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杨新荣、杨勇军、黄大乾|乡村社会治理的框架、模式与路径研究——以广东省为例
2019-12-05 22:03:09 本文共阅读:[]


杨新荣、杨勇军、黄大乾,广东白云学院。

基金项目:广东省社科联重点项目“广东农村基层社会治理问题研究”(编号:2018ZD1012)

本文原刊于《农业经济问题》2019年第8期,注释已略,如需引用请核对期刊原文;仅限学术交流用途,如有侵权请联系后台予以删除。


摘要:乡村社会治理体系的构建和完善直接关系到乡村的前途和命运,是构建国家社会治理体系的基石。一方面,随着我国经济与社会的发展,特别是党的十九大乡村振兴战略的推进,我国农村出现了农业发展全面升级、农民收入持续增长、农村各项事业加快发展、农村改革稳步推进的良好局面;同时,由于近年来农村劳动力的加速流动和城市化率的不断提升,一些偏远和落后的乡村开始出现凋敝和衰落的景象,空心村、三留守、小村官大腐败、基础设施落后、生态环境恶化等乡村社会问题日益凸显,乡村社会治理已刻不容缓。为此本文在分析乡村社会治理框架、模式的基础上,通过广东乡村社会治理现状的调查,剖析广东乡村社会治理的困境,从而寻求广东乡村社会治理的有效路径,进而推动我国乡村治理体系的进一步完善和乡村治理方式的不断创新。

关键词:乡村社会治理;框架;模式;路径


一、引言

目前,理论和实践中关于“社会治理”和“乡村社会治理”的表述较多,可谓是仁者见仁,智者见智。本文认为,“社会治理”的含义可从广义和狭义两方面归纳。广义的社会治理是指人类为了实现其公共利益,多元社会参与主体以整个人类群体为对象所实施的处理人与人、人与自然、人与社会之间各种复杂关系的行为方式的总称。而狭义的社会治理是指在一定的制度框架内,多元社会参与主体通过平等对话、沟通协商,依法对社会生活、社会事务、社会组织进行合理引导和适度规范,以实行公共利益最大化的过程。社会治理虽然在西方国家引起了高度关注,但由于西方国家奉行公民个人本位和社会中心主义的治理理念,因此,以理性经济人为基础的社会自治,在理论逻辑上构成了西方国家治理理论的核心内容。在我国,社会治理是在中国共产党领导下的多党合作与政治协商的制度框架内,以实现和维护广大人民群众的根本利益为核心,通过多元治理主体的协同作用,针对社会公共事务和国家治理的社会问题,以增进社会福祉、完善社会保障、化解社会矛盾、维护社会稳定、推动社会和谐、促进社会公平为目的的治理过程。可见西方的社会治理与我国的社会治理存在着理论基石和治理内容上的本质区别。

本文的乡村社会治理主要沿用狭义的社会治理涵义,指在乡村社会所遵循的制度框架内,多元社会参与主体通过平等对话、沟通协商,依法对社会生活、社会事务、社会组织进行合理引导和适度规范,以实行社会公共利益最大化的过程。其思想的精髓是提升村民的文化自觉,形成符合改革和发展要求的社会价值认同,更好地满足广大人民群众对美好生活的需求,最大限度地增进社会文明和社会福祉。乡村社会治理的本质是包括政治经济制度、社会文化习俗、政府与其他服务机构的投入及服务能力、自然资源及社会财富的占有状况等在内的社会公共资源在乡村的合理配置和有效利用。乡村社会治理的目标是保障乡村社会的和谐、村民社会权利的平等和农村经济的高效有序运行。我国乡村幅员辽阔,不同区域的乡村社会治理呈现出不同的特点。尤其是近年来,随着农村劳动力的加速流动和城市化率的不断提升,一些偏远和落后的乡村开始出现凋敝和衰落的景象,乡村社会治理已刻不容缓。为此,作者于2018年11月深入广东各地农村调研,了解不同地域的乡村社会治理状况,查找当前社会治理所面临的困境,分析治理的框架,探讨治理的模式,寻求有效治理的路径。进而为我国乡村社会治理体系的进一步完善和乡村社会治理路径的有效开拓提供有益的借鉴和参考。

