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李昌平 我国土地制度的缺陷与改进
2017-12-15 11:29:56 本文共阅读:[]


李昌平,广东外语外贸大学“云山学者”,土地法制研究院研究员。

本文原刊于《土地法制科学》第1卷,感谢作者授权发布,如需转载请注明出处;注释已略,如需引用请核对期刊原文。


摘要:我国农地农用制度必须回归《宪法》之规定,让宪法的“村民集体所有,农户联产承包,实行统分结合双层经营制度”落到实处,以解决现有农地农用制度的缺陷。坚持“总量控制”、“共有共享”、“非公共性集体建设用地有偿使用”的三原则,是解决农地非农用制度存在问题的有效途径。而作为诟病最多的征地制度,其问题产生的根本原因在于制度设计不合理,遵循“规划管理”和“涨价归公”是其改进办法。严格遵守规划、平均地权、涨价归公、土地增值收益全民共享、闲置受罚是改善城市建设用地制度,消除其弊端的五大原则。此外,土地制度作为一个完整的体系,必须建立和完善相应的地权登记和确认、地价评估、地价公开、土地规划和编制、土地金融等配套制度。

关键词:农地制度 农转城 农转非 城市建设用地


目次

一、农地制度缺陷与改进

二、关于土地“农转城”或“农转非”制度的缺陷与改进

三、城市建设用地制度的缺陷与改进

四、土地制度的配套制度及其完善


土地制度改革,已成为我国改革的焦点。关于土地制度改革的主张,众说纷纭,莫衷一是。对此,到底应如何改进呢?本文将复杂的中国土地制度体系分三部分讨论,首先是农地制度,尔后讨论“农转城”或“农转非”问题,再次为城市建设用地制度。

一、农地制度缺陷与改进

对于农地占国土面积90%以上的中国,研究土地制度,首先应考量其农地制度。

我国的农地制度由两大部分构成,一是农地农用制度,另一是农民生产生活配套用地——集体建设用地制度。

(一)关于农地农用制度

农地农用制度,是指种植业养殖业的用地制度。我国的农地农用制度,用我国宪法的语言可简单表述为:村社集体所有,农户联产承包,大稳定小调整。用政策和法律法规的语言则可表述为:村社集体所有,均分到户单干,长久不变。我国的农地农用制度的宪法表述和政策表述是不一致的,宪法偏重强调集体所有,政策和法律法规偏重强调农户均分。这是我国农地农用制度的最大特点之一。正因为这个特点,我国的农地农用制度在实际执行层面既不完全与宪法吻合,也未完全与政策和法律法规保持一致。

就本人分析,衡量一国农地农用制度的优劣,一般有几个基本原则:

第一,耕者有其田。系指耕者才能有田,田不能用于出租获利。限制农地食利阶层,是为了降低农业成本。如日本、韩国和我国台湾等都是限制农用地转租获利的。由于限制农地转租获利,世界上绝大多数国家农用地的价格是极其低廉的。我国宪法规定的农地农用制度“村社集体所有、农户联产承包”确确实实可以保障“耕者有其田”,但由于政策和法律法规做了“长久不变”和“鼓励农民追求农地财产性收益”的规定,导致了“有田者不耕”和“耕者无田”的现状。所以,我国的农地农用价格是世界上最高的国家之一,比发达国家高3-5倍,比发展中国家高5-10倍,这对我国的农业发展是不利的。但也有例外:我国有数千个像大寨村一样始终坚持宪法规定的“土地集体所有+农户联产承包”农地制度的村庄,既实现了耕者有其田,又避免农地转租获利。

