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周庆智|乡村贫困及其治理:农民权利缺失的经验分析
2020-09-30 11:37:29 本文共阅读:[]


周庆智,中国社会科学院政治学研究所研究员

本文原刊于《学术月刊》2020年第8期,注释已略,如需引用请核对期刊原文;仅限学术交流用途,如有侵权请联系后台予以删除。


摘要:乡村贫困的本质根源是农民实质权利缺失导致基本能力缺失,亦即获得教育权、健康权、养老权、居住权等关系民生支出的权利缺失所导致的基本能力缺失。把乡村贫困治理置于农民权利获得框架进行阐述和分析,是因为只有消除乡村社会人身束缚、制度歧视、缺乏法治权利和社会保障的状况,才能提高农民按照自己的意愿来生活的权利能力和行为能力。乡村贫困治理的目标,就是要拆除造成农民实质权利缺失的体制机制障碍,把乡村贫困治理纳入以农民实质权利获得为中心的制度改革和社会改革的轨道。

关键词乡村贫困; 农民权利缺失; 乡村贫困治理; 体制改革


一、乡村贫困是一个什么问题

关于乡村贫困,发展经济学、农村社会学、政治学、历史学、人类学等都有广泛的讨论,分析单位和理论视角或有不同,比如,以农村的现代化为背景,把乡村贫困归结于传统农村生产生活方式的转型失败上。也有从经济方式和经济形态方面来讨论的,例如,西奥多∙W.舒尔茨就认为,实现传统农业向现代农业的转型,可以解决乡村贫困问题,但他讨论的问题更像一个发展经济学的经典主题,如用“收入流价格理论”来解释传统农业停滞落后、不能成为经济增长源泉的原因,即资本收益率低下,而不是一个由于制度安排妨碍了经济增长问题。这些主流的、影响广泛的观点,对中国乡村贫困问题讨论的意义只在提出问题的方式上,因为这些看法或者建立在一些无法证实或证伪的宏观因素上,或者立论的样本与中国的经验非常不一样。之所以只提到上述经典理论视角,是因为国内讨论乡村贫困问题与之立论依据近似或有某种重叠,比如中国的经济学(主要是发展经济学、农村经济学等)以及著名的“三农问题研究”就主要关注(经济范畴)乡村发展问题的宏观因素和经济因素,被其普遍接受的衡量乡村贫困的标准是收入匮乏,即人均可支配收入在贫困线以下。这种以低收入来衡量乡村贫困的观点一直是中国的经济学和“三农问题研究”的中心,并且这类研究或讨论无论是从国家主义的农业现代化视角,或者发展经济学的经济增长视角,亦或传统重农思想的财富积累视角,一直以来都能够给乡村贫困概念做出貌似完整但实际上只具有“部分真实性”的恰当定义。

阿玛蒂亚∙森提出“可行能力贫困理论”,认为贫困的真正含义不仅仅是收入的低下,而是人的能力的贫困,即缺少正常生活的能力。阿玛蒂亚∙森指出,个人的实质性自由可以理解为一个人做自己认为有价值的事情的“可行能力”(capability),后者包括:第一,政治自由,即人们有选举的权利、批评监督的权利以及政治表达的机会;第二,经济条件,即个人享有的将其经济资源运用于消费、生产或交换的机会;第三,社会机会,即保障个体平等地享受教育、医疗等的社会公共服务以促进个体拥有平等的社会机会;第四,透明性保证,即满足人们对于信息公开性的需要;第五,防护性保障,即建立社会安全网,为弱势群体提供社会保护。“可行能力贫困理论”的核心是,人的实质自由是发展的最终目的和重要手段,而自由的缺乏才是导致贫困的本质原因,它制约着贫困者的可行能力。

作为“反贫困”(anti-poverty)的一般理论,“可行能力贫困理论”对中国乡村贫困治理具有现实性的启示意义。但必须指出,任何讨论中国的乡村贫困问题都需要面对一个体制现实:即中国是一个城乡二元分治的社会治理体制,这个体制建立在有宪法和法律依据的(户籍制度)社会权利差别体系基础上。也就是说,不管乡村社会贫困率是多少,但只要他(她)的贫困与权利缺失或权利剥夺相关联,那就可以认为乡村社会本质上是贫困的。所以中国乡村贫困问题所处的制度环境、社会环境和文化环境与阿玛蒂亚∙森基于不同的社会制度经验概括而抽取出来的“理想型”(Ideal Type)贫困理论颇为不同。或者说,中国的乡村贫困与权利缺失的关联既是规范意义上的关联也是经验意义上的关联。但问题是,中国的乡村贫困研究和公共政策部门很少针对造成乡村权利不平等和经济社会不平等的一系列制度安排开展他们的工作。这从中国乡村贫困的学术研究取向和公共政策特征方面也可以观察到:一个是鲜明的国家主义取向;一个是以扶贫政策为问题中心。国家主义取向是致力于国家主导的农村现代化,一方面突出权力集中的体制优势,另一方面自上而下的政府主导和资源投入。这种研究和政策取向体现在国家行为上,就是关注乡村经济发展和经济增长,是在既有制度框架内自上而下的扶贫策略和救济方式。比如,一直以来“三农问题领域”的相关研究主要集中于如何提高低收入农村食品生产和增加农业收入,实际上就是一种政策实践研究,它以国家的政策框架作为自己的研究范围和认知取向,并不特别关注乡村社会的权利分配状况与乡村贫困的各种具体经验性关联,通常是把乡村贫困的原因归纳为如下方面:自然条件禀赋性贫困(可用资源贫乏且与外界的交通和联系困难);生态环境相关贫困(即与区域性生态环境的恶化以及为保护生态而实施的保护政策相关);不均衡发展相关的相对贫困(即发展机会在区域、社会群体之间的配置存在不均衡的问题);社会经济结构性贫困(传统小农生产在市场经济大势中的劣势地位和脆弱性);特殊个体性贫困(家庭缺乏劳动力、疾病、突然变故等)。以这样的方式提出这个问题,可以想见“可行能力贫困理论”对中国乡村贫困的研究和实践就不太可能产生多大的影响,将其理论运用于对中国的经验研究成果也不多见,更谈不上进入公共政策制定者的实践中。也可以说,从中国的经验材料看,中国的理论和实践更擅长于国家主义现代化理念指导下的政策设计和政策咨询,在这个意义上,这种研究价值取向和政策实践特性妨碍了我们对中国乡村贫困研究和实践的进一步深化,使我们不能把思考和讨论的目标集中于导致中国乡村贫困根源的体制机制方面的原因上。

中国的乡村贫困与农民权利缺失不仅有体制的依据更有直接性的经验关联。换言之,乡村贫困问题不仅仅是由于传统农业不能完成现代农业的转型,也不是单纯由于低收入造成的,乡村贫困很大程度上是因为农民权利的缺失所导致的基本能力缺失造成的,比如与高额医疗、养老、教育、住房等民生支出,对应的公民获得健康权、养老权、教育权、居住权的能力缺失,这些都属于权利范畴。把乡村贫困与权利关联起来是对狭隘的中国乡村贫困概念的拓展,也就是说,对中国乡村贫困的定义不是或不仅仅是根据财富获得而是根据权利获得来衡量并界定的,这样一个评价性原因(把农民权利获得作为衡量乡村贫困的判断标准)能够使我们对乡村贫困的审视可以超越中国的发展经济学或三农问题研究的狭隘分析框架,并且能够更深刻地解释乡村贫困面临的各种制度束缚,从而将乡村贫困治理引向更广泛的制度改革和社会改革上。

