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陈小君 我国农民集体成员权的立法抉择
2017-10-25 17:06:02 本文共阅读:[]


   

【摘要】农民在农村集体经济组织中的成员权一直未被立法者充分重视,相应的立法缺失导致实践中纠纷不断,农民利益频遭损害。成员权产生于团体的内部关系中,与团体的主体性密切相关,具有人法属性,当受团体法调整。当下,成员权已为与其他民事权利并列的显权,其立法紧迫性日渐凸显。对于农民而言,其成员权与集体所有权密切相关,在民法总则(草案)未将其纳入到农村集体经济组织中规定的情况下,考虑将其归置于《物权法》集体所有权中,以真正落实中央十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“保障农民集体经济组织成员权利”的重要改革目标。

【关键词】集体所有权 成员权 三权分置 物权法

 

  

【作者】陈小君,广东外语外贸大学云山领军学者、教授、博士生导师

     本文原刊于《清华法学》杂志2017年第2期。因版式限制,注释从略

    

中央十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《深改决定》)首次提出“保障农民集体经济组织成员权利”,并创新地提出 “三权分置” 的农地改革举措,该决定出台至今,各项改革举措均在稳健推进,其中涉及上述农民成员权及“三权分置”的落实方案尤为引人关注。尤其是如何将政策语言进行法律解读并将之导向法律规范制定层面,甚为重要。这其中,对于是否应将农民在农村集体经济组织中的成员权纳入民法典中进行系统化规定,争议较大。在理论研究上,成员权制度,即便在私法权利体系中也未得到应有的重视,对成员权类型的研究多集中在公司股东权之上,对于农村社会广泛存在的农民集体及其成员权缺乏细致深入的研究,导致在立法实践中频遭困境。从已经公布的《民法典总则(草案)》来看,立法者已将成员权排除到与财产权、人身权并列的基本权利范畴之外。随之纳入修订议程的《物权法》能否将农民集体成员权归入集体所有权中一并规制,决定着成员权法定化的命运。而农民集体成员权,又有着与其他私法成员权不同之特性,与包括“三权分置”在内的我国农地制度改革、农村集体经济组织性质密切相关,故本文从成员权的性质入手,通过对农民集体成员权立法的重要性、紧迫性的分析,阐释其立法选择方案,以期对立法者提供有益参考。

  

一、成员权法律制度的人法属性

(一)成员权的私法性质

民法上的成员权,其性质在学界多有争论。有学者认为因其以成员资格为基础,“故具有身份权的性质”,又因成员得为自身利益,受领或享受财产利益,亦具财产权的性质,“故可解为兼具身份权和财产权性质之特殊权利”。同样,作为成员权之一的“社员权”,即社团成员“基于其与社团发生一定的法律关系,在这个关系中,社员对社团享有的各种权利”,亦“是一个复合的权利,包括多种权利,其中有具经济性质的,有具非经济性质的。前者以求得经济利益为主,后者以非经济利益为主”。这种兼具财产利益和人身利益双重性质的权利,不能单独归入财产权或人身权中,因而可视为一种新的“混合型权利”。

多数学者也都多以此为据,定义成员权的内涵,并从成员权与人身权和财产权的差异上,认为后两种权利性质无法容纳成员权特征,“物权和债权揭示了彼此独立的私法人之间的财产关系,它适合于表示私法人在个人法语境下的权利,却难以周延地解释团体法语境下的成员权利”,如成员权中的利益分配权和表决权;“传统的权利理论无法真正解释具有垂直结构的财产团体占有关系,所以,在民事立法上必须创立一种新的权利类型——社员权”

对此,我们认为,成员权的概念和性质与成员所处的团体组织密切相关,因社会组织及社会团体概念的宽泛性, “成员”被用于不同的私法语境中,成员权具有不同内涵。例如,家庭关系中的成员权利可以归结为亲属权;而在社会团体中的成员权利则被认为是社员权;因公司亦是社团法人之一种,故股权亦是成员权之具体形态。而无论是“成员”还是“社员”、“股东”,仅仅表明其在团体中的一种称谓,无法揭示出其支配的权利客体的特性。成员权虽未体现对财产利益的直接支配性,但并不排除从其派生出具有财产利益属性的请求权,即以身份为资格请求享有或占有某种财产利益。事实上,财产权是就个人对财产的可支配性入手,而成员权则以个人与团体的相互关系入手,身份权中的财产利益是通过团体内部的分配机制现实,即个人不再直接以其意志对财产进行支配,对通过团体这一平台间接实现。例如,在家庭团体中,子女可以请求父母支付抚养费;在社团中,社员可以请求社团分配盈利,这些请求权虽都具有财产利益,但都必须在团体内部实施、实现,其并非一种独立的财产权,仍属于身份权的一项内容。

