原创：罗伟玲 洪良 赖雪梅 梁俊杰 编辑：蒋仁开
来源：中国土地科学
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乡村振兴的本质在于保持乡村活力，针对不同人群需求优化乡村空间布局，是提升乡村吸引力与活力的前提与基础，而以人为本的村规划是统筹乡村空间资源配置的重要政策工具。因此，本文基于乡村振兴战略下的人地关系特征，从农村经营主体、村民、城市人三类人群对村庄空间的新需求出发分析新时代以人为本的村规划要求，剖析当前村规划的现实困境，提出以人为本的村规划应对策略，以期为新时代的村规划编制工作提供参考。
一、乡村振兴战略下的村规划需求
1.乡村振兴战略下的人地关系
农村经营主体与对象日趋多元，以农民专业合作社、家庭农场和农业企业为代表的新型农业经营主体数量快速增长，农业农村新主体不断增多，农村产业加速向三产融合发展，田园综合体、家庭农场、主题民宿等新业态逐步涌现。新产业新业态发展，用地需求有所增加，推动土地利用由单一功能向复合功能转变。
农民的生活方式发生转变，对公共服务类型的需求更加丰富，对集中供水、污水处理、乡村道路、停车场地等基础设施和人居环境的改善提出了更高要求；对于文化认同感的需求日益增长，参与村庄建设、共谋村庄发展的意愿强烈。
生态休闲、文化体验、乡村旅游成为城市人回归乡村的主要目的，以自驾游、家庭游为主的城市人更注重旅游中的过程体验与旅游的舒适度。便利的旅游服务设施和高品质的生态人文景观成为吸引城市人回归乡村的重要条件。
基于村民、经营者、城市人三类人群的需求特征，新时代村庄空间发展的需求变化体现在三方面：一是产业发展和设施建设需要建设用地供给，空间利用方式由功能单一转向功能复合；二是产业、建设、生态三大空间发生显著变化，用地布局也将随之发生改变；三是对生态、文化等特色空间的保护与利用更为关注。
2.新时代以人为本的村规划要求
乡村振兴战略下的村规划，应基于现阶段乡村人地关系，实现以人为本的村域空间规划重构。结合村庄实际制定产业发展策略，形成三产融合、适应产业新业态发展要求的产业空间和用地布局；全域谋划村庄发展，在明确建设、农业、生态用地安排和空间管制要求的基础上，挖掘生态与文化特色，促进农村特色资源与自然资产的快速增值；完善公共服务与基础设施建设，对人居环境整治、农房建设及风貌管控作出具体安排；建立有效的公众参与机制，充分发挥村民主体作用，为村民共谋、共建村庄提供便利条件。
二、当前村规划的现实困境
1.“无规可依”与“多规并存”，规划的指导与管控不足
受发展条件和传统意识的制约，大部分农村地区处于规划缺位的状态。以村庄规划为例，2016年粤东西北14市村庄规划覆盖率仅为54.1%，直到2017年全国层面才开始鼓励有条件的地区编制村土地利用规划；另一方面，部分村庄存在多规并存现象，如住建部门的村庄规划，农业部门的新农村建设规划，国土资源部的村土地利用规划等。由于不同部门开展的规划都是从各自管理角度出发，规划基础、规划目标、空间布局和管控规则等差异大，导致规划难以落地的现象较为普遍。
“无规”可依与“多规”并存，使村庄的发展与建设缺乏引导和管控，其根源在于村规划的法定地位不明确。现行的《土地利用总体规划管理办法》仅明确村土地利用规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要组成部分，对村土地利用规划的审批权限和流程没有明确规定；《城乡规划法》确定了村庄规划作为村庄建设许可依据的法定地位，但并未要求村庄规划编制的全覆盖，虽然其提出村庄规划应与土地利用总体规划相衔接，但对两者之间相互的法定地位和衔接缺乏具体规定。
2.用地保障不足对村庄产业发展和设施完善形成制约
重城轻乡的惯性发展思维以及土地财政机制的影响导致大部分地区在土地利用总体规划编制中人为减少农村建设用地而保障城市发展空间，村庄建设和产业发展空间受到挤压，造成农村经常陷入有项目建设意向与资金却无用地供给的困境。在农村新业态发展的推动下，村庄建设、农业、生态等不同分区内的建设需求和项目类型正日趋多元化，目前土地利用分区的空间管制要求对建设、农业、生态三类空间的建设行为和项目准入条件都进行了严格的限定而弹性不足，这导致管理部门、建设与经营主体对于一些项目建设的合法性有不同的理解，对其有序发展和合理管控形成了制约。
3.现行的管控模式不适应土地利用的新要求
现行的《城市用地分类与规划建设用地标准(GB 50137—2011)》未针对村域内建设用地、区域性建设用地和非建设用地进行进一步细分，《土地利用现状分类(GB/T21010—2007)》将城乡用地在一个体系中细分，城乡用地界定不清，乡村用地类别缺失，两者对农村新业态的单一用地分类和三产融合态势下出现的土地混合利用模式均缺乏明确的界定；三产融合发展形成的一定体量的农业设施融合了非农用途或直接用于非农业由此带来土地功能复合和农用地、建设用地、未利用地的混合利用，兼备加工业和消费型现代服务业的泛农业产业带来的耕地不同形态的利用等，使得单一性的用途管制制度面临较大冲击；对于满足村民生活需求的小游园、生态污水处理设施等是否能纳入一般农用地范畴，结合乡村旅游发展需要建设的观景平台、绿道驿站、小型停车设施、旅游厕所等是否能纳入设施农用地，现行的政策均未予以明确，一定程度上制约了设施的选址与建设。