农民权利获得对消除乡村贫困具有中心意义。从一个方面看,经济发展在对乡村贫困做出重大贡献的同时,今天乡村的社会结构、农业的生产结构、农民的职业群体结构这三个方面都发生了深刻的变迁,这些结构性的变化引发的城乡关系、机会结构、资源(财产、资本和人力资源)流动、控制权(对资源的新控制权与历史控制权)的变化,这本身就是乡村社会发展必须要解决的权利问题。从另外一个方面看,经济变革过程中出现的社会矛盾和政治对立,实质上是一种权利冲突,主要根源于旧制度和旧原则的体制改革滞后,乡村社会的人身束缚、制度歧视、缺乏法治权利和社会保障的状况一直没有消除,由此引发的一系列社会政治问题皆因权益受损或权利剥夺而起,后者减缓了乡村经济发展进程,导致乡村贫困状况不能得到更为根本性的改观,同时外在的(政府)扶持力量又很难促成乡村社会内生动力的结构性变化,甚至相反,在某种意义上乡村社会正是因为广泛深入的行政力量和功利性的“三农”政策加速了农村生活方式和乡村价值的衰败,事实上起到的不是消除乡村贫困而是削弱乡村经济竞争力和社会创造力的负作用。

本文将乡村贫困与农民权利缺失之间的经验性关联置于改革开放后乡村社会权利结构变化的框架下进行阐释,特别要分析不同属性的权利之间互相促进的关联。乡村贫困不可能幻想在既能保持古老的乡村价值又能带来财富增长的传统农业范畴内获得解决,也不可能寄托于按照城市化或工业化的范畴和观念实现“农业现代化”所带来的经济增长或经济繁荣上。改变乡村贫困现状,需要政府和社会在农民的生存、健康、教育、就业、社会保障等领域承担责任,更需要农民作为发展的主体在全面的社会交往和社会变革中发挥主动作用。在这个意义上,对于乡村贫困治理,地方政府就要从单纯的以收入来衡量贫困的习惯性思维和计划体制的供给式治理思维中走出来,把以国内生产总值(GDP)、工业化、城市化、技术进步或社会现代化的属于工具性范畴的发展观为重心,转向以农民权利获得为中心进行广泛的、结构性的制度改革和社会改革的乡村贫困治理。

二、乡村贫困与农民权利缺失的经验性关联

从公民权利的角度来看乡村贫困治理,国内一直存在这样一种主流看法或观点,即生存权(在生命权和温饱权的含义上)是第一位的,其他权利比如政治权利、经济权利、社会权利是生存权解决之后或经济发展之后的选项,这种看法或观点在国家政策的表述上,就是“没有生存权,其他一切人权均无从谈起”。这种看法或观点关注的中心问题是国民生产总值(GNP)增长、个人收入提高、工业化、技术进步或社会现代化等等。反过来讲,农民权利比如政治参与、接受基本教育的机会、获得经济机会等,通常是以“对经济发展是否有利”这样的提问方式来评价。这种看法或观点几乎覆盖于经济学、政治学、社会学、三农问题研究领域和公共政策部门的各种主导性论述当中。

这样,解决乡村贫困问题就变成了一个经济增长或传统农业向现代农业转型的问题。比如,乡村社会中储蓄率和投资率低下,缺乏(国营或私营)资本投入,原因是农民消费率低下,或者乡村经济社会发展水平和发展条件不能吸引社会资本进入。但这类看法只具有“部分真实性”:其一,农民不能成为消费群体或消费率低下,主要是因为他们根本就没有消费能力,他们经年累月积累起来的一点财富和收入,必须为教育、医疗、养老等方面的不时之需做好万全的准备,因为不健全的、歧视性的农村教育资源配置、社会保障体系和社会救助体系使农民处于极其不利的位置上;其二,社会资本投入不多,根本的原因是财产权(土地、宅基地等)的法律保障不完善、市场法治不健全以及地方政府以土地和廉价劳动力为优势的“招商引资”政策的权宜性和不确定性。如此一来,乡村贫困问题又回到了(权利)制度安排与经济增长的关系上。

国民生产总值(GNP)或个人收入增长,对解决乡村贫困能够做出重大贡献,事实上40多年来改革开放的减贫成绩单足以说明问题,但从根本上讲它只是解决乡村贫困问题的重要手段,因为乡村贫困同时还依赖于其他决定因素,诸如社会的和经济的安排(例如教育和健康设施等),以及政治的和公民的权利(例如参与社区的社会、政治和经济生活的权利),这些权利获得对解决乡村贫困既是目的也是手段。并且这些实质性权利(即政治参与的自由,或者接受基本教育或医疗保健的机会)在乡村经济发展或消除乡村贫困中将起到直接的建构性作用,乃是乡村经济社会发展或解决乡村贫困的基础性组成部分。

对乡村贫困的评判必须要以农民拥有的权利是否得到增进为首要标准,这是因为消除乡村贫困与农民权利缺失或权利剥夺具有广泛而直接的经验性关联。宏观地讲,中国农民的贫困问题包括生存和发展两个方面,生存问题直接表现为(食物)物质匮乏,农业生产主要用于食物,没有储蓄可用于收入增长;发展问题直接表现为教育、医疗、养老、就业等非物质方面。前一个问题表面的原因是由于传统农业的低生产率,但核心的问题是生产资料所有制形式(主要是农村土地制度);后一个问题是有关农民实质性权利的获得方面,揭示的是制度保障的缺失。在中国乡村社会变革中,诸如土地改革(土地所有权的再分配,即土地所有权由人数相对较少的富有者、大量土地的所有者-如贵族、庄园、农场主,或通称为地主向那些耕作者的转让)、农业集体化(政府直接指挥社会全部的生产资源)、家庭联产承包责任制(土地所有权与经营权的分开)等,对乡村社会贫困问题的解决带来了相当直接甚至是决定性的影响。这些制度改革有一个共同点,都是围绕着(土地)财产权的重新界定这个中心问题展开的,实质上是对农民权利(政治权利、经济权利、社会权利等)的赋权改革,它一方面导致了传统农业中生产要素重新配置的结果,另一方面与建立在集体主义价值上的集体经济不同,新经济政策为乡村社会各种关系的网络建立在人的动机和人的利益的广阔基础上提供了制度条件。例如,家庭联产承包责任制给乡村社会关系结构和组织结构带来了多方面的影响,其一是农民的基本生活得到了(物质)保障,从过去那个造成普遍贫困的体制中挣脱出来;其二是农村产生的大量剩余劳动力进入城镇务工就业(农民工群体的出现)以增加工资性收入,同时又大大推动了中国的工业化和城镇化进程;其三是乡村社会重新组织化,一个是实行村民自治,另一个是基层政权上收至乡镇一级。农民的自主权和自主性空间得到了扩展和延伸。这些制度上的改变涉及经济机会、政治自由、社会权力、接受基本教育的机会以及对职业选择和市场行为的鼓励机制等方面的改变,带来了乡村社会关系和权利结构的变化,这些变化被证明对改变乡村贫困状况具有直接性的关联和巨大促进作用。

第一,农民的基本权利获得方面的变化。改革开放40年经济社会变迁,农民的公民权在两个方面即居住与迁徙自由和财产权方面获得了有限的但却是具有实质意义的改变,这主要包括资源(财产、资本和人力资源)流动、控制权的变化。前者的变化主要是农民有权拥有自己的劳动力,之后(可以离开土地到城镇就业)农民工职业群体出现,但由于户籍制度等方面的限制,农民工群体的权利现状却把农民权利不平等事实进一步凸显和放大。后者的变化就是实施家庭联产承包责任制所造成的控制权变化,作为基础性的生产、生活资料,土地事实上(而不是法律上)掌握在农民的手中。对乡村社会权利结构来讲,上述权利状况的变化,一方面使农民从单一的经济活动向多元的经济活动转变,机会结构出现分化,职业选择的机会增多;另一方面资源控制权的变化使农民有权拥有自己的资源(土地使用权和经营权)并促使其积累财富的方式发生了机会性的变化。比如农村经济合作组织的出现、个体商户(私营业主、工商户、种养户等)的发展、城镇市场的有限开放等等。农民权利获得和乡村权利开放的直接变化之一,是以营利和参与市场交换为生产目的的农业劳动者的出现,后者已经不再是传统意义上的小农生产者,传统农业生产之外的收入不仅使他们有能力脱离乡村物质匮乏的状态,而且生活质量也取得了很大的提升和进步。

