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当代历史冲突背景下的农地制度演变
2008-01-12 16:00:37 本文共阅读:[]


   农地制度问题是目前中国农村的核心问题。围绕农村土地承包权和承包期限的设计、保护,在中国上上下下展开了一场复杂的、而且将是旷日持久的斗争。然而,承包期是一个表象,其背后有个所有权问题。如果放在世界近代史的大背景下看,一切国家的现代化进程都伴随土地所有权问题的冲突,中国也不可能迈过这个坎。

 

  一、“公地”与我国的人民公社制度

 

在世界经济史上,若不考虑本世纪的“社会主义运动”,则真正的“农业土地公有制”是比较罕见的。真正的公地制度是近现代国家的创造,但公地大多限于林地和荒地,可耕地一般为私人所有。

 

  从历史上看,如果土地上的人口密度达到一定程度,农业公地制度就不会是一种稳定的制度,因此,长期的农业公地制度便很难看到。中国周代以后少数历史时期推行的农地国有制或公有制也是极不稳定的。强权势力掠占公地的主要办法有:用大量养蓄奴婢、私客的办法在“计口授田”的政策下力求占有更多的田产;争取皇帝的赏赐,把公田转为私田;把好地说成是草场坟地、废坏河滩,通过皇帝恩准据为己有;在皇室衰弱时直接抢占公地,等等。

 

  对公地产权的重新界定权,历来是各种社会集团争夺的对象,争夺的结果如何,取决于社会集团之间的力量对比,而这个力量对比决不只是社会集团所拥有的暴力潜力,除非对暴力潜力进行广义的理解。英国和西欧其他国家的“圈地运动”是一场弱肉强食的运动。当代经济学家近年对“圈地运动”有了重新评价,但不是肯定它的“公正”,而是肯定它在创造私有制中的作用。无疑,土地私有制的形成大大加快了欧美国家的现代化进程,并且它们还幸运地躲过了大的社会动乱(英国的大规模“圈地运动”发生在英国革命之后)。但是,难以保证一切大国都有这样的好运。

 

  人民公社实行了较为典型的农业公地制度。这种制度“同时损失了监管者和劳动者两个方面的积极性,其要害是国家行为造成的严重产权残缺”(周其仁语)。真正需要回答的问题是,这样一个制度为什么竟然存在了几十年?这个秘密恐怕在于人民公社的公地制度的“异化”,即人民公社制度的实际产权关系背离其名义产权关系而发展。

 

  人民公社公地制度并非完全典型的公有制,而是一种异化了的公有制。人民公社的生产活动,不是如经济学家喜欢讲得那种公共渔场竞争性地捕鱼活动。有两方面的规则在一定程度上抑制了人民公社制度的效率损失,但同时也意味着公有制的异化。

 

  一是社区划分规则。土地被规定为集体所有,每一个集体成员不仅没有退出权,也没有进入其他集体的权利。这样一来,有一些自然条件好的集体,就有可能把级差收益留在自己的社区里,并使其成员获得好处。其他集体的成员要进入自然条件好的集体,受到严格的限制,一般是不可能的。这个规则在社区层次上承认了产权的排他性。这就包含了激励。所以在人民公社时期,在自然条件好的集体里,农民生活水平普遍高于一般水平。如果这个规则被取消,相应的激励作用立刻消失,其后果是灾难性的。不幸的是,我国人民公社的历史曾提供了这样的例证。在人民公社时期,有的生产队的规模比较小,如果生产大队的平调问题不突出,生产队之间就会有竞争,于是也有效率产生。这是当年的事实。当然,社区划分规则不能消除内部“搭便车”产生的效率损失。事实上,这种排他性制度安排尽管程度极为有限,但仍有其意义。

 

