王剑，西北师范大学教师；史玉成，甘肃政法大学“飞天学者”特聘教授。

本文系中国法学会环境资源法学研究会2018年度委托项目《中国环境法法典化的反思——兼论我国环境立法模式的选择》（项目编号：CSERL-FDH-18011）之阶段性研究成果。

本文原刊于《甘肃政法学院学报》2019年第6期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。

摘要：主流理论对自然资源权利体系的构建，是以作为客体的自然资源的不同类型为标准对“自然资源使用权”的体系进行类型化建构的。这一方法存在一定局限性，如未能从整体上抽象归纳出资源权中相同的权利类型的共性特征和普适性理论；存在同一自然资源客体上的权利划分不清；不能很好地解决“资源权堆迭”的问题等。新近以“利用方式—权利客体”为标准的资源权体系建构的新发展，在一定程度上能够弥补传统分类方法的不足。以自然资源的利用方式为标准对权利类型做第一层级的划分，在此基础上辅以自然资源客体的不同类型的标准对权利体系做第二层级的划分，建构起具有内在逻辑的权利结构体系，应当成为资源权体系类型化的基本路径。

关键词：自然资源；权利体系；类型化；进路

自然资源本身具有多重价值，如经济价值、生态价值、审美价值等。传统社会对自然资源价值的需求侧重经济价值的实现，在现代社会，人们对自然资源价值的追求趋于多元化，尤其是在环境问题的生态危机彰显的背景下，对自然资源的生态、精神、美学等非物质方面的需求越来越突出。由此，“自然资源”为共同客体的自然资源权利就体现为一种类型多样的“权利束”。比如，以水资源为客体的权利就可以进一步界分为满足基本生活需要的饮用水权、满足农业生产需要的灌溉用水权、满足工业生产需要的水环境容量使用权、满足航运需要的航运水权、满足生态建设需要的生态用水权，等等。这些具体权利类型的产生，或因不同主体对自然资源的不同价值的利用而产生，或因对自然资源相同价值的不同利用而产生，或因对自然资源同一价值的相同利用而产生。有学者将这种在同一自然资源上存在多个权利的现象称之为“资源权的堆迭”。于此情形下，对自然资源权体利系的类型化建构就显得尤为重要。类型化，即“对具有大致相同的外部特征的经验事实和社会现象按照一定的标准进行分类而形成内在要素强弱不同、深浅不一的各种类型组成的类型体系”。

需要说明的是，完整的自然资源权利制度包括所有权制度和使用权制度。由于自然资源是人类的基本生存条件和生产资料，当代世界各国大多将自然资源宣布为国家所有。我国宪法和法律在整体意义上确立了自然资源的国家所有权和集体所有权，确认了自然资源公有制的基本格局，其出发点既是对公有制经济体制的法律宣告，也是对自然资源公共属性的法律认可，具有正当性和合理性。实际上，自然资源国家所有的制度设计与其利益归属和利益实现并没有太大关系，自然资源所有权主体的单一性以及国家作为权利主体在一定程度上的虚拟性，使得必须依靠对自然资源各种有用性权利的设置，通过自然资源的非所有利用，实现对自然资源有效利用及其权利的实际运作。国家作为自然资源所有人，往往通过行政许可的方式赋予私主体对自然资源的非所有开发利用；集体作为自然资源的所有人，往往通过承包、租赁等方式赋权集体成员对自然资源的非所有开发利用。就现代物权制度而言，其关注的重心并不在所有权制度方面，而是在“非所有权利用”即使用权方面。因此，本文对自然资源权利体系类型化建构的探讨，是以自然资源的“非所有利用权利”为重心展开的。

一、自然资源权利概念的环境法意蕴

（一）自然资源权利概念的环境法意蕴

环境法体系中以自然资源的开发利用而形成的各种自然资源权利，是社会主体对自然资源享有的合理利用的经济性权利，其本质是对自然资源的开发、利用和收益的权利，权利指向自然资源的经济价值。这类权利以自然资源要素为客体，其着眼点侧重于自然资源对人类产生的经济价值，但自然资源经济价值的实现须以不损害自然资源的生态价值为限，权利的行使同时要受到自然资源监管公权力手段的制约。在概念表述上，我国有关自然资源开发利用的权利通常表述为自然资源使用权、自然资源利用权等，我国《民法通则》《物权法》等民事法律，以及《水法》《森林法》《渔业法》等自然资源单行法律在相关规定中均采纳了“自然资源使用权”的概念，《物权法》将其置于用益物权体系之中。代表性的观点如，崔建远教授将自然资源物权界定为“准物权”，归类为用益物权之列。笔者认为，上述概念是典型的民法表述，在环境法中，围绕自然资源的开发利用形成的权利称之为“资源权”，更加恰当。