第二。地权要“平均”。这里的平均不是绝对平均,是相对而言。因为中国人多地少,人地矛盾突出,单个农户家庭占有的农业生产用地不能太多,规模要控制在一定的范围内,既不能太大,也不能过小。否则,会造成生产经营规模不经济和社会两极分化的后果。如日本韩国和台湾,在初次平均地权之后,一方面实行长子继承制,另一方面限制城市人和工商资本购买农地,以保持农业规模经营稳定性和有序城市化。我国改革开放40年来经济社会高速发展,我国农村户籍人口仍有5.9亿,说明我国的城市化是一个极其漫长的过程,可能比亚洲四小龙之前的所有先发国家和地区都要曲折得多。所以,我国当下推动的土地向少数公司和个人流转集中的改革,应该谨慎才是。如果觉得规模不经济,要适当扩大规模,最好的办法是坚持和完善宪法规定的“集体所有+农户联产承包+大稳定小调整(择优承包)”,而不是“集体所有+农户均分单干+长久不变+土地流转”。以大寨村和小岗村为例:大寨村12个种田能手“联产承包”全村的农地搞农业,为全村村民提供农产品,剩余农产品外销。这既实现了耕者有其田和平均地权,又实现了稳定不变和规模经营。而小岗村坚持的“均分单干、长久不变、鼓励流转”农地农用制度,“平均地权、规模经营”等目标均没有很好的实现。大寨村农地农用制度和小岗村农地农用制度经过比较,其优劣一目了然。

第三,撂荒越少越好。我国人均耕地面积是世界上最少的国家之一,比日本还少。吃饭是我国天大的难题,所以更要避免农地闲置和撂荒。但我国农村随处可见闲置和撂荒的农地,甚至以所谓的“高科技农业园”的名义圈地后长期撂荒的不在少数。对于闲置和撂荒农地的,在国土法律管理规则上应给予惩罚、直至收回农地承包经营权。同样以大寨和小岗村为例:小岗村长期有闲置和撂荒的农地,而大寨村没有。大寨村之所以没有也不可能有,因为“联产承包+择优承包”的情况下,闲置和撂荒是不可能的。从这点上看,大寨的农地农用制度毫无疑问比小岗村的优势明显。

第四,地权的财产权可实现。好的农地制度,地权的财产权应具有可实现性。这一点是市场配置资源之必须,也是城乡统筹发展之应然。譬如:如果有村民全家进城了,不愿意做农民了,应该准许公平有偿退出村社集体——地权变现。农地的退出补偿=农地的实际收益/银行存款利率。我国少部分农村由于村社集体所有权有收益或村社内部有内置金融存在,家庭承包权或集体成员权有偿退出或抵押贷款权是可实现的。但更多的村社由于农地集体所有权虚置,村社内置金融也没有建立起来,成员权或承包权有偿退出或抵押贷款权是无法实现的。从这点上考察,大寨村的农地农用制度也比小岗村的运行要科学。

综上所述:我国宪法规定 “农地村民集体所有+家庭联产承包”的农地农用制度是基本符合上述四个原则的,但这些年由错误“改革”典型的诱导,导致许多地方实行的是“分田单干,长久不变;虚置所有权、鼓励承包权转租食利”的农地农用制度。导致了如下问题:其一,农民集体所有权虚置,农田水利等基础设施建设和维护的主体缺失,农村治理越来越无效;其二,村社集体成员权和承包权有偿退出和抵押贷款权均无法实现;其三,农地闲置、撂荒越来越严重、且无人管控;其四,农地占有越来越不平均,非农民占地越来越多,小农耕者种地成本越来越高;其五,农业生产经营规模越来越难,大农耕者规模经营成本越来越不经济。

那么,我国的农用地制度到底该如何改进?

笔者主张农地农用制度回到《宪法》的规定上来,即让宪法的“村民集体所有,农户联产承包,实行统分结合双层经营制度”落到实处。山西大寨村、江阴长江村、张家港永联村等数千个坚持集体所有制和集体经济的村社比较标准的执行了《宪法》规定,全村5-10个种田能手种了全村的土地,为全体村民供给基本农产品,超产部分归5-10个种田能手所得,全体村民共同承担水利等农田基础设施建设。这样,既实现了平均地权,又实现了规模经营,还避免了土地食利阶层的出现,极大提高了农业现代化水平及综合生产能力,且村民如果进城市民化了,自愿退出村社,其成员权也可以实现有偿退出。这些村庄的农地制度的唯一不足是承包权或集体成员权抵押贷款权还不能充分实现,解决的办法也不难,本人创见的中国乡建院经过多年实验证明,村社“内置合作金融”可以帮助集体成员权和农户承包权实现抵押贷款。对于已经分田单干了的村社(如小岗村),农地农用制度如何重归《宪法》呢?中国乡建院在湖北鄂州市梁子湖区张远村协作建立“内置金融”,农户的承包地可以作价入社(也可以作为存款存入内置金融),分享保底收益,入社(或存入)的时间越长,保底收益越高;农户也可用承包地在“内置金融”抵押贷款,农户如果进城了也可以实现有偿退出。“内置金融”的信用服务收益和土地信托经营收益分配后的结余归村社共同体成员共享。这样的改革试验在全国13个省的近百个村庄推广,实践证明村社内置金融可以帮助已经分田单干的村社重回《宪法》规定的农地农用制度轨道上。