  二是等级规则。按照公有制的本来含义,每一个人都是无财产的,财产是大家的;在大家的这口锅里,每一个人的利益享有份额是平等的。如果真正实行这个规则,公有制社区将不会有监督激励,公有制社区也将无法存在。在过去的年代里,中国按照干部级别享受不同的消费品供应权利,完全是明文规定的。至于在农村的生产队或生产大队里,公社成员内部虽然没有明确的级别区分,但隐蔽的级别是存在的。例如,大队书记的荣誉头衔、晋升机会等,是一般的公社成员不会享有的;至于干部们因为信息隐蔽造成的特权,更是普遍存在的。这种制度安排是对公有制本来要求的权利平等规则的否定,因此是公有制的一种异化,正是这种异化,才使得干部们有了某种监督的积极性。

 

  人民公社制度也没有完全消灭公社成员的“退出权”。从人民公社时期各大城市普遍存在的“遣返人口”问题看,逃荒要饭问题具有普遍性。农民的这种“退出”,给各级政府以一个低成本信息,表明公社制度的低效率。这无疑是一种不可忽视的政治压力。允许“自留地”存在,以及对农民逃荒要饭的禁而不止,并没有解决农民在公地上劳动的激励问题,但缩小了公社制度的“领地”,使其变得较能够容忍。

 

  二、人民公社制度因何解体

 

  中国在1958年-1978年间实行的人民公社制度是一种较具有经典性的关于农地这种私人物品的公共产权制度。在我国农村公共物品极度匮乏的状态下,这一制度基本上是关于私人物品的公共产权制度,特别是关于土地的公共产权制度。这一制度的瓦解与当时的社会集团状况有关。

 

  政府集团的行为。在人民公社时期,政府集团对农村的全部产权关系(从土地利用的方式,到土地产出的所有权、定价权)有极大的控制能力,这种控制是政府实现工业积累的重要手段。政府集团的对立面是农民集团,后者以自己的方式表现出对政府政策的不满。在一个较长期的博弈中,二者冲突的力量对比和行为取向已不完全决定于双方的拥有的暴力潜力,而与双方行为的实施成本有关。成本状况终将逼使行为者调整自己的行为取向。但是,在短期内,成本-收益规律不一定成为决定政府行为的主要因素。政府集团在农村土地问题上的意见从来没有一致过,有时斗争是很激烈的。在改革开放之前,政府集团在行动上大体保持一致性的原因,无疑与官方意识形态有关,但更重要的是执政党内部权威的压力,这种压力直接表现为对持不同意见的官员的仕途乃至生存的威胁。当然,执政党内部权威也受到农民生存水平的压力,但因为中国农民当时的谈判能力极其微弱,只要农民尚可生存下去,这种压力总是抵挡不住政府的强制力。毛泽东逝世和“四人帮”倒台,使执政党内部的主导权威开始瓦解,务实派政治家开始替代旧的主导权威。这个替代固然需要新一代政治家的远见卓识,但更重要的是当时的主导权威已经很不稳固--全国大部分农民已经难以生存下去了,农民开始了挑战行动,包产到户的自发行动在全国比比皆是。事实上,务实派的行动基于对行动风险的清醒估计,当时如果再阻止农民的自发行动,后果将是农村社会在政治上的不稳定,而这正是政府集团的根本利益所在。农村形势因为责任制的推行很快发生了积极转变,政府集团中的保守势力也就逐渐沉默了。

 

  农民集团的行为。人民公社时期农村社会的一个重要情况是大部分地区乡村精英从事其他产业的(综合)机会成本极为高昂,他们走出农业生产领域的希望很渺茫。生产大队(特别是以农业为主的社区)内部的干部因为其行动的信息隐蔽程度低,因而特权的价值不大,所以对人民公社制度缺乏热情。其他有文化、敢于冒风险的农民也由于政治威胁无法将自己的特殊禀赋货币化,而憎恶人民公社制度。总体上看,当时乡村精英没有从普通农民中分化出来,他们与普通农民的利益是基本一致的。普通农民对人民公社制度作出的反应首先是怜惜劳动投入,以“搭便车”来获取一个正的外部性,而农民的这种行为一般很难得到监督。公社制度的共同贫穷产生了一种力量,使乡村社会潜在的精英阶层与普通农民能够用一个声音说话,并承担起组织农民对抗人民公社制度的任务。只要政治威胁稍有减轻,农民就搞包产到户。这种组织成本对农民来说是很低的,农民有类似的经验知识,而且谈判成本也不高。当时的迅速变革固然与新制度符合农民利益有关,但从变革的可操作性上看,农民内部没有分化,利益要求一致,特别是精英阶层的积极性很高,是关键性原因。