(二)成员权法律关系应由人法中的团体法调整

无论在何种团体组织中,成员权均具有上述共性特征,即其权利主体所直接支配的利益仍是身份利益,财产利益由此派生。而对于一般的财产权,无论是直接支配标的物的物权抑或支配履行利益的债权,其支配性都是直接指向财产利益,但成员权中所包含的财产利益则是间接的,是权利人享有成员身份后可以有一定作为的权利。这些派生的权利既可以成为一类独立的财产权,又可以内化为成员权实现的手段和方式。就此而论,成员权法律制度具有明显的人法属性,其法律关系亦应由人法调整。

人法可分为个人法与团体法。传统私法以调整私人间的外部关系为己任,将各类民事主体抽象为平等地位的私法人,团体与个体之间的外部差异被消解,二者仅在权利能力、行为能力的构造上有着显著差异,而在权利的享有上——除一些专属于个体的权利外——则被一视同仁。调整这类关系的个人法,并不单单指调整自然人个体自由之法律,而是指向所有具有平等地位的私法主体的行为及自由之法律。团体的内部关系往往交与成员自治,在外部关系上与个体无异。成员所构成的团体与外界发生的关系仍属于个人法调整范畴。而当法律开始关注团体的内部构造,并以特别私法的形式规范团体设立、运行及团体与成员、成员与成员之间相互关系时,团体法的地位由此确立。“团体法是从对主体的约束出发,规范有组织的全体成员的法律”,其约束的对象即成员,而成员之所以接受这种约束,并将部分权利让渡给团体,则是为了自身行为方式的扩展及利益的更大化。故成员权制度存在于调整团体内部关系的团体法中。成员权是团体法的灵魂“支持着团体法时代的到来,促成了民法上个体法与团体法的两足鼎力之势,有力地推动了近代民法向现代民法的转变”。

因此,在对成员权进行立法时,不能忽视生成其权利内容的团体组织性质及成员的身份属性,并应当将其进行统一规制。

二、对成员权进行民事立法的必要性

成员权的上述特性,使得立法者在对其进行立法规制时,一直难以找寻到合适位置。但从民事权利的发展演变之路来看,成员权的重要性日渐显现,相应的立法规制急需完善。

一)成员权已成为与传统民法中的财产、人格、亲属等权利并列的基本权利。

随着社会经济的发展,个人借助于团体成员身份参与私法生活已成为其主要的生存和发展手段。在现代社会中,个体以其单薄的力量往往难以有效的参与各种社会资源的分配与竞争,从而必须借助于联合起的团体获得生存空间,分享生活利益。经济背景的变化促使法律通过对个体结构化的生存空间的调整,在各种相互联系的组织体中以身份和资格为基础分配特定成员的利益。于是,借助于自由意志和身份契约,各种类型的社团如雨后春笋,开始勃兴。由此,脱离亲属权的成员权作为个体在团体中享有的基本私权利,也随着团体制度功能的凸显日渐成为显权,并成为身份权在现代社会及私法权利体系中重新散发活力的重要依托。成员权在现代私法权利体系中的重新定位是个人法向团体法转变的重要表征,成员权也有此获得了更强的生命力。

(二)对成员权立法的漠视,将导致团体制度失去其应有功能。

成员身份在私法领域的普遍化,一方面扩展了个体的生存和发展空间,另一方面也因团体人格制度的异化而可能造成了对个体的挤压和限制。因此,如果漠视成员权制度的构建,团体“只能沦为内部控制人的傀儡”,不但无法实现组织体之目的,反而使之成为对个体权利侵蚀的工具。

