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广东外语外贸大学土地法制研究院团队支招佛山:以农村土地制度现代化转型助推乡村振兴
2019-08-20 18:42:52 本文共阅读:[]


来源:《佛山日报》2019年08月19日


核心提示

党的十九大报告提出,实施乡村振兴战略,巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革。在珠三角实施产业转型举措的背景下,新一轮农村土改意义深远。近日,广东外语外贸大学土地法制研究院团队首席教授陈小君率团队精英高飞教授、耿卓教授、于凤瑞副教授等为佛山农村土地改革支招。该团队认为,乡村振兴中的五大振兴是一个系统性的目标,其与农村土地管理的现代化转型的关系相互依托,不可割裂,佛山要以农村土地改革为突破口助推乡村振兴。


团队简介

广东外语外贸大学土地法制研究院,由云山学者陈小君教授及其团队于2016年5月组建成立,前身为2001年创建的中南财经政法大学中国农地法律制度研究中心,以城乡一体化进程中与土地制度相关的重大理论和现实问题为主攻方向,持续致力于农地法制及其实证研究。团队首席教授陈小君现为广外云山领军学者、土地法制研究院教授、博导。


1

在加快转变经济发展方式的关键时期,进一步创新农村土地利用方式,优化空间资源配置,保障重点产业发展的空间需求,是推进土地管理制度改革,提升土地节约集约利用水平的内在要求。

问:深化农村土地制度改革也是实施乡村振兴战略的重要内容。在珠三角产业转型升级的大环境下,您觉得农村土地改革意味着什么?

答:基于十九大报告的要求,在珠三角实施产业转型举措的背景下,新一轮农村土地改革意义深远。

农村土地制度改革是珠三角产业转型升级的内在要求。产业是城市发展的基础和动力,《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出“构建具有国际竞争力的现代产业体系”。产业转型升级引起土地资源在不同产业间的重新分配,从而导致土地利用结构变化。当前珠三角产业转型升级遇到了空间资源约束趋紧问题,土地供需矛盾突出,给产业可持续发展带来挑战。在加快转变经济发展方式的关键时期,进一步创新农村土地利用方式,优化空间资源配置,保障重点产业发展的空间需求,是推进土地管理制度改革,提升土地集约利用水平的内在要求。

在珠三角产业转型升级背景下,农村土地制度改革应贯彻的基本思路是:坚持规划统筹,推进国土空间规划与产业规划有机衔接,实现珠三角空间布局和功能结构优化;坚持节约集约,加大土地利用强度,促进资源集聚;坚持改革创新,在集体建设用地入市方面取得新突破,释放产业发展空间。具体措施包括:规划引领,建设城乡统一的建设用地市场;加快“三旧”改造,构建低效产业用地的退出机制;探索集体土地整备利用,发挥资源集聚效应;健全产业配套住房政策,等等。

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产业振兴和生态振兴对农村土地管理制度提出挑战,但农村土地管理制度现代化转型的路径会推进农村产业振兴、生态振兴,实现高质量发展。对此,可以土地综合整治为抓手,推动农村土地管理制度的现代化转型。

问:在乡村振兴战略五大振兴里,产业振兴和生态振兴都涉及农村土地管理的现代化转型。对此您觉得可以如何理解它们之间的内在关系?

答:五大振兴是一个系统性目标,其与农村土地管理的现代化转型的关系相互依托,不可割裂。

第一,农村土地管理的现代化转型是乡村产业振兴和生态振兴的应有之义。产业是乡村振兴的核心载体,产业振兴是加快推进农业农村现代化的根本。习近平总书记在2018年全国两会期间提出:“要推动乡村产业振兴,紧紧围绕发展现代农业,围绕农村一二三产业融合发展,构建乡村产业体系,实现产业兴旺。”构建农村一二三产业融合发展体系,将会出现大量农村新产业、新业态,打破常规一二三产业的用地分类,表现为农用地、建设用地、未利用地的混合利用。通过土地制度创新保障新时期农村产业用地供给,是实现产业振兴的时代需求。