关于村民的农地抵押贷款及其村社成员地权的有偿退出,很多专家学者的设计是“私有化+市场自由交易+银行抵押贷款”,这是美国大农场农业主体农地产权实现的市场逻辑。而在日本等东亚小农农业主体农地产权实现的市场逻辑里,农地抵押权是不可能在正规银行里实现的,其农地产权的抵押贷款权或集体成员份额地权的有偿退出权的充分实现是以共同体集体经济及其共同体内置金融为实现基础的。过去许多年,正是由于美国大农场主农地产权实现的市场逻辑一直主导我国小农农业主体农地产权实现的制度创新,才导致了今天中国农地制度越改问题越多的困境。在中国,农地制度改革要回应的不仅仅是产权实现问题,更重要的是回应中国人的吃饭问题和中国农村的社会治理等问题。如果仅仅是从产权的角度改革农地制度,肯定有明显缺失的。因此,如果用学习美国的办法实现中国小农的农地产权实现,以此主导中国农地制度改革,那就大错特错了!

(二)农村农地非农用制度——农民生产生活配套建设用地制度

只要有农业,就须有农民,就必须给农民配套生活用地——宅基地、饮用水源地、道路、学校、卫生室用地,等等。只要有农业,就须有农业服务业,就必须给农业配套生产服务用地——农道、农技站、农机站、冷库仓储、加工厂,等等。

我国农村集体建设用地,是农民从事农业生产生活的配套用地。保守估计,全国农村集体建设用地至少在2.5亿亩以上。

我国当下的农村集体建设用地制度存在的主要问题:一是农户乱占耕地建房、建坟、建厂等比较普遍。根据笔者在中原地区多县的调查,一般而言,在一个县域内,每年合法的城市化工业化占用耕地还不到农户乱占耕地的四分之一。二是占有集体建设用地而不用的越来越多。农村建设用地闲置越来越多,一方面是农村住宅空房的越来越多,农村厂房关门的越来越多;另一方面是以所谓的一、二、三产业融合发展等名义占了不用的越来越多。第三是村庄之间人均占有集体建设用地严重不平衡,有的村庄集体建设用地份额占总面积的比例高得惊人,有的村庄连一户一宅都难以实现。

当下,解决我国农村大量集体建设用地闲置、或利用效率不高、或总量不断增加、或严重不均衡等问题,很多人的主张是在不再新增集体建设用地的前提下,开放农村建设用地交易市场,准许农村建设用地与城市建设用地同地同权同价交易。这样的主张对消化集体建设用地存量是有效的,但这样的主张如果成为刚性政策,会使既有的问题更加严重。第一,大量的非法集体建设用地所建的房子和厂子如果准许同地同权同价交易和抵押,会导致大量的死资产(如温州、东莞等地的倒闭工厂)在国家的金融体系里套现,这会对金融体系造成冲击。第二,这会给改革蒙羞——将无法无天合法化。这会鼓励进一步违法占用耕地,会对18亿亩耕地红线直接构成威胁。第三,这对集体建设用地相对少的村庄极不公平。第四,集体建设用地本质上讲是“耕者有其田和平均地权”的延续,集体建设用地同地同权同价交易实质违背了农地制度的基本原则,违背了集体建设用地是农民生产生活配套建设用地的“半公共品”属性,这样做或许会引发国家土地制度体系的全面崩溃。