二、文献综述

乡村社会治理一直是国内外学术界关注的重要议题。西方学者20世纪上半叶开始关注中国的乡村社会。主要有库尔普(Daniel Kulp)的《南部中国的乡村生活:家族主义的社会学》(1925);戴维.柯鲁克(David Crook)等的《十里店:一个中国村庄的革命》(1958);赵文词(Richard Madsen)的《一个中国村庄的道德和权力》(1984),这些研究多从西方社会治理的视角,研究国家权力与民间秩序、制度结构、文化变迁、社会环境等。其研究手段和范围局限于现象描述和学理归纳,理论成果不足。

中国乡村社会治理研究可大致分成两个阶段:第一阶段(20世纪20年代初至新中国的建立)早期乡村社会治理理论的奠基时期。研究的代表人物有著名社会学家梁漱溟、费孝通、晏阳初等“乡村建设派”,研究涉及乡村教育、文化、卫生、经济、政治等各个领域,运用学理归纳、田野调查等手段,从多元化视角进行探索。其代表作性成果有:梁漱溟的《乡村建设理论》(1937),费孝通的《乡土中国》(1948),晏阳初的《平民教育与乡村建设运动》(该书由宋恩荣辨伪、筛选、校勘,2014年由商务印书馆出版)。梁漱溟在《乡村建设理论》、费孝通在《乡土中国》中提出,中国乡土社会的基层结构是一种“差序格局”。

第二阶段(新中国成立后至今)乡村社会治理进入拓展时期。其代表性成果有:张厚安等主编的《中国农村基层政权》(1992),徐勇的《非均衡的中国政治—城市与乡村比较》(1992),学者们从不同角度探讨乡村基层治理问题。20世纪90年代以来“三农”问题成为中国农村经济与社会改革的重点,1998年徐勇首先提出“乡村治理”概念之后,研究乡村治理的成果不断涌现,学者们将治理理论与乡村社会发展有机结合,开启了研究我国乡村治理问题的新时代。贺雪峰(2005)、党国英(2008)、郭正林(2004)、刘金海(2016)等分别对乡村治理的概念进行了阐述。贺雪峰(2005)认为“乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理,或中国乡村如何可以自主管理,从而实现乡村社会的有序发展”。关于乡村治理模式的研究,徐勇(2002)认为应实行县政、乡派与村治相结合的新型治理模式;关于治理主体研究,颜德如(2014)提出建设新乡贤制度,主张吸纳乡贤到治理体系中,形成“举贤任能”、“乡绅自治”、“济世安民”的社会治理以及浙江“富人”治村、“能人”治村、“精英”治村等典型模式。刘金海(2016)初步探讨了治理模式多样化发展对乡村治理的积极作用;沈费伟(2016)通过国内外治理格局的比较,总结出有关乡村治理各个主体的共性规律,在深入考察我国乡村治理过程的基础上,提出了我国乡村治理模式和对策建议。贺雪峰(2016)提出,当前民主选举并不能实现乡村善治,需要政府主导、配套公共政策安排。此外,学者们从空间、政府、产权等视角研究和完善了我国乡村治理理论,以上研究主要集中在对乡村的现象描述、乡村叙事、具体模式探讨、理论综述等。但从某一区域的调查研究入手对乡村治理的框架、模式和治理路径进行系统分析的成果较少。

三、乡村社会治理的框架及模式

乡村社会治理的基本框架

治理框架通常是指在组织内行使职权的框架,包括制度、规则、程序、规范、关系、系统等的边界和构建。通过相关制度、规范、系统的归纳和乡村实地考察,本文提出现代乡村社会治理“一个依托、两个走势、三个结合”的基本框架:

1.“一个依托”。以乡村产业发展为依托。乡村社会治理的载体是村民,村民的依托是产业。乡村社会治理就是要整体推进乡村一二三产业相互融合,拓展农业产业、生态、环保、文化、休闲、娱乐等多种功能,培植新产业新业态。乡村产业越兴旺,村民现代文明意识越强,乡村社会治理的难度就越小。

2.“两个走势”。一是乡村社会治理“重心下移”。广东省清远市正是针对这一状况,提出了将自然村作为基本自治单位的举措。即推进村民自治下移,将现有的“乡镇—村—村民小组”调整为“乡镇—片区—村(原村民小组或自然村)”的基层治理格局。因为自然村区域狭小、邻里熟悉、聚合力强,容易形成村民的自主自治。要将治理的重心放到自然村。二是乡村社会治理“半径扩大”。基于广东省饶平县欧石村、大榕铺村、扬康村、自东村等“空心村”的凋敝、衰落景象,一些行政村实现了联合,村民聚居半径扩大,在有条件的地方乡村治理的半径要覆盖到区域较大的行政村,这样才能更好地保障政府的公共服务与乡村社会的有效对接。