 

  三、社会关系的新变化与农地制度的蜕变

 

  人民公社解体已经有近20年时间,中国社会结构发生了一系列重大变化,并对农地制度的演变发生了影响。

 

  在以后一个较长的时期内,中央政府会把社会稳定当作施政的第一目标,而防止社会动荡发生的首要措施莫过于控制失业人口的增长。如果默许乡村搞规模经营,农业劳动力就要加速转移,转移出来的人口就要与城里人争饭碗。如果搞土地私有化,土地商品化的速度要加快,而这个后果早就有恩格斯的预言:“从作为商品的地产产生的时候起,大地产的产生便仅仅是一个时间问题了”。

 

  地方政府当然也关心农村社会的稳定,因而在农地制度设计上会把农村稳定当作一个约束变量。但是,地方政府深知中央政府比自己更关心农村社会的稳定,自然倾向于把这个“大局”问题的责任交给中央政府来承担。地方政府的官员,尤其是县一级官员,可以通过“设租”来从乡村权势阶层那里捞取由垄断产生的租金。与官职提升的概率相比,获取租金的概率要大得多,因此,从利益上说,地方政府的官员更多地倾向于与乡村权势阶层联合起来对中央政府打马虎眼。近几年我国选举制度的变化强化了地方政府对乡村权势阶层的依赖。乡村权势阶层在近些年的选举中也开始大显身手,赞助选举、贿选等现象已经司空见惯。这些情况加剧了地方政府对乡村权势阶层的依赖性。

 

  中国农村权势阶层对公地产权界定的控制,与欧洲中世纪后期“圈地运动”时期乡村权贵掠夺公地的情形在理论意义上有相似之处。欧洲的农村公地在法律上是私有的,但法律规定私人领主必须将一部分土地划出用来供农民使用。在后来的圈地过程中,乡村新兴权贵用暴力掠夺公地,将公地变为真正的私人土地。新兴权贵与普通农民之间的力量对比,与当今中国乡村权势阶层与普通农民的力量对比是相似的,权势阶层对土地控制的愿望也是相似的。在乡村权势阶层控制下,中国土地制度的演变在终点上是否会形成与欧洲的差异,还是很难说的一件事。给这样一个假设:如果中央政府在农村土地变迁中没有强力的作用,那么,乡村权势阶层终将通过对政治的渗透使得政府承认他们对公地的逐步侵吞,最终将会产生与欧洲一样的结局。但这个路径不一定是中国农村现代化的最佳路径。

 

  普通农民与乡村权势阶层的利益要求有重大差别。诸如规模经营这样的大问题,普通农民不关心,而乡村新富裕起来的阶层却十分关心。在税赋不重的地区,普通农民当然希望能多得到一些土地,但税赋如果很重,农民宁愿放弃土地。据调查,普通农民甚至反对“增人不增地,减人不减地”这样的政策。

 

  据笔者的观察思考,新形势下中国农民已经很难再充当土地制度创新的主体,原因有三:第一,80年代农民几乎处于断炊的境地,冒风险进行土地制度创新的收益很大,农民愿意冒风险。而现在农民生活水平毕竟有了提高,冒风险的机会成本增大了。第二,农村土地制度的自发性创新如果没有农村精英阶层领导,分散、弱小的普通农民是很难有所作为的,在目前精英阶层高度分离的情况下,普通农民在制度安排中处于无助的地位。第三,农村经济经过一段时间快速发展,社会生活已经复杂化,农村公共物品(社会保险、文化教育、村容村貌,基础设施等)的需求已日益显现,而土地制度的调整如果没有公共物品的供应机制的健全相伴随,是很难有所作为的。显然,在目前,分散的、没有组织化的中国农民对此是毫无办法的;公共物品的系统供应是现代社会的一个特征,这已经超出了中国农民的经验范围。