第二,农民的政治权利获得方面的变化。实行村民自治,赋予了农民以选举权与被选举权,这对农民政治权利的实现具有指标意义,此其一。农民参与和监督农村公共事务的权利也是开放的,即村级行政与村务管理的监督权和知情权的实现,提高了农民表达自身需求的能力,此其二。对个体农民利益诉求和维护正当权益渠道的开放,比如通过信访、行政诉讼等方式提出要求和建议,进行申诉、控告、检举等维权行为,此其三。上述政治权利变化的实践表明,个人权利与政治权利要结合起来,后者是前者的保障。这些政治权利的获得对消除那些限制人们自由的主要因素,如经济机会的缺乏以及系统化的社会剥夺、忽视乡村公共设施以及地方政府的不法作为和过度干预,起到了积极的、有时甚至是决定性的作用。改革开放以来的发展实践表明,政治权利与贫困治理有密切的、相互作用的经验性关联。关联之一,促进地方政府的“服务型政府”或“责任政府”建设,例如,政府管理导向(依法行政、建设服务型政府,改善公共服务体制等)的改革;政府服务导向(在民政、公安、户籍、工商、税务等领域积极开展有效的便民服务)的改革等;关联之二,民众的意见经由正式的或非正式渠道的得以上达并部分地体现在地方公共决策过程当中;关联之三,农民权利意识的觉醒和增强,例如,时常发生的“日常抵抗或“依法抗争”等是农民在宪法的框架内对不受约束而侵害公民权利和自由的公权力进行的政治活动和抗争行为,也是其政治权利获得的一种实现途径和呈现形式。

第三,农民的社会权利获得方面的变化。上述两种权利(基本权利、政治权利)是一种(需要国家不作为)“消极的权利”(negative rights),社会权利则是一种(需要国家作为)“积极的权利”(positive rights),因为它的对象大多是社会的底层大众和弱势群体,这些权利主要包括:工作或劳动权、财产权、受教育权、社会保障权等。(1)工作或劳动权。改革开放以来,进城务工的农民已经形成了一个新的社会阶层-农民工阶层,尽管农民工的劳动就业权利受到了种种制度歧视和限制,这在下文会谈及。(2)财产权。市场化改革的深入,农民对财产权要求涉及领域非常广泛,涵盖所有权、产权、财产处分权、法人财产权、债权、专利权、商标权等等方面的权利主张。(3)教育权。城乡二元社会结构下农村儿童辍学、教育资源分配不公平、高等教育高额收费等等问题,限制了农民的受教育权,使农村和城镇不能享有共同的受教育机会和权利,整体上看,受教育权方面进步不大。(4)社会保障权。过去的社会保障在“单位组织”(人民公社)里解决,人民公社体制解体后,部分公共物品的提供责任,从乡村和城镇的生产生活组织,逐步转移到政府部门。改革开放40多年来的政府社会保障主要集中在家庭保障、五保保障、优待抚恤保障、农村社会养老保险、农村部分计划生育家庭奖励扶助制度、农村新型合作医疗制度、最低生活保障制度等,这些方面不同程度地在推进和完善当中。

上述乡村社会权利关系的调整,带来的实质变化:之一是农民从集体化导致的普遍贫困中走出来,“解决了温饱问题”;之二是农民从旧的资源控制权中获得迁徙自由,职业选择机会出现,促进了收入的提高和生活质量的提升;之三是农民获得了一部分(土地)生产资料权利,为其生产活动注入了激励因素,有了自主生产的可行能力。这些实质权利的变化具有巨大的社会进步意义,因为农民是一个身份群体,其法律特性源于社会资源(经济资源、政治资源、文化资源等)占有的不同,这种不同建立在制度化的社会差异体系之上,并且这一系列的权利不平等直接体现在对于稀缺的地位、权利和资源的分配差异上。所以,乡村社会权利关系的变化,本质上揭示的是一种“从身份到契约”的社会进步,它的意义在于,契约关系成为确定人们权利能力和行为能力的基准,它是实现现代经济生活必不可少的条件。因此,我们才能够从上述权利关系的变化当中,直接观察到乡村贫困与农民权利缺失相互关联且互为因果,亦即从权利和义务的分配上,我们可以观察到乡村贫困受到经济机会、政治自由、社会权力、促进良好健康的条件、基本教育以及开创性行为的鼓励和培养等等因素的影响,这一切揭示的是乡村贫困与农民权利缺失的实质性关联意义。

三、农民权利缺失造成脱贫能力缺失

改革开放后,农民的职业群体结构发生了变化:第一,家庭联产承包责任制的实施,农民解决了温饱,但当农民局限于使用传统生产要素时,他们就很少能对经济增长做出什么贡献,农村出现大量剩余劳动力。第二,乡镇企业的兴起。传统农业生产不能使农民富裕起来,大量剩余劳动力开始进城务工,在城乡间出现一个庞大的、流动的农民工群体;第三,因大中城市发展和就业机会产生的拉动效应,同时乡镇企业的衰落,农村剩余劳动力资源向大中城市集中。

乡村贫困群体主要由农民和农民工(在城镇务工的农民)这两个职业群体构成。几十年的经济社会发展,受传统农业和城乡体制束缚的农民并没有富裕起来,与之对照的是城乡贫富的两极分化。从现实政策上看,国家一直致力于改变农村的贫困面貌,以政府投入为主体和主导,不断增加金融资金、社会资金的投入;坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量结合的扶贫格局,发挥各方面的积极性,激发贫困村贫困群众内生动力。与之呼应的是,理论界和学术界的思考主题也一直致力于经济增长和传统农业向现代农业的转型上。但从本质上看,这些主要是针对乡村贫困结果的一种功利性的治理策略和救济方式,也就是说,无论是公共部门还是知识界,在改变农民权利缺失和城乡居民权利差别对待问题上语焉不详或着力不够,比如户籍制度、社会保障权利、基本教育、医疗体制、收入分配机制等方面的改革,一直没有实质性的进展,对乡村贫困的治理理念和思考方向重点是在国民生产总值(GNP)增长、个人收入提高、工业化、技术进步或社会现代化的范畴内和“农村贫困标准衡量”工具意义上。

不管理论上采取何种“贫困指数”或“基本能力维度”来测量个体贫困,都离不开他(她)生活于其中的制度环境、社会环境和文化环境,涉及其所处的政治资源、社会资源、经济资源和文化资源的占有状况,资源占有的不同实质上是权利获得的不同,后者直接与个体的可行能力相关联。那么,把乡村贫困置于制度和价值框架上来认识,至少可以观察到两种不同的权利分配体系之下的贫困原因:一个是个人权利得到法律的保障,社会选择和机会结构是开放的,选择和机会对于产生高收入或低收入有直接的关联,个人成败的结构测量主要体现在财富和收入、权力、地位和声望等影响因素上,这方面的差异或不平等是致贫的基础性原因;另一个是个人权利缺失造成可行能力缺失,或者说,实质权利的缺乏直接与经济贫困相联系,亦即个人贫困直接与其政治权利、经济权利、社会权利和文化权利的缺失密切关联。把这两种权利分配体系进行对照是为了回答这样一个实质性问题,即个人在将其拥有的资源转换为其可实现的价值活动方面存在的能力差异是什么,这就需要在评估人们福利时要平衡物质和非物质因素并关心社会中机会的分布。在这里,各种制度所构成的权利性质,正好揭示的就是乡村贫困的本质。接下来的讨论,我们将从经验依据上对乡村贫困与乡村社会的人身束缚、制度歧视、缺乏法治权利和社会保障的状况密切相关做出分析,并且分析这种关联是否影响到了农民按照自己的意愿和方式生活的基本能力。