3.“三个结合”。实施自治、法治、德治相结合的治理体系。其中自治是核心,法治是保障,德治是支撑。只有实现村民自治,才能保证乡村社会治理落到实处。实现村民自治体现了新时代中国特色社会主义民主政治在乡村治理的典型形式,由于乡村治理的内容复杂、方式多样、地域差异,这决定了治理的传统性与现代性并重、区域性与地方性明显、规范性与本土性交织、稳定性与差异性共生。随着时代的变迁,人们的思想观念正在发生深刻的变化。因此,要建立一种符合时代特征、充满活力、富有效率的乡村治理机制,必须充分尊重村民的自主权。要在造福乡村、服务村民的前提下,构建基于保障村民权益、体现村民意志、激发村民活力的乡村治理体制机制。这就要做到治理过程由村民参与、治理优劣由村民认可、治理成果由村民共享。通过村民自治,增强自治意识、了解自治方法、培育自治文化、形成自治能力。

只有切实增强法制观念,才能确保乡村治理规范有序。过去广东乡村治理有些地方曾出现人治大于法制,导致个别村官腐败堕落的现象,引起村民强烈不满,甚至诱发局部冲突,必须引以为戒。当前乡村社会治理必须强化村民懂法、学法、守法、用法的法治观念与法制精神,使村民懂得用法律的武器去捍卫自己的权力,保护自己的利益,使领导者认识到权力行使不能超越法律赋予的边界。在乡村努力营造一种遇事找法、办事依法、自觉守法、公正执法的法制氛围。

只有确立乡村治理的道德规范,才能构建乡村治理的情感支撑。乡村经过40年的改革开放,仍然保留浓厚的熟人社会和人情社会的典型情节。基于人情社会所形成的道德习俗和伦理规范以及我国几千年所形成的孝道文化,乡村治理更应重视道德评价尤其是社会主义核心价值观对人们内心情感的约束。

乡村社会治理的“四化”模式

乡村社会治理模式通常是指在乡村社会范围内,以辖区居民为对象,遵循法定的制度框架、依靠有序的治理机制、协调各种社会力量,协同解决社会问题,以增进社会福祉而形成的相对稳定的治理范式。本文通过解读政策、梳理文献和乡村调研,提出乡村社会治理的“四化”模式。

1.治理主体多元化。新中国建立后,我国的乡村治理一直沿袭了党政“两委”治理模式。但长期以来,村党支部与村委会各自为政,小村官大腐败,群体性上访事件频繁发生,产生这一问题的实质是治理与民主的脱节。本来治理与民主是乡村治理的双重使命,但在实践中以选举为中心的民主目标往往被少数人的贿选所利用,反而掩盖了治理的目标与绩效,使民主与治理成为了两张皮,乡村自治也陷入两难困境。为此,处理好民主与治理的关系是基层自治有序运转的关键所在。在调查中,本文发现广州增城区石滩镇下围村所推行的村民代表议事制度的探索创新,对解决上述问题提供了新思路。探索以自然村为自治单位,实现党组织建设、乡村治理、农村公共服务“三个重心下移”,土地资源、涉农资金、涉农服务平台“三个整合”,乡村社会治理应充分发挥党组织在多元自理中的先锋模范和核心引领作用,保障村委会的行政领导作用,凸显议事会的村民广泛参与作用,落实监事会的监督、评价、保障作用,形成以党组织为核心,村委会、议事会、监事会协同治理的“一核三元”治理体系,打造共建共治共享的社会治理格局。

2.治理权力制度化。权力只有关进制度的笼子,才能保障其运行的正确轨道。要保障乡村社会的多元治理有序推进,就必须合理界定各个治理主体的权力运行。权力的梯级传递可将乡村社会治理分为三个层次:自上而下的政府行政管理、乡村发展的规划管理、来自社会团体和组织的横向治理。前者是上级对下级的垂直管理,它依靠政府权力和行政法规保证实施,后两者则属于其他组织运动的村落外生性的治理权力。而自下而上的各级基层组织的自我管理和村民自治则属于自组织运动的村落内生性的治理权力。这些权力的行使都必须有制度约束,这些制度主要包括国家政策法律、地方行政法规、与国家和地方行政法规相一致的乡规民约。治理权力制度化的根本目标在于形成一种“自上而下、自下而上、横向参与、交叉融合”的治理体系。