 

  在上述新的社会关系下,乡村权势阶层事实上对农地的控制力最为强大,这个阶层直接拉动了我国农地承包制度的蜕变。我国的农地承包制没有把所谓承包权与所有权的关系固定化、明晰化,从而使承包制的包容量很大,可以容纳不同的产权结构设计;在实践中,它也没有统一的形式;作为农民的一种自发性创造,它是一种易于操作的改革方式,具有很大的灵活性。但承包制也因此包含了蜕变的可能性,其表现是在承包权与所有权关系的人为操作中,弱化承包权,强化所有权(其实质是乡村权势阶层的所有权),并使土地转移的过程受到更多的非市场力量的控制。

 

  目前在乡村权势阶层操纵下形成的“双田制”、重新回归农业集体经营制度,以及撮合“种粮大户”是农地承包制蜕变的主要形式。农地承包制蜕变的实质是乡村权势阶层加强了对农地的控制权,掌握了更多的非市场资源。

 

  四、新世纪农地制度的演变:远未结束的较量

 

  我们假设,在新的历史时期下述几个因素将继续存在:1・乡村权势阶层的崛起将不可遏制,他们对土地占有的扩大是必然趋势,只是以什么样的方式来扩张他们的利益,将取决于其他条件。2・中国经济在整体上将进一步市场化,并有一个稳定的增长率。3・中国政治体制改革的进程至少不出现后退,同时也继续保持中国共产党的领导地位。4・中国的对外开放将稳步扩大,并逐步导致粮食贸易的自由化。

 

  在上述条件下,中国农地制度的演变仍将有三种可能性:

 

  1・如果中央政府实际退出农地产权界定权的争夺过程,则可以推测会出现有这样的后果:(1)乡村权势阶层崛起的速度会大大加快,普通农民的承包地将以很快的速度被剥夺(特别是发达地区),土地集体所有将很快蜕变为特权阶层所有。(2)农民从土地上被抛出的速度将大大超出非农产业吸收就业的速度,并引发严重的社会不稳定后果。(3)农业私人投资将明显增加,商品化农业的速度将加快,农业可能成为有利的投资行业。(4)在农业资本收益提高的同时,农业的土地产出率将下降,粮食总产量将下降,粮食进口量将增加,国家对粮食生产规模的控制能力将下降。(5)乡村权势阶层对农民的控制能力将加强,对基层政权选举的影响将加大,进而逐步成为影响中国政治结构变迁的重要变数。

 

  2・如果中央政府维持现有政策内涵和政策力度不变,则前一种情况下的各种后果同样会出现,但速度会放慢,有些变化的形式也会有所不同。需要强调的是:(1)导致农业不稳定的基础将难以改变,农业短周期振荡将继续存在。(2)由于土地转移的市场条件无法形成,非市场化的土地转移将不利于土地资源的利用,土地浪费问题可能加剧。(3)因为乡村权势阶层对普通农民土地的剥夺受到限制,他们将利用自己掌握的其他非市场资源对农民进行控制,农民负担将难以减轻。(4)粮食产量将有可能维持一个较高的水平,但粮食的成本将会继续增加,并将迫使中央政府在粮食市场的开放上采取保守态度,从而将导致国际贸易摩擦。(5)中国农业也将失去在国际分工格局下进行结构调整的机会,农业将会在艰难的贸易保护主义政策之下维持一种低资本效益状态。(6)兼业农民将长期大比例存在,现代农场主阶层的形成过程将大大减缓,并推迟中国的农业现代化进程。这些后果将还影响到国民经济的其他部门,这里不再进行分析。

 

  3・中央政府更强有力地介入农地产权界定权的争夺过程。避免上述两种情形下的某些历史后果,中央政府可以有所作为。这就需要中央政府对当前形势作出正确估计,统盘考虑各种条件下农地制度演变的得失利弊,制定出一个比较有利于中国社会稳定和发展的农地制度改革方案。限于本文篇幅,这个问题的讨论从略。

 

(本文是作者一个长篇研究报告的节录)

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