第一,共同体成员权问题。社会共同体成员权确立在个人自治权和社会自治权的法律保障基础上。或者说,我们是在如下意义上讨论共同体成员权利的,即“个人应能自由且平等地决定他们自己生存的条件;也就是说,他们应当在创造和限定他们可资利用之机会的业经详细阐明的框架内享有平等权利(和因此而负有的平等义务)”在这个意义上看,村民自治是一个与集体土地产权相关联的行政村“成员身份自治”,村民自治成员身份的封闭性属性使它无法整合或代替基层社会自治组织体系的功能和作用,换言之,它无法兼顾或替代其他社会组织和社会群体的权利和权益,比如农民维权组织的利益诉求、行业协会的成员权益的维护和保障、农村经济合作组织的利益关切等等。而且由于它至今没有自治权的法律保障,在乡镇政府的“指导关系”干预下,村民自治机构即村委会也不能成为完全意义上的村社共同体代理人。与村民自治组织形成对照,改革开放后,在广大乡村,生产领域中丰富多样的农民合作经济组织和农民专业合作组织大量出现,这些成员共同体组织通过其经营过程以及对其利润(或剩余)的利用,服务于其社员。这种耕作与经营的共同体形式,有生产资料使用权和经营的独立性,合作社自身盈利能力和带动农户能力都有了很大提高,参与其中的农民个体获得了民生和福祉上的很大提升。这类农民合作经济组织或农民专业合作组织以营利和参与市场交换为生产目的。在当下的中国农村,对小农经济的改造需要规模化和市场化,这样才能完成农民向农业生产者的转化,上述家庭经营或联合经营的组织化形式都有广阔的发展未来。但把村民自治组织与农民合作经济组织或农民专业合作社放在一起看,却有如下性质相同的问题:一是村民自治组织不断地(或已经)行政化,其先天不足的自主权现在已没有多少实质性内容和意义;二是其他农村合作经济组织形式的自主性受到(土地)产权的不确定性和行政干预、市场准入、农业社会化服务体系不完善等多方面牵制和约束而在经营活动中上处于很弱势的地位。这两类乡村共同体组织还有一个共同的问题:土地产权和其他生产资料的非私人性,后果是这些组织没有(完整)独立性和自主行动能力。概言之,乡村共同体成员权的缺失直接影响到共同体自主决策和行动的能力,村民自治失去自治的本质特性,而农民合作经济组织或农民专业合作社与现代意义上的农民合作社原则又没有多大关联。它们都不能引导普通农户走向富裕,广泛实现农业产业化,进而引导整个农村走向农业现代化。最后,上述各类共同体组织都没有成员权的法律保障,反过来讲,不管未来乡村社会成员利益以怎样的形式和结构得以组织化,法治是社会自治制度化的保障,是社会共同体存在的基本条件,人们对社会共同体自我治理能力的信心就确立其上。

第二,财产权问题。财产权或财产权缺失对生活在乡村的农民贫困群体具有如下含义:经济活动的约束条件是怎样限制了他们的可行能力。这主要是指个人享有的将其经济资源运用于消费、生产或交换的机会,这个机会如果变成约束条件,那是指对人的经济活动的束缚、限制、干预。以农民的土地权利为例,这个权利内涵的界定从最初法律规定的不明确到今天还在讨论中的所谓“三权分置”(所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转),基本是围绕着“农村土地承包权采取农民集体经济组织内部的家庭承包制,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村用地,可以采取投标、拍卖、公开协商等方式承包”这个规定展开的,这个含混不清的法理表述既有公有制度的一般特征,比如家庭财产之外的生产类财产,一般属于公共组织或集体组织所有,也有个人拥有的所谓“经营权”和“承包权”,后者又以对集体组织付出一定的对等义务为条件。如此一来,乡村各种形式的财产权属问题、以及大量财产纠纷由此而生,比如地权纠纷虽然貌似法律和经济问题,而实际内容却是政治和社会性主题-不同理念、利益、身份和权利的社会平衡结构并未形成,缺乏对权利的法律界定“生产”认可(合法化)的社会机制,因而产权规则难以制度化。这就能够理解为什么农民土地权利受到的诸多约束条件。实质上,农民的土地权利与乡村贫困存在一种更为基础性的关系,这是因为财产制度、土地权利等方面的束缚限制了农民运用其资源进入生产和交换领域的机会,它甚至阻碍了传统农业向现代农业的转型,使传统农民不能成为以营利和参与市场交换为生产目的的农业经营者,以及传统农民向农业生产者的转化。所以,我们看到了关于农民土地权利的旷日持久的争论陷入土地所有和土地经营的各种不同形式和多边规则或势力的博弈和权衡当中。总之,农民土地权利的界定加入了所有制性质、某些意识形态方面的考虑、城乡关系、土地与财政、土地与资本、国家安全和社会稳定等等非权利因素的考虑,这些都构成了农民经济活动和经济权利的约束限制条件。

第三,社会保障和社会救助问题。改革开放后,乡村社会的社会保障和社会救助发生了一个结构性变化:它的提供责任逐渐从家人负责、社区救助、单位和地方企业支付,成为各级政府的社会责任。从实地调查上看,当前农村社会保障和社会救助存在的问题:第一,农村社会救助管理和监督机制不健全。其一,劳动能力程度鉴定机制不完备。民政部门对个人劳动能力程度的鉴定只能根据年龄,残疾证的等级,以及政策规定分类救助的病种来判定。社保部门关于丧失劳动能力程度的鉴定只针对工伤,普通个人的劳动能力不予鉴定。因劳动能力无法鉴定,导致一部分低保申请搁置,无法继续。其二,家庭和个人的异地财产较难核查。目前社会救助家庭经济状况核查系统,基本上可以查到个人名下的车辆、存款、工商注册等信息,但对于存款、房产、车辆信息在外地的却难以查询。其三,对违规领取低保金的惩处不完善。对于隐瞒财产、隐瞒子女、隐瞒收入违规领取低保金的家庭,目前的惩处措施只是追缴低保金,无法对投机的人形成震慑。第二,“低保户”成为其他社会救助受益者的资格条件,使救助叠加且集中化。农村“低保”标准在实际工作中常被应用到其他社会救助项目上,如医疗、教育、住房救助等。低保户可以享受更多社会救助和社会福利方面的优惠条件。“低保”标准的泛化使用,加之“低保对象”群体规模狭小,使整个社会救助体系出现了福利叠加和救助集中化的现象,这一方面造成社会资源分配的不公,另一方面因为身份附加值增大,造成农民群体间的分化和负向比较。由此导致“低保”“贫困户”身份成为农村资源争夺和社会矛盾多发的诱因。第三,农村低保制度与政府扶贫计划未能有效衔接。从政策制定角度看,比如,政府扶贫项目和社会救助是保障农民基本生存权的两个相互支持的体系,面向的困难群体应大致相同。但现实中,制度或政策受益群体差异却比较大。这表明两个反贫困的制度核算体系和标准不对接,亦因具体的核算方法和排除性限定条件,如采用计算应得收入、应得赡养费的方式,将有些实际需要救助的困难家庭排除在外。从调研情况看,国家扶贫项目定义的贫困户绝大部分都是老弱病残或几无劳动能力者。这部分贫困群体实难依靠内生动力脱贫。但目前扶贫政策更强调挖掘贫困户内生动力,并不倡导低保制度兜底。第四,反贫困政策瞄准偏离以及群体边际差异,如有些农村地区将“低保”与年龄、计生、维稳挂钩,与人情相连,与村公益劳动紧密联系。不支持村级公益事业者,即使符合条件也难以在民主评议环节得到支持。反贫困政策保障对象享受“建房、看病、小孩读书、生产”等基本不花钱的帮扶措施。边缘贫困户、低保边缘户以及非贫困户群体互相攀比,对政府扶贫和救助政策产生不满。农村社会保障和救助体系除了保障弱势贫困人口的基本权利之外,还具有维护农村社会稳定、化解社会矛盾和利益冲突的功能作用。