在本人看来,集体建设用地存在的所有问题,必须在坚持三个原则的前提下解决:

第一,总量控制。为了守住耕地总规模,村庄村民的生产生活配套建设用地必须实现总量控制。一般来讲,我国绝大多数村庄村民的生活生产用地(村内建设用地)控制在人均0.3亩或生产生活各5%以内是合适的。超过总量的,应该有偿使用——向国家缴纳“耕地占用特别税”。对于占有建设用地不足人均0.3亩或生产生活各5%的,国家应该给予奖励——“耕地节约特别补助”。

第二,共有共享。既然农村建设用地是村庄村民的(共同)生产生活配套用地,是耕者有其田的延续,带有公共性和半公共性,就必须坚持共有共享的集体所有制度——成员权制。成员有份,不能买卖、不能继承、生有死灭。如果村庄内为村民生产生活配套的建设用地可以买卖、继承,势必造成少数人通过垄断集体建设用地实施对多数村民的控制和村庄村民共同体的瓦解,必然冲击中国共产党革命取得的最重要的成果——村社制度和土地集体所有制,必然导致农村现存的治理体系土崩瓦解。

第三,非公共性集体建设用地有偿使用。除水塘、道路、学校等公共性集体建设用地之外,无论是生活配套(如宅基地)用地还是生产配套(加工厂)用地,无论是家庭还是集体内的企业或家庭厂房等占用集体建设用地,都必须向集体建设用地所有者缴纳占用费。非农民在村庄占有宅基地,至少双倍缴纳占用费。

关于农村生产生活配套建设用地制度的改革,笔者认为应该以村社为基本核算单元,按照人均配套0.3亩生产生活建设用地的标准结算,多占的必须还耕或征税,少占应该补助或增加法定的用地指标。准许村社集体之间置换农地和法定的生产生活配套用地,准许有土地主体资格的村社以合法的建设用地指标上市交易。对于城市“新市民”原在农村合法占有建设用地(宅基地等)的,愿意将合法占有的建设用地退还村社集体的,村社集体应该按照集体建设用地指标价格的90%给予退出补偿。不愿有偿退出而长期占有农村建设用地的“市民”,应该向土地所有者缴纳双倍以上的集体建设用地占有费。合法的农村生产生活配套建设用地或指标既可以在村社“内置金融”里抵押贷款,当然也可以在正规金融机构内抵押贷款。

当下全国各地正在推行的以“撤村并镇,农民上楼、增减挂钩”为核心的城镇化,以村社为单位将节约出来的建设用地转换成农民上楼的房子的做法,需要跟村社的全体村民讲清楚一件事,将来村社还是要搞农业的,还是需要农业生产生活配套建设用地的,如果这次“撤村上楼”把节约出来的建设用地指标都兑换成房子了,将来再申请配套建设用地搞发展就不可能或成本就更高了。没有讲清楚上述问题,将来必有麻烦。从本质上讲,用集体建设用地换房子的做法是极其错误的短期和短视行为,这样的改革是损害农民长远利益的,甚至是违法的,应该禁止。地方政府为了发展工业园区,普遍的作法是无偿挤占村庄村民集体建设用地(两个5%)指标,这是侵犯农民利益的行为,村民一旦觉悟,会带来很大麻烦,应该停止并予以纠正。

二、关于土地“农转城”或“农转非”制度的缺陷与改进

我国要进行工业化和城市化,就需要不断将农村土地转为城市建设用地—“农转城”。要搞现代化,就要不断修公路、铁路、机场和其他基础设施—土地“农转非”。

我国现在的土地“农转城”或“农转非”制度(即“征地制度”)诟病最多。主要表现为:第一,随意圈地,浪费严重。由于土地有不断涨价的经济特性,政府和老板们总有囤地涨价的冲动,跑马圈地遍及中国大城小镇,但圈而不用或假用非常普遍。第二,征地补偿极不合理。北京等地征地补偿惊人的高,很多中小城镇征地补偿惊人的低,造成诸多社会问题。第三,征地制度异化为以暴力获得暴利的暴制。我国的征地制度,基本上属于政府和开发商使用暴力获得土地而获得暴利的制度;而“钉子户”使用暴力对抗政府和开发商,“钉子户”也往往能够获得暴利或“维权英雄”的社会待遇。所以,在征地过程中,常常见到的就是以暴力获得暴利的争斗,发展的正当性荡然无存,法制社会的面貌也荡然无存。这是国家和民族之不幸!