成员构成团体,其目的是在合作、互助的基础上扩展自我生活和发展的空间,满足自身多层次的利益需求。但在个体组成团体后,团体人格的异化又会对成员利益产生的挤压和限制。团体“总是以一定的形式或者名义存在于个人之上并构成限制个人自由的因素”。并且,虽然团体的权利来源于成员的赋权,但由于权利来源和行使主体的脱离,使权利行使可能背离成员意志,成为一种具有权力性质的专权。团体以专权为便,进而在自身利益诉求和行为逻辑下,恣意专断并试图摆脱成员的制约,形成所谓的“法人专横”。应当看到,无论团体制度如何发达,个体成员及其权利仍是社会构成的基础元素,“团体本位,旨在说明团体系以追求成员利益最优化为目的。社会成员自愿结成的团体,必须尊重每个成员的意思,不仅要保护成员的团体利益,还要保护成员的个体利益。否则,团体和团体法将失去存在价值”。

要避免团体人格的异化就需要构建相应的制约力量和方式,使团体意志形成于成员多数意志之上,使团体行为成为成员认可的共同行为。而这一目的的实现与构建合理、规范的成员权制度密不可分。成员权制度通过规定具体、明确的成员权利及行使方式,成为监督团体行动的内在因素,并成为团体治理结构的基础,从而有效的抑制了团体专横的可能。

(三)农民集体成员权制度的缺失,导致其群体利益受损时救济乏力

   对公司股东权已有专门立法规制,股权系成员权在公司这一特定主体中的形态反映,是较为重要的一类成员权利。但仅将股权作为民事主体可以享有的民事权利在《民法典总则(草案)》中予以规定,尚不能体现出成员权作为一类基本民事权利的立法地位。并且在其他重要社会团体,如农村集体经济组织中成员权,立法明显存在缺失。   

虽然涉及农地、农民的单行法、特别法在不断完善,但现有的农地法律制度的立法基础仍显脆弱,大量经常性、事务性的制度仍由国家政策调整,对成员权的立法亦可归为此种情形。尽管物权法对代表农民集体行使所有权的组织形态进行了规范,但并未对成员权给予足够的重视。该法除规定了成员重大事项表决权、撤销权和监督权外,仅仅通过宣告方式表述集体所有的财产( 包括土地) 为集体组织成员集体所有,集体事务集体管理、集体利益集体分享。而监督权还是通过规定集体经济组织有公布集体财产状况的义务这种方式间接进行规定。同时,其他有关成员权的规定都散见于立法宗旨各异的法律法规或部门规章中,且不少规定需要通过文义解释或反面解释才能间接推定出成员权的内容。这一立法模式并不能真正实现成员直接享有对土地的权益。使得集体经济组织的虚无以及经济功能被村委会(政治自治性组织)所取代,导致农民对集体经济组织的认可度比较低。

   与立法滞后形成鲜明对比的是农村集体经济组织的重要性日渐凸显。据统计,截止到2014年我国村一级的农村集体经济组织有585451,这些农村集体经济组织拥有土地等资源性资产66.9亿亩,各类账面资产2.86万亿元,大体上全国的村平均每个村是500万元,涉及的集体经济组织成员约9亿人。可见,农村集体经济组织的成员,无论是从其数量,还是涉及的集体财产价值都不容小觑。而现实中,立法不完善,规范成员权制度的法律缺失,也极易在集体利益分配、成员权利保护上产生纠纷。从中国裁判文书网可见的数据来看,仅2016年一年各级法院公开的由成员资格的认定引发的承包经营权及征地补款分配偿纠纷案件就达9145件之多。在国家层面的立法未对农村集体经济组织成员资格的确认和丧失标准进行明确规定的情况下,农民权益极易受到侵害,且司法救济渠道不畅,维权之路艰辛,甚至受到侵害时救济无门。对,农民自身有强烈意愿,从我们农村实调研的数据来看,87.7%的受访农户认为应当通过立法形式明确成员资格的得丧变更情形。这从一个方面反映出社会现实对成员权立法的渴望。   