4.对村域空间缺乏全局谋划，生态、文化特色空间关注不足
村规划大都是上级政府基于特定政策要求自上而下编制，体现出单一导向的特点，无论是村庄规划还是村土地利用规划都偏重于对村庄建设项目的落实和建设用地的安排，对统筹全村生产、生活和生态用地缺乏全局谋划。规划内容仅能满足特定时间内村庄建设的需求，对于村庄的长远可持续发展考虑不足。在规划方法上，大多套用城市建设标准，使得村庄内大量的生态景观、文化遗存等特色资源被忽视，对于新时代的资源活化需求缺乏指导，也难以留住美丽乡愁。
三、乡村振兴战略下以人为本的村规划应对
1.改革规划体制，实现村级层面有且只有“一本规划”
在国家空间规划体制改革以及乡村振兴战略实施的大背景下，村规划必须纳入国家空间规划体系统一设计，整合村土地利用规划、村庄规划、产业规划等核心内容，统筹村域空间资源的配置，形成村级层面“一本规划”。
通过立法明确村规划的法律地位。村规划作为空间规划体系中的详细规划，是城镇开发边界外乡村建设项目选址立项和建设的依据，是村域用地审批和土地用途管制的依据，是村域土地整治及建设项目资金安排的依据。通过确定村规划的法定地位和作用，保障村庄建设和发展“有规可依、有规必依”。
2.完善村规划审批与监督机制
建立“刚柔相宜、事权明晰、动态反馈”的规划审批与监督机制。作为村规划的审批主体，县级政府应将保护耕地和建设用地总量、生态保护红线、特色文化空间、永久基本农田等强制性内容纳入管控事权；作为组织主体，乡（镇）级政府可在强制性内容和管控指标不突破上级规划管控要求的情况下对村规划进行调整，因村规划调整对上级规划进行调整的，无需办理上级规划修改；通过备案制进行省级层面的村规划成果数据库的汇交，实现全省空间规划“一张蓝图”，满足上级主管部门对自然资源和国土空间开发利用情况的统一监管。
3.优化基于新时代人地关系的编制方法
坚持生态本底下产、村、人、文的一体化规划。在充分保护与适度利用村庄自然生态资源的基础上，将产业发展、村庄建设、设施完善、文化彰显相结合，实现人、地、产的和谐发展。
采取“上下结合”的规划编制方式。通过“自下而上”的方式，结合村庄发展实际编制规划方案，满足村民、经营者、游客等村庄空间主要使用者的需求；通过“自上而下”的方式落实国家战略和上级规划刚性管控要求。建立村民主导型规划机制，形成村委会和村民的全流程参与机制，确保村民、村委会的知情权、参与权。
4.建立弹性土地用途管制机制
适应农村新产业新业态发展需要，以保护耕地生产能力和生态环境为前提，建立以保留土地功能用途为底线的弹性土地用途管控机制，鼓励土地功能复合与混合利用。允许在不破坏耕作层的前提下，优化调整农业生产结构，并按耕地管理。鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用，发展休闲农业、农业教育、农业科普、农事体验等产业，拓展土地使用功能，拓展设施农用地的适用范围，提高土地利用效益。
探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，按照规划要求和用地标准，改造建设民宿民俗、创意办公、休闲农业、乡村旅游等活动场所。探索对于非建设用地内允许少量比例的建设用地的管控制度，用以完善小规模且位置不确定的基础设施与旅游服务设施建设。
5.重塑新时代村规划的内容体系
围绕构建和谐可持续的人地关系这一核心目标，形成涵盖村域管控和建设布局的村规划内容体系。村域管控应统筹空间格局与三区三线、各类建设用地规模、布局和时序的管控；科学指导农村土地整治和高标准农田建设；强化对自然保护区、人文历史景观、地质遗迹、水源涵养地等的保护，加强生态环境的修复和治理。建设布局主要对农村居民点、村公共服务设施、基础设施、产业发展等具体建设项目进行规划布局，推荐建筑选型，并对乡村风貌和历史文化保护等提出管控要求。
6.建立差别化的用地保障机制
结合村域发展特征、人口趋势及存量资源现状等建立差别化的用地保障机制。探索跨村、跨镇等跨区域空间资源配置的机制，形成多村联动规划编制模式，提升村规划在区域国土资源的统筹引导作用和对农村新产业新业态发展的用地保障能力。探索村规划指标预留和空间留白的双预留机制，通过划定村镇建设边界和一定的指标预留落实村庄建设与产业发展的弹性调整区域。以节约集约为原则完善差别化的用地配置标准，加强对村庄规划的分类指导，形成中心村、基层村、生态村、旅游村等不同类型的用地与设施配置标准，以人为本统筹基本公共服务设施配置。
7.坚持村规划精细化设计
一是延续村庄风貌，深入理解地方特色和地域特征，体现乡村独特的建筑风格、民俗风情、历史特色，留住“乡愁”；二是尊重农民意愿，把握农民需求，既保护传统村落的原真性，又满足新时代农村多样化的生活生产需求，让村民过上有品质的生活；三是促进乡村产业发展，力求通过设计将乡村与农业、旅游、文化、创意产业有机结合，为乡村产业转型发展留出空间；四是借力乡村土地整治设计优化乡村用地结构，推动农村土地数量、质量、生态、文化、景观“五位一体”建设。
