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农地土地流转与集体经济有效实现的关联考察
2011-04-08 00:00:00 本文共阅读:[]


 编者按:2011年4月8日,第二届民商法学博士生学术论坛在中南财经政法大学隆重开幕。本次论坛讨论主题为“农村集体经济的有效实现及其农民权利保护法律制度研究”,其是中南财经政法大学陈小君教授主持的国家社科重大招标课题“我国农村集体经济有效实现的法律制度研究”的一部分。与会的专家学者将对会议主题进行热烈而深入的探讨。 主持人:下面有请来自华中师范大学的民商法博士生陆剑发言。 陆剑:各位老师、同学上午好!很感谢论坛给我这个发言机会,我今天讲的题目是《农地土地流转与集体经济有效实现的关联考察》。这个话题,我们在法学界有做实证研究的也有,但是政治学、社会学的不同之处在于,它们是更现实的反映,而法学是在试图构建一些制度来解决问题。但是,我现在觉得法学界的重要问题是对历史和现实的关注不够,尤其是历史的关注、考察比较少,就是在农村集体经济有效实现的问题上,其实我们国家有乡镇企业的发展历史,包括有乡村工业发展的历史,但是法学界对这一块关注比较少,我的第一部分试图用历史研究的方法,给大家简单解释一下集体建设用地使用权流转对乡村工业发展和从中得到的启示。第二个部分就是对历史做一个简单的回顾和实证的研究,主要是从治理角度研究,主要是讲土地流转和农村治理结构优化的问题,最后是结论。 第一,基本判断,是我对农村经济基本发展的基本判断。在当前体制下,农村集体经济在诸多方面比如在保障农村基层组织正常运转,提供农村公共设施和服务,建立和完善农村社会福利和社会保障体系等方面担负着重要的责任,在社会主义新农村建设中起着十分重要的作用。 第二、税费改革之后,乡镇基于税费的收入以及各种名目的摊派被国家的制度强制性斩断,工资统发等等作为税费改革的后果或配套措施,使得乡镇财政变得越来越空壳化。在此背景下,乡镇这一级没有太多可以激励和约束村庄领导层或者积极分子的资源。在乡镇财政紧缩的经济,其他地区基层政权的行政运作已经缺乏必要的经济和行政资源。基于这个判断下,除了少数集体经济已经崛起的村庄以外,在这个背景下,我们农村政权的基本运作都有些困难,大面积地发展乡镇集体经济已经不太可能了。比较现实的可能是什么呢?是通过保障农村集体土地权益,来实现村集体公共产品的基本供给。这是一个比较现实的选择,这是针对绝大多数农村的选择。 第三、在后权能主义时代,农地制度已经成为地方政府和村集体最为重要的治理资源和抓手。一些学者在描述地方政府的行为模式时,使用“地方的国家社团主义”,也有人说是“地方公司主义”,如果说这个政府,尤其是县域政府、乡镇政府比拟为公司的话,那么农地无疑是公司中最重要的资产。如何保障和实现农村集体土地权益,直接关系到农村集体经济的有效实现。 这是三个前提判断。 第一个问题讲的是农村集体经济有效实现的历史近路:我们回顾农村经济发展的历史,来解答或者解释作为集体经济有效实现的重要物质基础的农村经济建设使用权发挥了什么样的功用,而乡镇企业最终走向改制或者转型,它与国家对农村土地的管治有没有关系。早期的集体建设用地形态,在1949年建国以后一直到1958年人民公社成立,在这一阶段,土地是归集体所有的。在这一时期,集体用地主要表现为少量的公益用地和少量的剩余企业用地。在这一时期,由于大跃进、大炼钢铁导致了建国以后第一次占用耕地的高峰,就是大量的耕地被转化为集体非农建设用地。这一点,1961年后来进行了改正。在集体土地非农化的运动中,农民一步步地失去了对土地收益的直接控制权,而国家对通过“政社合一”的集体组织将土地支配权掌握在自己手中。 但是在1978年以后,随着我国对农村土地制度的逐步调整。从78年到83年之间,国家队农村集体用地使用权的规制基本上属于无为而治。管制得比较少。而这一阶段,我们国家的乡镇企业发展地起来了,所以我就去考察这两者之间的一个现实关联。这一段时间,集体土地呈现出三大特点。 一是我国乡村工业化所取得的巨大成就是通过发展乡镇企业实现的。乡镇企业占用集体土地的规模日益扩大,与乡镇企业的发展、壮大成正相关,农民和村集体通过乡镇企业获得了集体建设用地使用权占有、使用和流转的现实收益。