三、农民集体成员权的立法设计

对于成员权的立法模式,是在民法典中进行系统规定,抑或在民事特别法中根据不同的团体法分别规定,一直存在争议。有学者认为,可在民法典中就成员权的概念、内涵、性质和效力、救济作出一般规定,以对民事特别法中的具体成员权形成有效指导。也有人对民法典中是否能够抽象出共性的成员权规则尚有疑虑。如果理论化的成员权特征难以抽象、概括为具有可操作性的制度语言,则在民法典中进行规定,可能仅具有权利宣示的意义。从20161129日全国人大常委会第二十五次会议审议并对外公布的《民法总则(草案)》三审稿来看,其在第五章民事权利中仅规定了人身权、物权、债权、知识产权、股权等各类民事权利,并未将成员权作为基本民事权利进行规定。

对此,我们认为,基于成员权法律关系的团体法性质,即使无法抽象出具有普遍特征的成员权,亦应对社会生活中特别重要的团体组织中的成员权,应在民法典中相应的团体法篇中予以规定。特别是农民在集体中的成员权,“作为社员权(成员权)的承包权是农村集体土地所有权主体制度的内容之一,不属于土地承包经营权制度的组成部分”。较为可行的立法模式是在民法典总则主体部分对农村集体经济组织予以单独规定,同时将农民成员权作为农民集体内部关系之部分。但从立法现状来看,《民法总则(草案)》三审稿中虽将农村集体经济组织作为特别法人进行了规定,但并未解决成员权的设置问题,有鉴于此,我们认为可以考虑在民法典的其他编章中对农民成员权进行规定。

(一)集体所有权与农民成员权的特殊性

在私法制度中,权利制度尤其是财产权制度,与主体制度之间,各成体系,互不干扰。立法者在确立私法主体时,不必考虑各类主体分享权利之范围;在规划私法权利时,也不必局限于特定主体。是故,民法典的各篇章可分别立法与施行,财产法中,鲜见关涉主体之规定;主体法中,也少有具体权利之内容。在主体平等之语境下,其财产权内部不因主体不同而有区别设计。此即主体平等与财产权一体保护原则的基本内涵。

但对于我国农村土地权利而言,却有相异之处,即在土地所有权之上限定为特定组织及其成员,从而将其他主体形态排除在外。但土地所有权制度并非纯粹的法学问题,同时也受到政治因素的考量,对于土地上的权利、鲜有通行的国际规则或惯例,各国因其社会发展阶段、土地承载的使命,以及其他诸因素,总能形成自身的土地制度及相关权利。我国农村土地集体公有的性质及制度变迁中的路径依赖,导致对农地所有权的定位还无法简单的从财产权的角度作为相关私法制度展开的一个基点。因此也产生了许多与传统私法制度相抵牾之处,无法在解释论下自圆其理。

在农地权利之上,农民个体成员身份和集体团体性组织结构是我国农村中的现实场景,同时也是农民权利制度构建的国情因素和前提条件。对于农民权利问题的研究,必须着眼于个体成员权与集体所有权的双重构建,实现利益上的双赢。没有集体,成员身份就无从谈起,故成员权制度的构建必然要在农民集体的主体性框架内完成;没有成员权利,集体难免成为少数人控制的谋取私利的工具,故二者实不可偏废。而成员权中的共益权和自益权是集体公益和个体私利的表征,是连接集体和成员之间利益的纽带。

(二)农民集体成员权的物权法设置

农民成员权既受集体经济组织主体制度制约,反过来又能成为一种积极的因素和力量,增强集体的主体性,完善集体的组织结构,二者相辅相成,有着“不可分割的制度逻辑”。是故在制度构建上,也应一并重视、完成。通过成员权条款的设置,使成员通过某种规则行使参与集体财产的管理、收益及处分等,亦是集体所有权制度规范完善的重点。是故,即便农民成员权未能在民法总则主体篇中规定,其也考虑在《物权法》集体所有权中统一归置。