乡村贫困还有一个体制性和结构性原因,即造成农民工群体权利缺失的城乡发展模式。也就是说,农民工群体走出贫困有一个“从身份到契约”的问题。这首先要解决城乡二元分治体制,这个分治体制根据居民户籍身份实行属地管理,居民只有在个人与户籍相吻合时,才会享有各种合法的权利,其中包括个人权利、政治权利、经济权利、社会权利等,换句话说,农民工的上述权利不在城市而是在乡下。这产生了两个后果,一个是农民工最终要回到乡村,这必然要在就业和资源上与留在乡村的农业人口构成竞争关系,结果是农村和农业人口并没有下降;另一个是回到乡村的农民工又不能获得收入增长,以农业为生的报酬日渐低下,生活质量和生活水平不能得到多少提升。这样的城乡发展模式除了拉低中国的人口城镇化率,回乡的农民工也没有使农村生产率提高和财富水平有所改善,从而推动乡村经济社会的发展进步。

从传统农业向现代农业的转型上看,农村人口外流是农业进步的必要条件,因为农村人口的减少并以工业的步伐前进和人口城镇化是社会现代化两个并行不悖的发展方向。但对于中国的农业、农村和农民来讲,这却不是一个充分条件。一方面,改革开放后农业劳动人口的数量急剧减少,留下来的农业经营者却不是年轻的一代,后者对农村发展几乎不抱希望,而不能或不愿意离开农村的基本上又是不能适应农村经济发展和技术进步新要求的老一代,乡村人口不可避免地陷入只能维持生存和温饱的边际生产率为零的传统农业中。另一方面,外流的农村人口(主要是农民工)又与农村社会有着一系列权利关联,而这些权利关联又因其离开户籍所在地而虚置,没有任何实质性意义。总之,农业职业人口的大量外流是改造传统农业和城镇化发展的条件和结果,不管这种变革采取什么样的经济社会形式。但中国的情况却非常不同,农村劳动力资源的流动在给城市发展带来“人口红利”(廉价劳动力)的同时,由于城乡权利二元结构的制度安排,城市不能安置如此庞大的一个主要从事二、三产业的劳动者,它并没有给城镇化和乡村社会发展带来实质性进步,农民工群体依然是乡村贫困群体的构成部分或潜在的贫困人口。事实上,农民工群体身份特征或权利剥夺带有传统计划体制遗留的所有意义,如此城乡居民的权利分配差异成为乡村贫困的根源之一。

四、乡村贫困治理:权利获得或经济增长

当下的乡村贫困治理,是针对乡村社会的贫困现状(结果)采取的行动。公共部门的政策取向明确而直接:通过行使极大的经济权力和行政权力,试图以国家财政的转移支付和社会资本的聚集来消除乡村贫困。在乡村贫困治理实践中,地方政府不仅是政策主导者,也是市场的主体,例如,专项扶贫或产业扶贫的关键特征,就是政府既是收入-生产性资产的主要所有者,也是劳动力的主要雇主,这种混合体形式的市场主体在当下的农村扶贫中大量地涌现,它类似于传统计划体制思维逻辑主导下的资源配置方式,而不是市场逻辑下的资源配置方式。并且在“晋升锦标赛”和“压力型体制”的双重驱力下,地方政府行为功利化和短期化,它要直接获得的目标就是政治合法性需求和绩效合法性实现-乡村社会政治秩序的稳定以及乡村经济欣欣向荣和国民生产总值(GNP)生机勃勃的增长。

一直以来学术界包括“三农问题研究”基本上是从政府的思维或政府的视角来看待和思考乡村贫困问题的,他们的关注重点也基本一致,即立论出发点大都落在经济增长、粮食增产、产业发展等“农业发展战略问题”上。这些问题与农民在教育、医疗、就业、养老等方面的权利获得的关联性并不大,对乡村贫困人口基本能力的提高也没有多少实质性意义。再者,地方政府关注乡村贫困问题的另一个关键目标是乡村社会政治秩序的稳定,即防止农民因为贫困发生纠纷、上访甚至群体事件。另外,学术界和三农问题研究还有一个一直没有发生变化的思维框架或研究范式,即把所谓“三农问题”的农业、农民、农村三个领域分割开来进行立论、规划和设计,或者说,学术界或“三农问题研究”的这种“政府思维”或“政府视角”从来没有把乡村社会作为一个主体或整体来思考,也就是说,几乎所有的研究范式和公共政策思维取向都不是把乡村社会作为一个主体性的存在放置于乡村社会关系和权利关系的范畴上。

政府主导的乡村贫困治理带有鲜明的“后全能治理”特性。这种后全能治理的主导机制和形式,就是热衷于搞规划、搞设计,比如,没有产业可以给你规划出来一个产业,没有市场可以给你制造出来一个市场,没有生活景象可以给你设计出来一个生活景象,等等。各种经济发展或社会发展方案以不同的形式大举进入市场领域和社会领域甚至进入村民的日常生活领域当中,诸如各种运动式乡村建设项目、家禽饲养或禁养政策、雄心勃勃的种植计划、以及各种不切实际的样板推广方案等。这些“规划出来的乡村贫困治理模式”颇成疑问,一方面,以农民世代使用的各种生产要素为基础的(粮食增产)传统农业已无边际,但新的(以营利和参与市场交换)生产要素又发展不起来;另一方面,各种规划或方案因地方差异性以及经济社会生活的不确定性或未知因素几乎必然会产生不可预见、成败难料的结果,例如,研究者在农村调研时经常会观察到树立于田间地头各种已废弃的建设规划蓝图与类似于城市社区的整齐划一的村落人家,还有基层政府干预农民经济活动造成的生肉和果蔬的大跌或大涨造成伤农现象,等等。这些对乡村贫困面貌基本不会带来实质性的改变,但对于地方政府来说,诸如此类“规划出来的乡村贫困治理模式”就会体现在生产效率跃升、国民生产总值(GNP)增长、个人收入提高等各种统计数据构成的政府(扶贫)工作成绩单上。

下面我们从基层经验材料中来对地方政府主导的乡村贫困治理的一般特征做一个概括和分析,需要说明的是,这只是一个一般性的概括,事实上不能避免会存在许多例外情况,但从方法论上讲,这正好说明我们要讨论的问题的合理性及其学理价值和意义。

第一,包办式治理。包办式贫困治理有两个制度层面的原因:一个是由于行政压力型体制的执行逻辑,导致扶贫工作任务和考核指标层层加码,基层实际情况和需求难以向上反映,造成资源使用的无效率;另一个是不断强化的监督执纪和问责,逐级下压到基层政府,基层政府必须倾全力来完成扶贫任务的指标要求,导致基层政府动员党政系统的一切力量,去实现考核目标。这促使基层政府的行为短期化、功利化,倾向于采取立竿见影的方式获得扶贫目标的实现,造成形式主义和官僚主义。实地调研中发现,部分地方存在对“两不愁、三保障”的简单化理解和处理方式,例如,在贫困村异地搬迁政策执行中,地方政府未能考虑实际农村居住人口规模和结构特点以及农民生产生活方式来进行合理规划,搬迁后的新村房屋仅具有居住功能,村民仍然依赖于旧村的土地和农具从事农业生产和日常养殖,导致新村房屋大量空置,资源利用率很低。此外,异地搬迁的户口门槛还引发了村民群体分化和利益矛盾。村民中部分家庭因一方户口为非农户无法享受政策补贴,仍然留居旧村。与旧村房屋结构相比,新村房屋需要增加冬季供暖。取暖开支若由农民承担,会产生社会矛盾,若由政府承担,又会增加新的财政负担。如此扶贫使贫困户的现状似乎暂时得到了改善,但实质上没有达到群众满意的效果,资金资源利用效率低下,脱贫致富缺乏可持续性。上述问题都是包办式贫困治理难以克服的悖论,即权力与责任脱节、权利与义务脱节、公共性与公共福祉脱节,官僚主义与现实主义,成为包办式贫困治理的基本特征和表现形式。