导致上述问题的根本原因是征地制度设计不合理。其实改起来并不难,就是遵循规划管理和涨价归公两项原则。

首先是规划管理的原则:无论是城市建设用地、还是工业用地、还是基础设施建设用地,都必须实行规划管控。县级及县级以上城市发展必须依法规划,其规划要经过本级人民代表大会表决后,再报中央政府或全国人大审批,获得中央政府或全国人大批准的规划就如同法律,再依法“农转城”。譬如:A小区的农地2017年“农转城”,B小区的农地2018年“农转城”,要先规划,报两级人大批准了就等于法律,必须依法办事,即到2017年A区的土地就依法变成了城市建设用地,而B区的土地2018年也依法变成了城市建设用地。

“涨价归公”是全世界通行的原则,因为“涨价”并不是地主创造出来的。依据规划“农转城”的土地,必然有很高的涨价,涨价要“归公”。当然,这里的“归公”不是全部的涨价都要“归公”。原中农办陈锡文副主任主张涨价“政府要拿到一部分,开发土地的企业要拿到一部分,市民要分享一部分,贡献了这些地的农民要拿到一部分,远离城市的农民也要分享一部分”的说法比较合情合理。“农转城”涨价的分配,我觉得台湾地区的办法比较好,既兼顾到了陈锡文所说的五方利益,又容易操作。台湾地区的办法是“农转城”减半——即原农民得一半地,政府无偿取得一半地。政府无偿取得的一半土地,其一半拍卖获得收益用于基础设施建设,其另一半用于公益性项目建设,如公园、马路、医院、学校等;原农户得到“农转城”的另一半建设用地后,要按照城市规划开发使用、也可以在市场上自主交易。但闲置、开发和交易都要缴税,并且是累进税,税收差不多要占农转非土地增值收益的一半多,其税收归全岛人民共享。

我国台湾地区土地的“农转城”制度和增值收益分配制度都是依法进行的,权力操作的空间不大,腐败就会相对少了。加上增值收益实行累进税制度,当增值到一定的程度后,其再增的部分就100%的缴税了,闲置也是累进税,所以当“钉子户”意义就不大了,更成不了“维权英雄”。笔者觉得大陆的城市化用地制度虚心学习台湾地区“农转城”制度及其增值收益分配制度应该可以解决不少问题。并且,这个制度的最初设计者是孙中山先生。

至于基础设施建设(如修铁路)需要征地—“农转非”,应该比照“农转城”制度设计运行:第一,修铁路须依法进行;第二,“农转非”用半,例如,占用农地200亩,用于建设铁路100亩(归政府入股铁路),原农民自用100亩(城市或城镇建设用地),只对铁路占用的100亩的地上物进行补贴即可。   

三、城市建设用地制度的缺陷与改进

城市的建设用地,主要用于公益、工业和商业。我国的城市建设用地主要的问题在于:第一,高度垄断,因此腐败层出不穷;第二,政府和商人囤地涨价之风愈演愈烈,大量城市建设用地闲置;第三,土地增值收益分配不公,导致不同政府之间也存在严重两极分化。大城市政府开发土地搞建设非常有钱,为国人吃饭搞农业的政府非常穷。由于不同政府之间因为土地收入占用严重差异,导致隶属于不同省市区之间、不同县市区之间的城乡居民的国民基本待遇两极分化严重;第四,用地权利和义务不对等,土地食利阶层出现,导致社会严重的两极分化。只有开发商才能进行房地产开发,少数人占有大量的房产而获利,就此违背了“平均地权”和“涨价归公”的原则,导致绝大部分国人成为“房奴”。

如何改善城市建设用地制度,消除相应的弊端呢?