第一，民法中的自然资源使用权概念，是以物权或财产权为起点的界定。自然资源是人类生存和发展的物质基础，是人类一切财富的源泉。无论是大陆法系的物权法还是英美法系的财产法，很早就有对自然资源开发利用的调整规范。早期的“土地中心主义”法律观，以土地这一最为重要的自然资源作为物权的客体，将土地之外的其他自然资源看作是土地的依附，将地表和地下的自然资源视为土地的成分、附属物和天然孳息，一切与土地相关自然资源均视为土地的附属，与之相关的权利也被认为是土地权利的附属权利。在人类社会早期，与土地相关的自然资源是充足的，纳入物权客体的自然资源非常有限。随着自然资源稀缺性的日益显现，“资源中心主义”逐渐取代“土地中心主义”，纳入物权客体的自然资源范围不断扩大，除土地外，水权、矿业权、渔业权、狩猎权、林业权等逐渐进入物权的范围。自然资源纳入物权的客体，使得传统物权理论有了新发展，但是，物权理论并不能完全解决与自然资源相关的权利建构问题。主要原因在于，民法理论中作为物权客体的“物”，必须具备稳定性和独立性的特征，而自然资源所具有的整体性、生态性特征与“物”的这一特征相去甚远。因此，自然资源物权制度在自然资源权利体系的建构方面仍然存在功能上的局限。黄锡生教授认为，自然资源物权法律制度是对传统物权制度的借鉴和超越，应彰显秩序、平等、公平、正义、效益、可持续利用等理念，应以“定分止争”“物尽其用”为价值目标，应当遵循物权法定、经济社会发展相协调、资源综合利用、自然资源产权化和有偿使用、国家管制的原则。从环境法的角度出发，自然资源使用权是对自然资源合理开发利用的制度构建，当然是一个建设性的路径，但是，由于自然资源作为“物”的属性上的特殊性，以及环境法上的自然资源开发利用不惟经济价值，更要考虑其生态价值等方面的特殊性，“自然资源使用权”这一民法术语并不能完全涵盖自然资源权利的环境法内涵。

第二，自然资源使用权概念的私权意蕴，能够保障自然资源的经济价值的实现，但不能充分保障自然资源生态价值的实现。传统物权法或财产法已将土地、矿产、森林、水资源等部分“自然物”纳入财产或物的范畴，在经济利益与生态利益冲突尚不明显的时代，这一制度安排对于实现自然资源的“定分止争”“物尽其用”无疑是恰当的。基于自由主义传统，民法以个人权利为本位，在生态破坏和环境危机日益严重的当今时代，已无法完全解决环境正义问题。传统民法对环境的保护一般仅限于事后损害赔偿，加之它以私人财产权为中心，反而在法律上支持了生态损害。面对此种情形，现代民法尝试“绿色化”或“生态化”的转型，如规定行使自然资源开发利用权时应负担生态保护义务，扩大民法对生态损害的预防功能，将生态损害纳入侵权责任的保护范围等。但是，限于民法自身的“人法”和“财产法”性质，民法并不能承载太多的“促进人与自然和谐”的功能，换言之，民法的生态保护功能是有限的，它只能促进有限度的人与自然的和谐。

第三，传统民法对自然资源生态属性保护的缺失，是由后来产生的环境法弥补的。环境法是以促进人与自然和谐为理念的部门法，其对自然资源开发利用的关注主要集中在以下几个方面：一是对那些生态价值巨大的自然资源如森林、海洋等，如何在实现对其经济价值进行合理利用的同时保证其生态价值不会受到破坏和威胁；二是对不可再生的资源如石油、煤炭等，如何保障合理的开发利用限度，不致因过分开发而耗竭；三是在开发利用自然资源的过程中如何将开发利用行为本身对自然环境的影响降到合理限度之内。对上述内容的关注，必然伴随着对民法上的自然资源物权的诸多限制。环境法对自然资源的关注，实际上是对自然资源所蕴含的资源利益和生态利益的重新定位，在两类彼此可能存在冲突的利益面前，环境法的任务就是建立新的平衡，通过权利、权力的重新配置，解决由于利益冲突而造成的紧张局面。而这种平衡必须是建立在已有的平衡的基础之上，它不是也不可能是对已有秩序的彻底破坏。环境权利体系中的资源权，实际上是建立在民法物权所规范的自然资源物权基础之上，同时需要借助公法手段，通过环境权力的设置，对权利人课以相应义务，划定权利行使的边界，实现资源利益和生态利益的平衡，达到促进人与自然和谐的目的。