第二,资源配置的非市场化。依靠项目制和资源下乡带来的雄厚财力支持,基层政府决心增加公共物品和扩大公共服务,但它采取的策略是积极地进入市场领域,政府掌控和配置的资源出现越来越增多的趋势,在主导市场的同时,试图把任何一种经济都变成公共资产和私人资产的混合体形式。表面上的原因是,在广大农村地区,农业产业投入大、周期长、风险高,社会资本参与扶贫产业的积极性不高。因此,扶贫产业就要依靠政府财政资金和帮扶单位资源的带动。其结果就是,基层政府在地方扶贫产业项目中,借助法人和股权结构的转化,变相成为市场主体。但公共部门成为市场的主体一直要面对一个平等与效率的选择问题:如何分配财产收入,如何组织劳动力市场,如何平衡政府的政策偏好与个人的利益偏好,如何防止在经营活动中公共官员的贪渎腐败行为,等等,这些体制性制度性问题在政府的扶贫过程中都有大量表现并日渐显性化。另外,按照农业产业在带动扶贫方面的指标性要求,社会资本进入乡村后须与政府签订一些有悖于市场规则的条件,社会扶贫产业负担过重,难以按照市场规律发展起来;再者,政府产业扶贫资金的集中投入事实上支持了村集体经济的发展,意味着政府全面干预和介入乡村经济和社会生活当中。但扶贫产业从项目的遴选、资金投入乃至失败的经济损失均由政府承担。上述种种,增加了地方政府(负债)财政风险但最终债务还是要纳税人来还,消除贫困的结果却给纳税人制造了新的经济负担,最终阻碍了地方市场的发育、发展和成长。

第三,利益分配集体化。在公共政策实践和学术界中,一直有一个不便言说的观点,即集体支配现有资源是解决乡村贫困的最佳方案和最优制度选择。事实上自本世纪以来,一些地方政府就把发展集体经济与乡村贫困治理关联起来。第一步,解决权力集中问题。资源的集中意味着权力的集中,或者说权力在哪里集中资源就应该在哪里集中;第二步,资源在各个公共部门之间以及社会之间独占不同的“份额”并主导资源配置形式。只要各类公共组织都有了“资源”或曰“抓手”,权力就实实在在落在了地上;第三步,农民以土地、资金、劳动力等要素参与到这种集体化的利益分配形式中。这样做的扶贫效果,姑且不论。应该关注的是造成这种情况的更深层原因,即农村经济体制改革的不彻底即村级“政社合一”体制未被打破,为这种发展“集体经济”的做法提供了路径依赖,结果一是农民的经济组织成员权与社区共同体成员权始终纠缠不清,“政社合一”在村庄层次上继续保留;二是每一种成员权自身的合理设立未能实现。上述体制性制度性问题的遗留,使基层政府在国家扶贫项目运作中,可以很方便地通过利益分配的集体化形式来发展集体经济,将生产和社会管理统一掌握到公共组织手中。另一方面,我们更要关注的实质性问题是:即使通过集中支配生产资料能够生产出足以满足基本需要的集体产品,但公共组织必须要解决这样一个“道德问题”:如何进行公正的分配。因为这个问题正是计划经济体制破产的原因之一。

从根本上讲,乡村贫困的原因主要是制度匮乏和权利匮乏。良好的制度和权利保障体系当然并不能保证每一个人都能获得一份财富和收入,但没有权利保障和法治秩序,就不会有市场资格和机会、平等和效率,这却是毋容置疑的。地方政府的大规模扶贫行动,可以(暂时)解决物质匮乏,但获得自由发展的权利不仅是消除贫困的首要目的,而且也是促进经济社会发展的不可缺少的手段,况且(以规划和设计为特征)运动式的扶贫行动是要消除乡村贫困的结果而不是去改革造成贫困的传统权利分配体系,这当然不可能改变大多数农民被传统农业束缚、基本权利贫困及其能力缺失的现状。地方政府在政治责任与行政责任的双重压力下,乡村贫困治理通常能够取得的是救济式的、施舍式的减贫效果,以及不断飙升的扶贫成绩数字和政府权力的扩张和增长。反过来讲,乡村贫困不是一个政府可以一劳永逸解决的问题,首先,这是一个它难以根本解决的(基于财富、权利、声望上的差异)社会不平等问题;其次,乡村贫困问题本身就跟它的政策导向有直接的关联性,因为它仍然是权威分配体系和资源分配体系的中心,它的贫困治理政策本质上就带有平均主义的特性;再次,它寄希望以垄断性的行政方式(而非市场方式)来解决贫困问题,后者过于膨胀的结果就一定会束缚个体权利,垄断市场,抑制社会的竞争力和创造力。

在今天的农村,真正以种地或“农业”为生的农民占比不大,或者说,种地或“农业生产”只能成为他们维持生活生计的手段,如果他们的生活生计都落在种地或“农业”上,那么他们就不能避免陷入贫困当中。从农业社会进入商业社会,农民最需要的是市场和职业机会,但他们的经济活动却只能维持在一个有限的交易区域内,粮食生产无利可图,种植业可以以营利和参与市场交换来获得收入,比如到集市做些小生意,去邻近的村镇打个散工,维持一种温饱水平并没有问题,但这些并不能让他们转变为市场经济的主体,这与传统的“农工互补”没有质的不同。另一方面,农民生活最大的压力来自教育支出、医疗、养老等方面,这方面的权利缺失和权利不平等,使他们随时可能陷入贫困甚至赤贫当中。换言之,他们需要的是市场权利以及各种基本权利的保障和公正的利益整合体制机制,而政府追求的目标如粮食增长、经济增长或GDP跟他们的生活和生计的改善没有多大关系。因此,改变乡村贫困与农民权利缺失的结构性关联,需要紧紧围绕乡村社会关系和权利关系这个核心结构部分进行一系列的制度改革和社会改革。

第一,建构以自治权为核心的乡村共同体。乡村贫困治理不能只见农业(粮食增产或农业开发)和农民(扶贫对象),而不见乡村社会。要把乡村社会作为一个整体和主体,这其中的基础结构就是村社共同体建设,核心是要把自治权利赋予所有村民。因为,村社共同体的权利属于每个成员而不是、也不能属于其他组织或机构-比如(村民委员会)自治机关或(乡镇政府)公共部门。乡村社会各种关系网络必须建立在村民的个人自治权和社会自治权(其中最重要的是政治权利和经济权利)的广阔基础上。对于村社共同体成员的生存权来讲,就是每个人都有其自尊的信念,要求有像样的生活-起码的营养、保健和其他基本的生活条件。村社共同体成员权利之于乡村贫困治理,在于村社共同体能够围绕利益平衡和社区发展做出他们自己的决定;对来自国家的财政和来自社会的资本的利用,村社共同体依据自身的成员利益做出选择,等等。在当今的乡村社会,除了村民自治组织外,还有近十多年来大量出现的一些建立在契约整合关系上的新型自治组织-农村经济合作组织、合作社、农民协会、外来非营利组织、社区发展基金、行业协会以及一些社区文化组织等,这些组织都是依托农村社区利益重塑社会资本和经济资本做出整合的结果。在今天的乡村经济市场结构中,单个的“农业生产者”在讨价还价中处于极其弱势的地位,这些农村经济合作组织主要是以市场机制建立起来的,市场机制本身就蕴含着公民基本权利和政治权利以及公共行动的选择权利,这些权利在确认一个人财富的合法来源的同时,也推动了村社共同体以及其他自治组织成员的政治权利、经济权利、社会权利的制度化、程序化和法治化。