笔者以为应该在遵循五个原则的前提下加以改进:一是严格遵守规划。即必须依据规划利用土地,公益用途的、商业用途的、工业用途的,都必须严格执行,不得随意改变。如果原有规划需要修改,也必须依据原批准规划的法定程序由地方人大依法修正后报中央政府或全国人大批准。二是平均地权。一方面,城市建设用地在实施“农转城减半”的征地制度之后,城市建设用地的供应主体多元化;另一方面,居民或企业法人或政府机关法人等都不得超标准占地。譬如:政府及其部门不能超标准占地修办公场所,企业不能超标准占地建设厂房,居民不能超标准占用土地和购买房屋。超标准占用土地和购买房屋都应该增收累进税。如果不实施平均地权,少数人垄断地权会带来社会两极分化和政府宏观调控失灵的后果。三是涨价归公。随着人口增加和城市基础设施建设不断完善,城市土地和房产的涨价是必然的,政府应该对涨价部分按照一定比例征税。第四,土地增值收益全民共享。全国各地的城市,无论是土地增值收益的“累进税”或是房屋增值的“累进税”,都应该归中央政府统筹,全民共享。第五,闲置受罚。城市建设用地,必须及时依法利用和管理到位,闲置要实行收取闲置税制度,闲置税实施累进税率,闲置税全民共享。

四、土地制度的配套制度及其完善

土地制度是一个体系。必须建立和完善地权登记和确认制度;地价评估制度;地价公开制度;土地规划和编制制度;土地金融制度、村民共同体法人制度等。

1.地权登记和确认制度。国家成立专门的地权登记机构,对每一块土地都必须登记,明确所有权人和用益物权人,在此基础上由政府并颁发土地所有权证或使用权证。所有权或使用权人可能是个人、或农民集体、或地方政府、或企业、或国家代理人等;持有土地所有权证和用益物权证者,依法行使相应的土地处置权。

2.土地估价制度。土地估价——政府成立或授权民间专业的土地估价机构,对不同所有者或使用者持有的土地进行估价,合法的估价机构对土地做出的估价具有法效,是土地交易或抵押价格的法定依据,也是依法纳税的法定依据。如果土地所有者培育了地力或改善了灌溉条件或交通条件等,土地价值就会提高,所有者可以重新申请估价。土地持有者也可以自行申报所持有的土地价格(不需要评估机构评估),申报价格如果偏低可以少缴纳土地持有税,但当交易时会通过土地增值收益“累进税”加倍补回。

3.地价公开制度。法定估价机构对土地估价之后,或者自行申报土地价格之后,通过专门的网站或报纸或杂志等,向社会公开地价。公开的地价是土地交易、抵押或纳税的唯一依据。

4.“土地规划与编制制度”。对每一寸国土都要规划和编制。国土的使用和开发,都必须依据规划和编制。由县级政府在中央政府指导性框架和土地法规约束下起草土地规划和编制报告,提请同级人民代表大会表决,中央政府或全国人大批准后即产生法律效力,任何个人不得随意更改。

5.“土地金融制度”。地权要充分实现,必须要有土地金融制度。鉴于我国的土地制度是以农民集体所有制为主的实际,建议建立双层(两级)土地金融制度。国家要建立土地银行——帮助村民共同体(集体)实现土地所有权产权,即农民集体可以用持有的土地所有权证在国家土地银行抵押贷款;农民村社共同体(集体)可以建立“内置金融”,帮助农户实现土地承包经营权产权,或帮助共同体成员实现土地份额所有权的产权,即农户承包经营权或集体成员权可以在村社内置金融抵押贷款。各类城市建设用地的地权在城市商业金融机构实现抵押贷款权。

笔者要特别强调村社“内置金融”。“内置金融”是农民村社共同体(集体)成员地权和农户地权充分实现的基础性制度,没有别的选择——不仅我国大陆是这样,日韩和我国台湾等人多地少原居民小农国家或地区也都这样。