综上，笔者赞同将环境法上的自然资源权利称之为“资源权”，以区别于民法权利体系中的“自然资源使用权”。所谓资源权，是指环境法律关系的主体所享有的对自然资源的合理开发利用的权利。资源权的权利设计目的，是保障自然资源的合理利用和保护，在实现“物尽其用”和“不损害环境公共利益”两大目标之间达到平衡。资源权是集合性权利，是由一系列属性相同的权利所组成的权利束。

（二）资源权是具有公权属性的私权

由于资源权既有私权的属性，又有公权的属性，学界对其法律性质的认识存在争议。“私权说”基于传统民法的立场，认为资源权是一种物权，但对自然资源物权的定位，则有不同的观点。其中，“特别法上的物权说”从资源权的法律渊源的角度，认为物权可以分为民法上的物权和特别法上的物权，民法以外的法律所规定的物权为特别法上的物权。这一观点将水法、矿产资源法、渔业法、森林法、狩猎法等法律看作是民事特别法，由这些法律分别规定的水权、矿业权、渔业权、林业权、狩猎权等资源权由此成为特别法上的物权。“特许物权说”从自然资源物权取得方式的角度，认为除了土地资源外，其他各类自然资源物权的取得一般都需要经过法定的行政许可，这与一般物权的取得是基于双方人的意志有明显的区别，是物权的特殊形式。“准物权说”从物权法定角度出发，认为民法中采用物权法定主义，水权、矿业权、渔业权、林权、狩猎权等自然资源物权并不是民法上规定的权利，因此并不是纯正的物权，但与民法中的物权具有某些相同的性质，在法律上将其视为物权而准用民法关于不动产物权的规定。“公权说”则认为，水权、渔业权、矿业权、林权、狩猎权等资源权是基于水法、渔业法、矿产资源法、森林法、野生动物保护法等公法而产生，权利的取得一般需要经过行政许可，因而是公法上的权利。并且，自然资源在本质上属于公物的范畴，自然资源之上设定的权利必须符合公物的公共性特征，只能是一种公权。

自古罗马法学家乌尔比安提出公法与私法的界限之后，公私法划分理论一直是大陆法系的重要传统和主流学说。然而，近代以来，伴随着诸多社会问题的产生和公法的兴起，这一理论备受质疑。在近代法律发展史上，公私法的界线已经不再那么壁垒森严，出现了大量的公法私法化、私法公法化现象。与之相对应，公权力与私权利也出现互相渗透和交融。比如，民法上的“准物权”理论认为，像渔业权、矿业权等需要通过行政许可获得、带有公权性质的权利可以视为物权，准用土地有关的规定。资源权正是这样一种带有公权色彩的私权。首先，资源权具有私权的属性，资源权的本质是对自然资源的合理开发利用，对经济性利益的追求是权利实现的目的；从法律发展的实际看，资源权的具体权利类型如水权、矿业权、渔业权、林权等基本上都具有可交易性，权利受侵害后可以通过民事诉讼程序救济，因而体现为一种私权。其次，由于自然资源生态利益的公共性，资源权的实现要受到环境公权力的制约，比如，权利取得一般需要经过法律授权或行政许可，权利实现要受到开发利用的数量、强度、方式、地域等各方面的限制，带有明显的公权色彩。因此，资源权在法律属性上是一种具有公权属性的私权，是一种“协同性”权利。

（三）资源权具有经济价值和生态价值双重属性

自然资源具有双重价值属性，一方面是人类经济活动最重要的物质基础和生活生产资料来源，具有经济价值；另一方面是生态系统的有机组成部分和生态系统服务功能的基本载体，具有生态价值。自然资源的经济价值和生态价值都具有正当性，资源利益和生态利益对人类而言都要是正当的利益诉求，这一特性决定了自然资源权利涉及私权和公权，应当从双重视角出发，实现资源利益和生态利益的平衡。