首先,将成员权在《物权法》中进行规定符合《深改决定》中农地权利三权分置”的改革方向。

   目前,《物权法》已将承包经营权作为单独的用益物权予以规定,现在要将该用益物权分置为承包权和经营权两种权利,就必然涉及到对两种权利的法律定性。有学者认为,“三权分置”中的承包权是农村集体经济组织成员初始取得承包地的资格,有此资格则有权在本集体经济组织发包土地时承包土地。有学者进一步将这一承包资格归结为成员权,“承包权属于成员权,只有集体经济组织成员才有资格拥有,具有明显的社区封闭性和不可交易性”,划断农户承包权,“就是要界定集体成员资格、锁定集体成员范围,在起点公平的基础上落实‘长久不变’,并对承包权的权能边界进行清晰界定”对于这一承包权利,究竟是从原承包经营权中分离出来的新型权利抑或是已经存在的权利类型,有学者提出不同见解,“所谓承包权是由农村集体经济组织的成员初始取得该集体经济组织发包的土地的土地承包经营权的一种资格,那么,这种承包权就明显不属于土地承包经营权的内容,而是外在于土地承包经营权的一种权利”。本文亦以为是。对此,我们认为,《深改决定》的政策解读者提出将承包权与经营权分置农地改革方向,其目的系为协调集体成员利益保护和集体土地效能充分发挥的关系,解决成员资格的不可让与性和农地使用权自由流转的矛盾。就此意义而言,《物权法》在进行修改时当应进一步确立土地经营权的独立物权地位,使其能够按照用益物权规则运行;与此同时,也需认真对待并观照对集体成员承包资格的得丧变更法律规制,以实现《深改决定》中提出的“保障农民集体经济组织成员权利”。事实上,成员享有的承包权或承包资格应是成员权中的集体利益分配请求权,即请求集体分配财产利益的权利。分配请求权是成员当然享有并能顺利行使的权利,其行使方式在于向集体经济组织为一定的表意行为,并不受客观因素影响,亦不能被剥夺,故与成员身份最密切相关。与之相对应,成员行使请求权并获得实际收益,即实现了成员权中的获益权,这是请求权行使之效果。虽然在分配请求权得以实现后,其可转化为实体收益权,但其行使效果并非都能完成此转化,其受制于诸多主、客观因素。对制度建设而言,应顺畅其转化效能,不因人为设置法律障碍,使成员的获益权沦为空洞。此外,成员权中的获益权与“三权分置”中的经营权不同,前者系成员权的内容之一,其表明集体分配利益的专属性,即集体资源初次分配的收益性必须首先由成员享有,并以满足成员需求为前提。集体成员占有、使用集体分配的土地并获取收益,如果该经营获益权只能由成员专属使用,则对物的财产性支配亦是成员权中的子权利。家庭承包制初期的承包经营权即具有这种性质,但“三权分置”的改革方向正是要慢慢消解成员的支配性财产权,而将此权利完全纳入到用益物权体系中。   

  因此,在目前政策所及的所有权、承包权和经营权三权关系中,前两项权利体现了在集体财产所有权之上建立的以农民成员为第一受益体的所有权—成员权体系,通过身份制度将集体利益限定并分配于特定成员之间,使成员直接占有、使用并受益集体财产;同时,集体财产上的非成员主体利用均需以成员权为媒介,或以成员同意、放弃优先权为基础,通过从成员处获得经营权,并将之进行用益物权化构建,以解决权利人对农地使用权的自由处分问题。     

   其次,从集体所有权与农民成员权二者的关系来看,成员权宜在《物权法》“集体所有权”中统一规定。   

   从权利性质来看,集体所有权与成员权的关联度最高,成员权系集体所有权的实体和人格要素,二者具有不可分割的整体性。就农民集体的主体性而言,其由众多成员组成,成员是农民集体的人格要素。集体人格需要通过成员众意体现,同时集体所有权的实体性亦与成员权密不可分。与传统民法中由社员自由结合组成的团体法人不同,在农民集体形态下,农民作为成员,与集体财产特别是集体土地有着更为直接、密切的联系。集体由全体成员构成,成员由特定主体构成,成员整体以统一身份享有的土地财产权利即为集体所有权。而在集体内部,通过利益转化机制使集体利益能为每个成员分享、归属于成员个体的权利,即为成员权。因此,集体所有权与农民成员权的关联度更高。这与公司法人财产与股东股份可以存在某种程度的分离和独立性不同。一方面,集体是所有权的权利主体,对外统一地享有并行使所有权;另一方面,成员作为集体的组成一份子,享有成员权。将这种联系制度化既能坚持和实现农民集体所有权,又能实现集体成员个人成员权益。   