农民的土地权利实际上主要由两部分构成,一方面是农地农用权利和建设用地非农用权利的用益物权等,另一方面是农地和非农地使用权等的变现——抵押或转让权。显然,农民的两部分地权在日韩和中国台湾比中国大陆要充分。为何如此?很多人的解释是:日韩和台湾的土地制度是私有制,大陆是公有制—集体所有制。但这完全是误读。具体理由如下:首先,中国农村土地村民共同体集体所有制是公有制的一种,但具有相当的独立性,在经济上不隶属于政府或其它机构,反映为一个独立的经济组织或经济实体,其范围较小,公有化程度低于全民所有制更重要的是,这一所有制实现的法权制度就是农民集体所有权及其用益物权,物权属于农民集体或个体的私权。在今天的市场经济条件下,农业的计划经济与统购统销没有了,村民土地集体所有权和土地承包经营权等更是纯粹的民事权利,土地集体所有制这一公有制下更多的是反映着具有法律性质的私权(民事权利)存在及其运行。其次,日韩和台湾农户的土地和农民共同体(农会)土地之所以能够抵押贷款,不是因为私有制,而是因为乡镇农会是一个内部自由组合的私权组织,即乡镇农会“内置金融”。如果日韩和台湾农会没有“内置金融”,其农民及农会的地也是不能实现抵押贷款权的。如果大陆在村社共同体内部建立起民间的私权组织“内置金融”机构进行民主管理,农户的承包地权和集体成员权等照样可以实现抵押贷款权。笔者在河南信阳郝堂村、湖北鄂州张远村等近百个村庄做过的十多年实验充分证明了这点。与此同时,越南土地私有化近30年了,农地照样不能抵押贷款,从反面证明了村社“内置金融”的重要性。因此,中国大陆不是农地制度不适应金融制度,而是金融制度不适应农地制度。我国的土地金融制度创新,当务之急是允许中国农村农民的村社组织内置金融发展壮大。

6.村民共同体土地所有者法人制度。建立村民村社共同体代表大会制度,代表大会设主席团,主席团主席为法人。村民村社共同体法人代表土地所有者(或自然村、或村民小组、或行政村)行使权利。民选村主任不能作为土地所有者法人行使权利。建议尽快修改《村民委员会组织法》,保证土地所有者(自然村所有者、村民小组所有者)均具有法人资格。

7.中国特色的城乡土地产权交易制度。我国的农地制度是村社成员集体所有制,集体成员的份额地权只能在集体内部优先“自由交易”。在村社“内置金融”的支撑下,集体成员的份额地权可以实现“自由退出”。集体成员权的份额地权交易只能在村社内部“自由”实现。当村社集体的土地被“城市化”了,就可以以村民集体(法人)为一般性市场主体资格进入全国统一市场交易“被城市化了”的土地,再按照成员权分配收益。所以,制定我国农村村社共同体内部成员之间的“地权市场”及其交易规则应该纳入制度建设规划。所谓的城乡建设用地“同地同权同价同市”交易其实是不可能的,如果真的实现了城乡土地“同地同权同价同市”交易,我国的土地制度就会出大问题了!

笔者多年前曾经写过一篇文章——《中国土地制度变迁与“三农”兴衰》,讲土地是民族和国家主权的根,是国家经济、政治、文化的根,是社会的根,是生态的根。此文不赘述。土地是财富之母,农业税、工业税、商业税等是农业地租、工业地租和商业地租的转换。土地制度是一个国家最基本的制度,是一切制度的基石。土地制度的性质决定国家其他制度的性质,决定国家机器的性质,决定社会的性质,决定经济的性质,决定文化的性质。

孙中山先生的土地制度主要是三句话:“平均地权、耕者有其田、涨价要归公”。可以说孙中山先生的土地制度是三民主义性质的。蒋介石也写过一篇非常著名的文章——《土地公有要义》。他们都认为,不通过“平均地权”,土地的增值收益不实施“涨价归公”,就不可能建立起一个公正和共富的社会。

今天的中国,很多人强调土地的私有属性理直气壮,但强调土地的公有属性羞羞答答。笔者以为,应该既强调土地的私权属性,共同体准共同共有的属性,也要理直气壮强调国家土地全民公有属性,由此发挥土地制度在建设公正和共富社会中基础性作用。

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