将自然资源纳入物权的客体范围，建立自然资源物权制度是实现自然资源“定分止争、物尽其用”的制度设计，其目的是保障自然资源经济价值的实现。环境法关注的重心在于保护维护自然资源的生态价值，实现资源利益和生态利益的平衡。环境法权利体系中资源权制度的构建，是在自然资源物权制度的基础上，通过环境公权力的配置，限制对自然资源经济性开发利用对其生态价值的侵害。因此，资源权首先是一种通过开发利用自然资源活动而获取经济利益的财产权，只不过，这种财产权是有边界的，权利的行使以“合理”为限度，具体而言，资源权的取得需经过环境公权力机关的行政许可，权利人的开发利用行为要符合环境法所规定的开发强度、开采数量和时间、开采的技术手段等要求，并承担自然资源恢复和修复等法定义务。

（四）资源权的主体和客体

出于对自然资源的生态利益保护和平衡的目的，现代环境法对自然资源经济利益的实现施加了种种限制，但是，资源权作为财产性权利的基本属性并没有改变。作为财产权利，资源权的主体是一般主体，并没有特殊要求。任何合理开发利用自然资源的公民、法人或其他组织甚至国家都可以成为资源权的主体。但是，与一般的财产权主体不同的是，资源权的主体往往并非遵从纯粹意思自治的结果，而是要经过法律的赋权或特别程序认可。一方面，自然资源所有权属于国家或集体，其他主体要行使对自然资源的开发利用权利需经所有权人的同意；另一方面，出于保护自然资源生态价值和公共利益的需要，自然资源开发利用要受到较多的公法管制，权利的原始取得主要有三种途径：一是许可取得。对国有自然资源的开发利用必须事先向自然资源管理机关申请，由行政机构审核同意后颁发自然资源利用许可证。我国的自然资源许可制度就是采用这种公法手段运用，如采伐证、捕捞证、狩猎证、取水权证等。二是授予取得。即开发利用者向法定的国家机关提出申请，国家机关依法将被申请的自然资源的使用权授予申请人。三是转让取得。通过买卖、出租、承包等形式取得开发利用自然资源的权利，在我国，这一取得方式有许多限制条件。对集体所有的自然资源，往往只限于集体组织内部成员通过承包等方式进行开发利用，某些集体所有的自然资源必须获得行政机关的许可后方可开发利用，如集体林木的采伐权。可见，虽然资源权的主体是一般主体，但要获得资源权的主体资格，需要前置的行政许可程序或授权。

资源权的客体是自然资源，即自然界中可以被人类利用的一切物质和能量。自然资源与环境是密不可分的两个概念，环境是由各种生态系统所组成的，而自然资源则是组成各种生态系统的物质基础，并从中体现着自己的物质形态。自然资源是以其对人类是否具有“有用性”作为判断标准来界分的，因之并非一成不变的，随着人类经济技术的发展，自然资源的范围、类型亦会发生变化。需要说明的是，作为资源权客体的自然资源，其物理形态和自身属性既有共性，亦各有不同之处。这种差异性导致了对自然资源利用方式的差异，也让不同类型的资源权在实现路径上呈现出差异性。又如，某些资源权的实现需要对自然资源的排他占有和消耗，如采伐权、采矿权、捕捞权、狩猎权等；某些资源权的实现体现为非排他的利用，如林地使用权、海域使用权等。

二、以“权利客体”为标准的资源权体系类型化构建的不足

主流理论对自然资源权利体系的构建，是以自然资源的不同类型为标准对“自然资源使用权”体系进行类型化建构的。自然资源是人类社会经济发展的生存保障和物质资料基础，随着人类经济技术水平的提高，自然资源的范围会逐渐扩大，人们对其开发利用的方式和强度也会逐渐增大。上述分类方法就是建立在自然资源的不同类型及不同开发利用方式的基础之上的。国内不同版本的环境与资源法教材中，“自然资源使用权”一般被分类为土地使用权、林权、水权、矿业权、渔业权、海域使用权、狩猎权、采集权等。在立法层面，我国《土地管理法》《水法》《森林法》《矿产资源法》《草原法》《渔业法》《野生动物保护法》等自然资源单行立法对相关的自然资源类型及其资源权利进行了立法确认。《物权法》对自然资源物权的规定也采用了这一分类方法，第１２２条和１２３条分别规定了海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、养殖权和捕捞权。