第二,产业振兴和生态振兴对农村土地管理制度提出挑战。一是三产融合下的农村新产业新业态,给现行单一产业设置的土地用途管理制度带来压力。例如休闲农业和乡村旅游业可能依托永久基本农田来发展,相关农业设施建造在农田附近,使得农业用途与非农业用途相互交织。二是村庄规划滞后于社会实践需求。村庄规划是保障农村产业用地需求、优化农村产业用地布局、实现农村社会经济协调与可持续发展,引导农村产业有序发展的重要依据。但目前我国各地村庄规划形同虚设、规划“千村一面”等问题突出,甚至有的地方根本没有村庄规划,农村用地结构散乱。三是农村土地节约集约利用与绿色发展的约束机制尚未完善。农村土地节约集约利用的制度供给远远落后于城市,导致农地细碎化、建设用地低效利用; 农业绿色发展缺乏具有强制力的约束机制,导致化肥滥用,农地污染严重。

第三,农村土地管理制度现代化转型将推进农村产业振兴、生态振兴,实现高质量发展。对此,可以土地综合整治为抓手,推动农村土地管理制度的现代化转型。土地综合整治是在特定区域内,按照土地利用的总体规划,遵循“山水林田湖草”生命共同体,对区域内农用地整理、建设用地整理、未利用地开发与环境整治和生态修复的统筹,实现用地布局优化。重点可包括四方面举措:一是以村庄规划为平台,推进农村用地空间治理。二是开展建设用地整治。针对各类新产业、新业态的特征,分类制定用地标准、用地保障方式。三是开展农用地整治。四是开展生态环境整治。

3

为解决区域发展不平衡问题,推动乡村振兴战略顺利实施,佛山应针对南海新土改试验田的实践,尽快出台敢为人先的体系化政策和制度创新计划。

问:2015年,南海被选定为33个农村土地制度改革试点地区之一,经过四年的试点探索,您认为南海的改革取得了哪些成效?接下来要如何继续深化土地改革,再造南海发展空间?佛山又要如何通过土地改革,解决区域发展不平衡的问题,推进乡村振兴?

答:长期以来,我国形成了“城乡分治,一国两策”的二元制度结构,在土地制度方面的表现就是集体建设用地与城市建设用地分别适用不同规则,通俗来说就是“同地不同权”,这种情形造成一方面城市建设用地紧张,另一方面农村建设用地大量闲置或低效利用。为了解决城乡用地脱节的现实状况并促进城市融合发展,2015年,南海被国家选定为33个农村土地制度改革试点地区之一,重点是进行集体经营性建设用地入市试点探索。

南海区为了让有限的农村土地资源得到有效利用,寻求让乡村发展与新型城镇化建设相协调,就集体经营性建设用地入市制度改革试点工作积极探索,取得了显著成效,其主要创新举措包括:推出集体土地整备政策,实现了集体土地的统筹开发;尝试集体经营性建设用地产业载体的开发与转让,有效促进了土地的高效利用;探索农村片区的综合整治模式,推动了集体土地的连片整合开发;灵活采取“租让并举”等多样化土地利用方式,建立了城乡统一建设用地市场; 创设集体建设用地租赁使用权和房屋经营权登记,完善了集体建设用地租赁市场管理,成效显著。中央深改组于2016年9月部署将农村土地征收、集体经营性建设用地入市改革扩大到33个试点地区后,南海区以农村集体经营性建设用地入市制度改革为基础,又承担了农村土地征收制度改革试点任务,制定了“1+7”政策体系,分类政策疏解征地难题、在城市更新时自愿申请“集转国”难题,在合理化分配土地增值收益机制方面主张各相关主体的利益平衡与共享,为集体土地与国有土地“同地同权同价”政策落地提供了新路径。此外,南海在宅基地转变为集体经营性建设用地制度探索方面也多有探索。

然而,南海的“三块地”改革试点并非一帆风顺,其受到土地利用总体规划的限制,也为建设用地指标所制约,从而使得将宅基地转变为集体经营性建设用地缺少必要的制度支持。为解决区域发展不平衡问题,推动乡村振兴战略顺利实施,佛山应针对南海新土改试验田的实践,尽快出台敢为人先的体系化政策和制度创新计划,在新一轮土地利用总体规划制定时践行“多规合一”原则,合理布局,为城乡均预留一定的发展空间;同时,集中专家智识,加强地方法制建设,在地方立法中将“兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益”的政策精神以可操作性的规则固定下来,从而实现城乡居民共享改革成果。

