法的相关限制,积极跻身于建设用地市场,从事房地产开发和物业服务,比如陕西和平村、河南耿庄以及南方发达地区的一些名村。对此,我国法律不应一再限制,而应采取规范和引导的立法政策,适当放开农民集体对建设用地的经营限制,允许农民集体有条件地参与建设用地一级市场,打破国有土地的垄断地位,赋予集体土地所有权与国有土地所有权平等的法律地位,[11]保障其土地发展权或开发权。

    第四,建立集体土地经营方式的选择机制。1982年中央“一号文件”提出的“因地制宜,分类指导”、“宜统则统,宜分则分”以及“统分结合”的经营原则和体制是尊重农民意愿的科学合理的制度,但30年来的农地立法却一直将重心落在了对承包经营制的完善和稳定上,而忽视了对统一经营体制的立法,从而造成立法上的重“分”轻“统”的倾向。调研却显示,无论是单纯的统一经营还是包括统一经营因素的统分结合模式在实践中都广泛存在,并且已成为了农业适度规模经营的重要形式,而且很多受访名村村民也表示,对于集体整理或收回的耕地也应由集体统一经营。由此可见,统一经营制度不但在名村之中广泛存在,还受到其村民相当程度的认同。因而,国家立法不应对其漠然视之,而应对其进行适当的引导、规范和保护。从农地经营体制与农地所有权的关系上看,无论是统一经营还是分散经营都是集体土地所有权的一种实现方式,因此,从立法的层面上规范统一经营制度的关键是健全和落实集体土地所有权的使用权能,明确赋予农民集体以土地经营方式的选择权,由农民集体根据集体成员的民主意志决定其经营方式。集体土地经营方式的选择机制是统一经营制度和分散经营制度的上位制度,只有通过集体土地经营方式选择机制确立的具体经营方式才是符合集体土地所有权私权本质的经营方式,才具有尊重农民意愿的正当性和合法性。回避具有上位制度性质的选择机制而直接规定任何特定的经营方式都是对集体土地所有权的不尊重,也是对农民意愿的强制,因而是不合理的制度安排。另外,只有建立集体土地经营方式的选择机制才能进一步根据不同经营方式的特点对其进行具有针对性的规范和完善。

    第五,明确集体成员在统一经营中的权利配置。集体土地统一经营的直接目的是对集体土地进行市场化经营以获取经营收益,进而实现集体土地的保值增值,因而具有收益最大化的经济特性。但这并非其最终目的,受访名村的集体土地统一经营在获取经营收益的同时,也在事实上发挥了如下功能:第一,实现集体成员的收益分配权。很多名村的集体成员,无论是否具备劳动能力,也无论是否在集体内部就业,都能够分享统一经营的利润或福利。这一权利类似于公司股东的分红,反映了集体成员权的财产属性。第二,实现集体成员的优先就业权。根据市场经济的一般理论,现阶段集体土地统一经营以土地经营为核心,并不以安置村民就业为己任,集体成员也有权选择是否在集体内部实现就业。但调研显示,大多数名村还是自觉担负起了安置村民就业的责任,比如河南刘庄村提出了“社会主义集体的吸引力”的理念,用以引导村民在集体内部实现就业。因此,为了进一步从法律上保障集体成员的权利,国家立法应明确个体农民在集体土地统一经营的权利配置。除收益分配权和优先就业权以外,集体成员在统一经营中的权利还包括参与管理权和知情监督权。这四项权利都是集体成员权的重要内容。[12]只有明确集体成员权才能保障集体土地统一经营不为个别村干部或管理者所操控,才能保障统一经营的良生运作和服务农民的宗旨。

    综上所述,集体土地统一经营是我国集体土地所有制的重要实现方式,是农村双层经营体制的重要组成部分。面对丰富而活跃的农村集体土地统一经营实践以及其对国家相关立法的制度需求,我们应当重视、研究并建构集体土地统一经营法律制度。

注释:

①我国《宪法》第8条关于双层经营体制的规定,几经变迁,从“以家庭联产承包为主的责任制”到“家庭承包经营为基础”,分散经营的地位逐步提升,由主要方式到基础方式,由责任制到经营权;相比之下,统一经营的地位看似没有变化,实则下降。因为随着这一宪法规范的变化,关于家庭承包经营制的专门立法应运而生,2002年《农村土地承包法》出台;但统一经营制度则缺少专门立法的支持和保护,因此仍停留在宪法层面。

②笔者在博士学位论文中对集体土地统一经营的相关研究曾进行详细的文献评述,参见祝之舟:《农村集体土地统一经营法律制度研究》,中南财经政法大学2012年博士学位论文,第5~10页。

③具体调查方式和样本选择参见:郭继,农村集体成员权制度运行状况的实证分析――基于全国12省36县的实地调查,南京农业大学学报(社会科学版),2012,(1)。

④当前已有部分学者认识到南街村模式实质上也是市场经济体制的产物,例如俞思念就认为:“南街村的经验不在于复旧,而在于从自己的条件和特点出发来适应市场经济、追赶市场经济,在市场经济的大海中学会游泳。当中国艰难地选择社会主义市场经济之路时,南街人没有等待、没有徘徊,他们从不理解到理解、从不自觉到比较自觉,终于走在了市场经济的前列,做出了不平凡的成绩。”参见愈思念:《社会主义市场经济实现形式的多样化――对有关南街村模式争论的思考》,《科学社会主义》2002年第1期,第52~55页。

⑤按照《重庆市工商行政管理局办公室关于农村土地承包经营权入股设立公司注册登记有关问题的通知》的规定,“有能人带头领办”是土地承包经营权入股设立公司的必要条件之一。

⑥按照《农村土地承包法》的相关规定,耕地承包经营权流转的法定形式是不包括入股公司的。

⑦《物权法》第60条规定:“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,依照下列规定行使所有权:(一)属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;(三)属于乡镇农民集体所有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”

⑧目前,这一契约仍保留在南街村档案馆。

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