传统民法的物权制度坚持“土地中心主义”，土地作为主要的不动产类型，在物权制度构建中占据着举足轻重的地位，“民法上的物是一个不断发展的概念，从罗马法开始直到近代，物权的主要客体是土地。”物权制度中关于土地权利的规定已经相对成熟和完善，随着土地概念向河流、草原、林地、矿产资源等自然资源要素的拓展，除土地权利以外，以自然资源为中心的权利束逐渐出现了水权、林权、矿业权、狩猎权、渔业权等权利类型。

水权。关于水权的概念和内容，学界有不同认识。“单权说”认为，水权是对地表水和地下水进行使用和收益的权利，是独立于水资源所有权的一项法律制度，包括了取水权、蓄水权、排水权、航运水权、竹木流放水权等具体权利。“双权说”认为，水权是指水资源所有权和使用权，水资源使用权可以进一步划分为自然水权和社会水权，其中，自然水权包括生态水权和环境水权，社会水权包括生产水权和生活水权。“多权说”认为，水权是人们对于水资源所享有的有关权利的总和。比如，蔡守秋教授认为，水权是指由水资源所有权、水资源使用权（用益权）、水环境权、社会公益性水资源使用权、水资源行政管理权、水资源经营权、水产品所有权等不同种类的权利组成的水权体系。笔者认为，上述观点中从将水资源所有权、水资源行政管理权纳入水权概念的观点是一种对水权概念的广义理解。作为自然资源使用权的下位权利，水资源相关权利主要是一组非所有利用的权利束，作狭义的理解比较恰当，即水权是对水资源进行使用和收益的权利，但这种权利的行使要承担相应的义务，并受到水资源行政管理权等环境公权力的制约。在水权的权利构造中，取水权与航运水权、竹木流放水权等具体权利的取得方式、利用方式是存在差异的，需要做具体区分。

渔业权。渔业权是指对渔业资源合理利用的权利，是“以养殖、捕捞水产动物及其附属加工产品为主要内容的排他性支配权。”渔业权的具体权利内容，主要可以分解为养殖权和捕捞权。有学者对“渔业权”概念的科学性提出质疑，认为渔业权是与其他自然资源权利概念命名方式不同，是一个以产业类型为基础的名称，并且，养殖权和捕捞权在权利构造方面存在较大差异，前者是利用水体从事养殖活动为特征，后者以取得水产品的所有权为特征，在权利体系中实无合并之必要。

林权。也被称之为林业权，广义上的林权是指森林、林木和林地的所有权和使用权。我国法律对森林、林地和林木规定了国家所有权和集体所有权。狭义上的林权，是对林地、林木和森林资源合理利用的权利，是“占有、利用森林资源、林木、林地和采伐森林、林木的权利。”林权的权利客体包括林地、林木以及森林中的各种资源，林权的权利构造，主要包括林地使用权、采伐权、森林资源采集权、森林景观开发利用权等。林权的概念同样是以产业类型为基础的名称，其中的林地使用权、森林景观开发利用权以对林地及森林资源的“合理利用”为特征，而采伐权则以取得林产品所有权为特征，在利用方式上存在实质性差异，同样需要进行具体区分。

矿业权。是指探采人依法在已经登记的特定矿区或者工作区内勘查、开采一定的矿产资源，取得矿产品并排除他人干涉的权利。由于我国的矿产资源属于国家所有，且矿产资源与土地分离，不论土地属于国家还是集体，矿产资源的所有权主体都是国家，因此，矿业权在属性上是对矿产资源非所有的合理开发利用的权利。矿业权的权利构造，主要包括探矿权和采矿权，两类权利的取得虽然都需要经过行政许可，但在性质上亦存在差异。探矿权并不涉及开采行为，以运用知识和科学手段勘查矿产资源为特征，很难说是一种物权，而采矿权以取得矿产品的所有权为目的，可以归类为用益物权的范畴。

狩猎权。狩猎权是野生动物资源合理利用的权利，是依法定程序取得的猎捕、捕捞野生动物，取得猎获物所有权的权利。我国的野生动物资源属于国家所有，因此狩猎权是对野生动物资源的非所有利用的权利，狩猎权的行使需要得到行政机关的许可，以通过狩猎行为取得野生动物产品为特征。狩猎权的权利构造，可以划分为猎捕权、捕捞权，前者的客体是陆生野生动物，后者是水生野生动物。（见图１）