李昌平：广东外语外贸大学土地法制研究院特聘研究员，中国乡建院创始人。

我1982年毕业后到公社工作，1985年担任乡镇党委书记。那个时候，农民除向国家上缴公粮水费和基层设施贡献义务工外，村集体有钱花，乡镇政府是财主，县财政花钱紧紧巴巴，中央财政花钱捉襟见肘！

1981年，国家财政收入只有1085亿元。然而，我在荆州农业机械化学校读书时，学校不仅不收学费住宿费等，国家每月还发23.5元的生活补贴，看病钱也全部由国家出。我实在无法想象，这么大一个国家，一千亿的财政收入，连我这个读书学生都养起来了，是怎么够用的！

80年代乡镇和村，“财”是比较宽裕的。我记得1987年县乡财政体制“分灶吃饭”时，我们乡以1987年的上缴数（86万元）为基准，每年上缴要递增7%，节余部分就是本级（自己）可支配财政收入。

80年代乡村，为什么有能力每年递增7%速度向县财政“纳贡”呢？很多人问过我这个问题，其实道理很简单，因为当时乡和村两级有用地自主权！

1988年出台了《土地法》，此后乡村两级用地权不断上收，县域内发展用地权和办企业权都集中到县级开发区，大多地方乡村两级用地新办新企业的权利萎缩严重。于是县市区政府财政有钱，而乡村两级“财政”绝大多数入不敷出，且很快负债累累！

1993年搞分税制，中央和县市区“分灶吃饭”，国税归中央政府和省政府，地税归县市区政府，随之很多县市区政府也入不敷出了，怎么办呢？办法是县市区政府进一步剥夺乡村两级用地权，很多县市区政府把本属于村集体的集体建设用地“偷”到县级开发区用，以扩大县市区政府土地财政能力。

2014年中央统一部署土地确权，把农村土地（含集体建设用地）所有权确权到村集体，其用意是还村民及集体的用地发展权。可现状是2014年村集体土地确权结果在很多地方成为“绝密”，多数地方村民集体的集体建设用地早已被县市区政府“偷”光了，只有极少村干部知道自己有多少集体建设用地可用，绝大多数村干部是“糊涂虫”！

新的《土地法》准许集体经营性建设用地直接入市，只可惜在新《土地法》生效之前，各县市区政府对村集体建设用地做了最后一次“地毯式收刮”，当下的乡村振兴，绝大多数地方村级集体经济组织已基本无集体建设用地可用。

有一问题，我想了好多年没想通：“土地是财富之母”，可以说财政就是地政。如果给乡村用地权，乡村就有财政，乡村就能自主发展，基层就会活力无穷，全国就会欣欣向荣；如果不给乡村用地权，乡村就只能两眼向上、手心向上，“上面给点钱我就办点事”，基层就必然死气沉沉。这么大一个国家，层级又多，如果越上面越有权有钱，越下面越没权没钱，官僚主义必然越蓬勃发展，形式主义必然越层出不穷。我觉得呀，乡村振兴激活内生动力，要合理分配地权（就是财权和发展权）——克服官僚主义和形式主义，除了增加基层的地权及发展权，还有更好的办法吗？

文 | 李昌平

编辑审定：曹益凤 周艺文