4

三水要以农村土地改革作为突破口实现乡村振兴。在城乡关系变革的大背景下,以农民为中心,发挥农民、乡村的主体性作用,遵循市场机制,树立法治思维、权利思维和体系思维,注重人与地、农民与集体、乡村与城市等关系的协调。遵循以土地为基点的“兴业—富农—活村”的进路。

问:目前,三水区作为全省乡村振兴战略综合改革试点,也在加快推动农村土地流转、拆旧复垦等工作,并在持续开展国土绿化行动中取得一定成效。您认为三水要以农村土地改革作为突破口实现乡村振兴,接下来要如何做?

答:作为广东省乡村振兴综合改革试点,作为粤港澳大湾区的重要组成部分,三水的区位、交通、土地资源、生态环境等优势明显,应充分利用。三水要以农村土地改革作为突破口实现乡村振兴,应注重以下几点:

一是以人民为中心,践行新发展理念。在城乡关系变革的大背景下,以农民为中心,发挥农民、乡村的主体性作用,遵循市场机制,树立法治思维、权利思维和体系思维,注重人与地、农民与集体、乡村与城市等关系的协调。遵循以土地为基点的“兴业—富农—活村”的进路。在农业方面,完善承包地制度,助推农业产业化,农业服务社会化,实现一二三产业融合发展;在农民方面,赋权强能,增强可行能力,增加财产收入;在乡村方面,以集体所有权为纽带,进行组织再造,探索有当地特色的乡村振兴实施模式。

二是要抓住机遇,协同推进。根据乡村振兴综合改革的要求和粤港澳大湾区的发展规划,发挥政策战略的叠加效应,充分发挥比较优势,准确定位,探索城乡融合发展新路径,先试先行,培育新型农业经营主体,推进农村土地制度和集体产权制度改革,整治农村人居环境,实现乡村有效治理。

三是要顶层设计,整体推进。加强乡村振兴战略实施的顶层设计,从承包地、宅基地、集体建设用地以及集体土地所有权落实乡村振兴战略的基本要求,将推进农业、农村、农民发展的系统性、全局性跃升和阶段性突破有机结合起来。“三块地”改革已接近尾声,改革成果在土地管理法修正草案中得到进一步确认。当下在推进乡村振兴综合改革时,各项涉土改革举措必须借鉴吸收“三块地”改革成果,以保证改革举措的前瞻性和稳定性。此外需特别注意的是,我省正积极推进节约集约用地试点示范省建设,“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造是其中的重要内容,要推出一批行之有效的政策方案,形成一系列务实创新的经验做法,以在闲置宅基地腾换复垦、整治和旧村庄改造中予以运用。

四是要因项施策,有序推进。第一,适应农业转型,完善农业生产的家庭承包经营制度,细化促进农村产业兴旺的政策体系。保障和规范设施用地,发挥三水的生态优势,大力推进休闲观光农业。第二,推进宅基地“三权分置”改革,完善具有生态韧性的乡村宜居空间规划和建设政策体系。以发展休闲产业带动对闲置房屋的利用和闲置宅基地的整治,增加农民收入,活化乡村。第三,集体建设用地在乡村振兴中地位重要,有序推进集体经营性建设用地入市以增加一二三产业融合发展的土地供应,节约集约利用集体公益性建设用地,为乡村公共事业发展奠定物质基础,健全机制,规范两类建设用地的转换方式和程序,满足不同村庄的具体特殊需求。第四,坚持和发展集体所有权。这既是底线和红线,也是打造乡村振兴的制度平台和组织载体的必然需求。我们必须有效发挥、充分利用、继续改善集体组织的内部治理结构和运作效率,提高乡村基层治理能力。第五,构建促进城乡互动与融合的生产要素配置制度及促进农民增收的保障机制与政策支持体系,构建农民城市化的公共服务体系和权利体系。针对当地产业发达、城镇化发展水平高,拆除城乡人才、资本双向流动的藩篱,提升公共服务均等化水平,推动城乡有效融合、实质融合。

编辑审定:曹益凤

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