第二,重塑以权利为基础的乡村市场体系。传统乡村的结构是小农经济加上手工业(“农工互补”)的一种生产生活方式,它的经济从来不是单一的农户经济。近代以来的变化,“国家政权建设与农业剩余分配构成了中国现代化建设的一个基本矛盾”,也就是说现代国家建构(state-building)一直致力于国家财税汲取和社会控制动员能力,农村成为它的资源积累的来源和政治秩序的基础。这样的历史进路和现代逻辑,对于乡村经济社会固有结构的影响一直不利,有学者把这种不利归纳为三次“破坏”:第一次是西方工业品的涌入对农村手工业以及城乡交换结构的毁坏作用,使农民的生活和生计都压在了“农事”即耕作上;第二次是1949年后的农业集体化使乡村社会本身的产业窄化,农民只有粮食和种植业可做,结果就是整个乡村原来结构里的“农工互补”被彻底破坏掉了,再加上乡村可以跟城市交换的东西越来越少,农民只能是更加贫困了;第三次是1990年代初以来的快速工业化和城市化导致所谓“农村衰败”。这是把乡村社会“农工结构”与自主性发展关联起来的观察视角,但毫无疑问,我们已回不到传统小农经济加上手工业的所谓“农工互补”的那种封闭的“以农立国”的村社共同体时代,我们面对的中心问题是,建立乡村市场关系和城乡交换关系,如此,乡村社会中以营利和参与市场交换为生产目的的农业劳动者就会有广阔的职业选择机会,而政府最该做的事情就是,扶持、培育市场,维护法治规则秩序,使乡村经济多样化和农民就业、收入、生活来源多元化,让农民真正实现“以贸易为基础的权利”“以生产为基础的权利”“自己劳动的权利”“继承和转移的权利”。因为“一个人支配粮食的能力或他支配任何一种他希望获得或拥有东西的能力,都取决于他在社会中的所有权和使用权的权利关系”。再者农民也是“理性的经济人”,完全能够判断自己的利益所在并做出对自己利益最大化的选择,前提是必须有一个基于法治和契约关系上的乡村市场体系。以市场发展打破封闭,以契约取代身份,实现权利开放,这是乡村富庶的实质,实现所有这一切就不会让乡村社会陷入真正的衰败和贫困当中。

第三、实现农民获得公共服务的权利。农民获得公共服务的权利包括享受公共教育、医疗、养老等社会权利。改革开放后,政府提供公共物品的责任增大,但不断增长的巨量财政资金也大大提升了政府公共物品供给能力。仅从2007年至2015年看,中国预算内社会保障与就业支出增长了2.49倍,社会保险基金支出增长了3.94倍,两者合计平均增长了3.35倍。但由于针对农民权利缺失的制度改革滞后,体现在城乡差别、地区差别、经济社会发展水平差别等等权利差异性影响因素并没有消除,这使得大力推进的城乡基本公共服务均等化举措仍然是一个国家扶贫攻坚的重大努力方向。中国政府自1986年开始扶贫开发,2015年明确制定并实施脱贫攻坚战略,该战略目标是,到2020年,稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障。具体而言,实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。显然,这一战略目标的实现涉及一系列制度改革和社会改革,或者说,实现这些目标一方面要求政府积极作为,从改革歧视性的社会制度和社会政策包括城乡二元分治体制、户籍制度以及一系列城乡分别对待的歧视性政策体系等入手;同时政府要致力于乡村社会的基本权利的保障、政治权利的实现、社会权利的平等、经济权利的公平等方面的改革。这些目标实现的实质,就是以乡村社会为本位,以个人权利和社会权利为中心,致力于构建乡村公共性社会关系和权利关系,提高政府公共服务的绩效合法性和政治合法性,让个人、家庭和社区与公共体制的关联确立在利益共享与价值共享的基础上。

第四,完善乡村社会保障和社会救助体系。保护弱势(贫困)群体的基本生存权和发展权是政府最重要的公共责任。为那些遭受天灾人祸或其他突发性困难(例如失业、疾病)的人,收入在贫困线以下的人,以及年老、残疾的人,提供扶持的社会保障和社会救助体系,或者为其提供生活必需品,或者改善其生活条件,让这部分贫困家庭学有所教、病有所医、老有所养,这构成了农民实质性社会权利的一部分。根据2019年相关数据,中国40%家庭户年人均收入为11485元,月人均收入近1000元。其中,低收入组户月人均收入低于1000元,中间偏下收入组户月人均收入高于1000元,对应的人口为6.1亿人。这些数据表明,广大农村和中西部地区相当一部分居民收入水平依然偏低,脱贫攻坚和乡村振兴任务十分繁重。从实地调查看,目前农村社会保障和社会救助体系存在如下问题:(1)社会救助与扶贫制度未能衔接,社会救助制度和扶贫政策在政府责任的理解和认识方面未能统一。针对贫困群体的社会权利和实际救助需求,政府要整合农村救助的政策资源,制定分类、分级救助标准。(2)改善医疗和教育救助应是农村社会救助体系的重点。国家统计局2018年乡村振兴调研结果显示,农民家庭最大的负担是医疗、生产投入和教育费用。受访农民中认为“医疗是家庭最重负担”的比例最高,占26.5%;其次是“农业生产投入”和“教育费用”,分别占22.9%和20.0%。当下农村因留守人员中老人、儿童所占比重大,对医疗、教育和生活生产扶持有较高的期待。扶贫的重中之重,是形成保障农村贫困(弱势)群体病有所医、学有所教、老有所助的社会救助体系,维护底线公平和教育机会公平。(3)社会救助体系标准单一,大多数社会救助项目都严重依赖低保标准,使低保标准负担了太多的“责任”。目前医疗救助以诊后报销为主,这一程序导致困难群众因无力垫付医疗费而无法就医进而无法获得救助。需要医保、社保、住建等多部门联合研究解决社会救助资格鉴定难的问题,优化社会救助的申请程序,减少困难群众因部门间相关程序相悖得不到救助的问题。上述问题的存在都涉及乡村社会保障和社会救济体系的改革问题,是全面建成小康社会的实质性构成部分。

第五,改变以权利歧视为基础的城乡二元发展模式。在当下的农村,很大一部分农民的收入、生活的来源主要依靠进城务工获得工资性收入。城乡二元体制造成城乡资源要素难以自由流动和合理配置,户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距甚大,导致中国的人口城镇化率严重滞后于工业化水平。实现城乡居民政治权利、经济权利、社会权利的平等,需要改变现在的城乡发展模式,它涉及社会保障、居民身份、产业转型等体制性、制度性和政策性问题,其中户籍制度改革必须与教育、医疗、卫生、社会保障等制度体系和政策体系的改革同步推进。对上述关系农民权利获得方面的体制性改革,直到今天也进步不大。另外,在学术界和三农问题研究领域有一种被公共部门认可的、比较活跃的观点或看法,即维持城乡二元发展模式对国家财税汲取能力(“蓄水池”)和维护中国政治社会秩序(“稳定器”)都有利。理由一是农民需要“依托农村和农业”来维系自己“致富奔小康”的梦想;二是进城务工的农民工在城市没有“出路”时,农村就是他们的最后“退路”,也是他们的基本保障,正是因为进城失败的农民有退路,中国才有应对经济周期的巨大能力。这种观点或看法不是基于农民权利或人权的提问方式和思考方式,相反它是以“社会稳定和国家现代化”为目的,其立论的观念还在计划体制当中但却试图从当今乡村社会发展实践中寻找新根据,并极力主张维护一种建立在权利差别体系上的城乡发展模式。这本身就颇成问题,它的实质是要维持一种统治秩序而不是要解决乡村贫困问题。事实上,上述观点带有鲜明的国家主义现代化特性,它的立论和依据都相当陈旧且混乱不堪。之所以提到这类观点是因为它恰好与当下的三农研究主题和乡村贫困治理政策取向有暗合之处。以权利歧视为基础的城乡发展模式的一个现实的反例,就是当城市就业机会减少或向农民关闭时,数以亿计的农民工的大部分工资性收入来源就基本上没有了,他们的归宿当然是乡村,但依靠边际生产率为零的农业为生,许多人很可能会重新陷入生活和生计难以为继的贫困甚至赤贫当中。总之,改革以权利歧视为基础的城乡发展模式,就是要打破城乡分治结构、建构城乡一体的社会保障体系、城乡公共服务均等化、城乡权利平等的制度保障,最终实现城乡居民分配公平与分配正义。