   从权利行使方式来看,集体所有权与农民成员权在某些方面具有同步性,其共享着一些相同的权利行使制度,分置到不同章节中不利于条文整合。当成员为了集体的公共利益行使其表决、选举、监督等权利时,其通过成员大会这一集体组织机构来实现权利,实际上就是集体所有权的行使,成员大会即是所有权的行使机构。从成员个体的角度来看,其是在行使成员权,但从成员大会的性质来看,则无疑是集体所有权的行使。因此,成员权的行使和集体所有权的行使在某些时候是同步同生的,故成员大会制度、成员知情权、参与权等均可在相同的法典章节中规定,人为将其分开可能出现条文内容重复现象,进而影响法律适用。   

   再次,从立法现状来看,《物权法》已有涉及集体成员及成员权的条款,在对其进行修改时再系统规定并不突兀。   

  《物权法》在第五章集体所有权部分分别从集体所有权与成员权的关系、成员集体事务参与权、监督权等方面对成员权进行了规定。虽然这些零星规定并不成体系化,但对于农民成员权在集体所有权中进行体统规定提供了基础。   

   例如,《物权法》第59 条第1 款对“农民集体”的主体性规定即为农民集体成员权的产生提供了逻辑可能。该条款规定集体财产由“本集体成员集体所有”,对于“集体成员”的表述即被认为是集体组织与其全体成员同为集体财产的所有权人,出现了集体所有权主体的复合结构。虽从法律关系的构架及区分逻辑上看,“成员”与“集体”系各自独立的主体,“集体”由“本集体成员”组成,“成员集体”是一定的集体范围的成员个体的集合,但正如众多学者所言,《物权法》之所以强调“成员集体所有”是为强化农民集体成员与所在的成员集体的联系,同时,亦可防止集体组织的负责人滥用集体名义侵吞集体财产或者损害集体成员的利益,切实实现农民成员权利,解决集体所有权的主体虚化问题。   

   而该条第2款规定集体所有权行使中的重大事项应当经本集体成员议讨论决定,即是关于成员集体事务参与权的规定。此外,《物权法》第62条通过强制要求集体经济组织履行财产状况公布义务的方式明确了成员的知情权及其范围 ——“集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况”。这一立法体例即成员知情权的消极行使方式,意指法律法规通过要求集体组织执行机构或监督机构履行信息公开义务来保障集体成员的知情权。而《物权法》第63条又对成员的撤销权予以了明确规定:集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的,受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。   

最后,在财产权中镶嵌人法内容,这在民事立法中存有先例。如《物权法》第70条在建筑物区分所有权中引入具有成员权属性的业主“共同管理的权利”即是鲜明一例。 “通过成员权的行使和相应义务的承担,和谐的共同生活秩序始可能得以营造。为是,成员权虽在区分所有权诸权利中居于末位,且因专有权和共有权而产生,但其对区分所有权利益之圆满实现至关重要。”可见,在对财产的支配因主体的共同生活而受到“人合”关系的限制与制约时,有必要调整主体法与财产法严格区分的传统观念或生活习惯,建立一套含人法内容的合理而有效率的财产权规范体系。在我国农村土地法律制度中,从集体土地所有权制度中分离出成员权并强调成员权的独立性,与业主的建筑物区分所有权确认“共同管理的权利”的独立性具有类似的制度技术。

  

     

农民在农村集体经济组织中所享有的成员权,是关乎亿万农民切身利益的基本权利,同时也是直接影响集体所有权的运行的重要法律制度。在地方立法机关已针对农民集体成员资格和成员权利做出具体详尽规范情况下,立法者不应再将如此重大问题委由政策和地方法规解决。基于民法典在一国民法体系中的重要地位,将农民成员权在民法典中予以规定并制定出明确细致的严谨规则,恰是对其重要性的肯认,以及对落实《深改决定》的正面回应。如果立法者再在此问题上游移不定,对农民成员权立法的急迫性和重大意义认识不足,将错失《物权法》修订的最佳立法时机,同时,亦将有愧于中国社会最广大亦最艰辛的人民群体。

   

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