有学者就谈到了这个观点,集体土地治理是农村集体工业制度产生和发展的制度根源。他讲到了四点理由,包括积累的产生、包括土地所产生的排外权、就地工业化提供便利和乡镇企业发展的风险被集体土地所吸纳和承担。我同意他的这一判断,我认为乡镇企业的发展是建立在农村土地公共占有的基础之上的。但是,必须注意的另外一个问题是乡镇企业的发展是建立在集体土地的基础之上的。使用土地的事实,将降低用地的成本,从而在促进乡镇企业和国有企业当中取得优势。另外一个方面,建设用地包括给乡镇企业使用,由其他企业出租和出让,来获得收入,壮大了集体经济的实力相应的基础。在一定程度上为乡镇企业的发展奠定了经济基础。 关于第二个判断,就是在兴办乡镇企业的初期,农村集体建设用地并没有流转,它的使用权由村集体转化为乡镇企业。但事实上,村集体获得了一定收益,使乡镇企业进一步扩大。而这一制度的背景是国家层面对土地管理的相对薄弱和征收的体制为集体大量运用建设用地打开了方便之门。这之后是一个转变转变:1978年以前,土地不是商品,因此集体范围内的一切土地均禁止出租和买卖。在78年以后农民兴办乡镇企业,本身是为了解决农民就业和基地企业的价值。 第三,在20世纪90年代中后期,全国各地各村兴办土地的方式,实现了建设事实上的发展,使得国家不得不对集体用地的管理,结果一管就死。不仅是乡镇企业面临的困境,而且还可以看到集体土地管制与乡镇企业式微的影子。尤其是土地“农转非”的回归,包括国家土地法的颁布和国家土地法的设定,都归为国有,在90年代以后,乡镇企业业面临了困境,最终选择了以改制和走向式微的结局。 给我们的启示有三点。一是,自1978年以来,集体建设用地迅速发展促进了集体经济的发展,这是一个历史的回溯。这里存在这一个正相关的关联。我们看到,在农地领域必须尊重农民和村集体的自我选择和发展的权利。但是这十年我们可以看到,这是集体建设用地和村镇正相关的关联,我们看到在当下发展集体经济必须尊重农民的自我选择,给予农民的一些权利。在苏州,因为乡镇企业比较多,在改制的过程中,集体建设用地进行了流转试点,也就是说这些改制以后的私人企业可以继续使用,但是要缴纳一定费用。在流转的过程中,转让的成分很少,主要是以出租为主,在苏州的改制企业过程中,它也保持了村一级的集体,在改制之后,虽然不直接控制企业,但是也获得了一定收益,使得公共产品的供给没有面临瓦解,在这个基础之上,也保证了村民的基本公共产品的供给。自发形成了集体建设用地占有的盲目性,这个需要我们国家层面关注的问题就是如何对集体经济的流转的方式。对于集体建设用地流转,必须村民及村集体的自治与国家管制质监求得平衡。尤其是立法层面非常重要。 第二个问题就是治理的进路。 农村流转市场发育优良的地区,其村庄治理和基本公共产品比较优良。我提出一个问题,三个基本判断,税费改革前,土地调整是一个非常重要的根据,而土地关系决定着农村治理的重要节点、重要的支点,在实践中,土地流转也成为村集体获得收益,或者获得治理资源的路径,我们看到土地流转是一把双刃剑,在获取经济资源的基础上,使得村集体获得灰色收入有一定渠道。在实际调研中发现,土地流转可以促进村庄治理结构的嬗变,因为村集体经济实力的绿化、扩充,包括照明、村庄公共物品的供给得到一定提升。 第三,土地流转的成功与否直接影响到村集体和村民之间的关系,涉及到村庄的有效治理。在调研中发现,流转成功的村庄,村庄、村民、村集体的关系也很好,治理也很好,但是也存在一些问题。就是在土地流转当中土地成为当地招商引资的资本,成为外部公司进入当地的一个重要渠道。在这个过程中,产生了一系列的灰色领域和灰色现象。     最后提出一些基本的结论。第一,改革开放以来,集体建设用地流转为以乡镇企业发挥了重要作用,这一事实表明,在农地领域必须尊重农民和村集体的自我选择和发展的权利。如果要发展农村集体经济,必须要发保障农村集体的发展农民的土地权益。第二,是农地使用权流转有利于村集体治权的恢复,将为解决村庄发展和公共产品供给带来契机,总之,农村集体使用权的良性流转有助于农村集体经济的有效实现,而农村集体经济的发展将为农村基本公共产品的供给提供可能。好,我的发言完了,谢谢大家! 

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