五、结论与讨论

乡村贫困除了经济范畴上的物质匮乏因素之外,同时还依赖于其他决定因素,其中农民实质权利的缺失直接与经济贫困相联系。换言之,乡村贫困不仅包括收入贫困,更包括权利贫困和制度贫困,这一评价性原因能够在中国乡村社会找出它的全部经验性关联,并且在城乡分治体制下,乡村贫困与权利缺失具备了实效性原因的所有含义。改变乡村贫困现状,需要政府和社会在农民(包括农民工)的生存、健康、教育、社会保障等领域承担责任,更需要农民作为乡村社会发展的主体在全面的社会交往和社会变革中发挥主动作用。因为政府和社会的责任对乡村贫困治理具有决定性意义,“一方面,对于自由权利、宽容、交换和交易的可能性的社会保障;另一方面,对于人类可行能力的形成和使用上极端重要的那些条件(诸如基本医疗保健或基础教育)的实质性公共资助”。经验分析表明,当前乡村贫困治理的中心问题,就是以农民权利获得为中心进行全面的制度改革和社会改革,将政府包办式贫困治理转向政府、市场、社会多元力量共同参与的以权利开放和市场经济体系为中心的乡村贫困治理体系建构上。

关于乡村贫困治理问题,当今的学术界和公共决策部门主要把它放在“经济发展是解决一切问题的关键”的宏大主题和叙事方式的框架下来立论和制定政策。这可以从如下两个方面来解释:一个方面是因为“国家政权建设与农业剩余分配构成了中国现代化建设的一个基本矛盾”,也就是说,把农业看作是剩余的唯一最终来源,以至于农村一直是国家工业化或现代化的财富积累来源中心,但问题是,现代经济的发展已使土地的价值越来越小,土地变成了不太重要的生产资料,农村经济社会发展的结构性问题已经不是原来意义上的增长问题了;另一个方面是因为政治社会秩序稳定的需求。保持城乡二元分治结构,把农民人身与土地连在一起,有利于乡村社会秩序的稳定,但改革开放的一大特征就是权利开放,包括政治权利、经济权利和社会权利等方面的有限开放,而城乡二元体制则是以剥夺农民的权利为代价,让农民安于封闭的依附性乡村社会关系当中。

中国的发展经济学、“三农问题”研究通常把经济增长和物质匮乏置于乡村贫困的主导性论述中心。所以这类研究一直是从生产效率、国民生产总值(GNP)增长、个人收入提高、城市化、城乡统筹协调发展出发来推出农村贫困治理政策“顶层设计”的。这种以“对经济发展是否有利”的提出问题方式,通常是把乡村个体行动者身处其中的权利分配体系看作一个既定制度事实加以接受,关注效率而忽略平等,重视经济因素而忽视个体的权利、自由以及其他非经济因素,以至于关于这类问题的研究或对策设计,要么只能停留在工业化和城市化的宏观叙事框架上,要么陷入对乡村贫困具体经验问题的碎片化论证当中,以此推动或配合公共决策部门将它们的三农政策、项目制、扶贫方案建立在这一只具有“部分真实性”的诠释基础之上。换言之,在对乡村贫困原因的解释上,发展经济学或三农问题研究通常或习惯性地绕开造成乡村贫困的核心问题即农民权利缺失问题,其立论仍然停留在传统“以农立国”和国家主义农业现代化的旧观念中,只不过是变换了一种逻辑表述方式,即在人口的增长比生存的必需品增长还快的当下,物资匮乏或经济增长自然成为中心问题,所以只有工业社会的管理和生产技术才能够解决乡村贫困这个“世纪性”难题。事实上这是从传统的“无农不稳”的路径依赖并按照现代经济学或发展理论的国民生产总值增长或工业化来定义“发展”的过于简单化的狭隘观念。与其说它对乡村贫困治理具有令人信服的解释力,不如说它客观上把乡村贫困的实质原因给掩盖了。

关于乡村贫困治理的主体问题,主导性的认知是一种“政府思维”或“政府的角度”,它的基本特征就是“按照想象的计划重构社会”的“建构论理性主义”(constructivisit rationalism)。只要在农村发展战略的科学规划和指导下,依靠雄厚的经济资源和强大的经济权力,就一定能够消除乡村贫困,所以它的具体策略就是功利性主导下的资源下沉和资本投入。但它的另一面则是:不从乡村权利分配体系上进行关联性的制度改革和社会改革,不把经济的发展与制度的转型关联起来。所以,针对乡村物质匮乏的客观现实,地方政府通常采用“专项治理”的选择性和运动式策略,比如产业脱贫、搬迁脱贫、生态补偿脱贫、教育支持脱贫、社会保障兜底脱贫等“分进合击”的治理方式,期望短期内实现乡村贫困人口数字的减少甚至零增长。这一乡村贫困治理体制机制,它的基本特征就是调动(国营和民营)资源以各种扶贫规划、方案、模式席卷于乡村经济社会生活的各个领域,以至于在乡村贫困治理领域我们看到的只有公共部门(政府)在经济社会领域的支配或垄断地位,而市场力量和社会力量则被置于客体的位置上,如此一来,乡村贫困治理成了公共组织规划的目标和公共权力主导的贫困治理过程的逻辑展开形式。

从乡村社会关系视角看,乡村贫困向我们展示的却是另一种经验性关联,即乡村贫困无不与农民的各种权利缺失密切相关。因此,消除产生乡村贫困的根源则必须从开放权利方面入手,它主要包括两个方面,一个方面是农民政治权益获得,其中包括政治参与、权益分享、平等和公正的要求等;另一个方面是农民社会权利获得,其中包括个人权利、经济权利、社会权利和文化权利的获得。因此之故,乡村贫困治理就要以乡村社会为主体,以农民的个人权利和社会权利的实现为方向,一方面改革传统的权利分配体系,这涉及乡村市场体系、社会保障权利、社会救助体系、享受公共教育、医疗、养老等社会权利、城乡居民政治经济社会权利的平等;另一方面致力于构建乡村公共性社会关系和权利关系,其中核心的部分就是推动乡村自治组织包括村民自治组织以及其他建立在契约关系上的农村经济合作组织等的发展壮大。前者以个人自治权和社会自治权的法律保障为中心,后者大多是指乡村中从事合作经营的以营利和参与市场交换为生产目的的农业劳动者,事实上这种把耕作与市场联结起来的合作组织的发展和壮大,标志着农村走出贫困状态的实质性一步。对上述村社共同体权利或内生性的经济共同体组织的发展权利而言,公共体制迫切要做的事情,是把公共组织(政府)与乡村自治组织的关系法治化、秩序化和制度化,再造社会资本与经济资本界定公权与私权的原则边界,厘清政府与市场、社会之间的权利关系和法治关系,这是乡村社会摆脱贫困和乡村贫困治理所必须具备的基础性结构条件和乡村社会进步的内源性动力。

编辑审定:陈越鹏

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