3.治理方式科学化。要适应现代乡村文明新常态的发展,乡村治理就必须根据治理的时序性和系统性原理按照治理的轻重缓急和系统分类采取科学的治理方式,主要包括:(1)源头治理。以村民最为关心的民生、基础设施建设、公共服务平台建设等问题为切入点,着力解决治理与规划难以落地的问题。这往往发生在乡村社会治理重构的起始阶段,采取外生性治理为主、内生性治理为辅的治理方式较为合理。(2)文化治理。以发展民俗文化产业、复兴传统村落民俗民约为重点,凝聚村落文化,塑造村落意象,带动文化创意,从而推动以乡村文化复兴为落脚点的村民自治。这一治理更多地发生在乡村社会治理的复兴阶段,采取内生性治理为主、外生性治理为辅的治理方式比较适宜。(3)综合治理。强调在国家政策法律、地方行政法规、乡规民约法理相融并无缝对接的基础上,制定符合本村实际并获得村民认同的乡村治理制度,并以此形成乡村全方位治理的法律性文件。这一治理适应于乡村社会治理的成熟阶段,应当选择以内生性治理与外生性治理相融合的治理方式。

4.治理手段现代化。随着大数据时代的到来,广东作为沿海发达地区,乡村社区治理要用网格化管理取代传统的村民管理模式。现代化社区治理将呈现出一种“以社区为单位,按一定的人口分布和地域空间,将社区划分为若干网格单位,设岗定责,分片包干,服务到户”的联系和服务群众的新型社区治理方式。这种方式以精细化管理和个性化服务为特征越来越受到社区服务的重视。按照“完善组织,落实责任,延伸平台,提升效率”的原则,通过资源整合,实现乡村社区管理无盲点、为民服务无缝隙、社情民意无遗漏。其要求:一是要合理划分网格,农村社区按150户左右设置网格,力争社区全覆盖;二是强化责任,强化网格长职责,形成服务合力满足群众多元需求,形成“社区干部+协理员+信息员”的网格管理模式;三是完善制度建设,建立“八个一”的服务载体,即一张社区网格图、一支民情信息员队伍、一张民情联系卡、一批网格宣传栏、一本民情日志、一项民情约谈制、一系列便民措施、一套考核办法。使乡村社区服务精准到位。

四、广东乡村社会治理的典型经验及面临的困境

广东全省陆地面积为17.98万平方公理,耕地面积为261.62公顷,其地貌类型复杂多样,北部为山地和高丘陵,南部则为平原和台地。其经济发展水平差异明显,乡村治理也呈现出不同的特点。

1.城乡结合部和城市郊区的乡村社会治理较为复杂。这里的村民大都实现了家兴、业旺、人和、村美,是城市居民向往和外地农村劳动力的流入区。珠江三角洲城乡结合部还出现了“人口倒挂”现象,一些外地在近郊村打工十几年乃至几十年的劳动力要求入户遭到村民拒绝,因为原村民有一系列包括宅基地、集体分红等待遇,村民一般都不愿意放弃农村的户口,城里人愿意到农村去住,在这里“逆城镇化”趋势明显。

2.少数民族地区的乡村社会治理具有一定的特殊性。广东少数民族主要有壮、瑶、回、满、畬族,过去这些地区乡村治理的模式是带有浓厚民族色彩的民族区域自治,现在要实行中国共产党领导下的乡村民主治理,必须尊重少数民族的风俗习惯。

3.丘陵山区的乡村社会治理具有典型性。广东省山地和丘陵地区面积占60.2%,主要分布在北部和东部地区,其中,丘陵占28.5%,山地占31.7%。由于这类地区村民居住分散,农业产业化不发达,农业比较效益低下,出现了传统意义上的“熟人社会淡化,集体成员角色淡化,传统家庭观念淡化”的“三淡化”倾向,并伴随着村组干部缺领头人才、家庭经营缺技能型人才、集体经济缺经营型人才的“三缺乏”现象。

4.平原地区的乡村社会治理难度较大。乡村治理在这些地区具有代表性。这类地区地势平坦,如珠三角地区的广大农村,农业的机械化程度较高,农业劳动生产率和土地产出率也相对较高,但农业比较利益仍然低下,由此导致农业劳动力流出人口多。因此,“空心村”和农村“三留守”问题比较突出,乡村治理难度较大。

5.典型“最美乡村”的乡村社会治理成效明显。广东有2万多个乡村,其中被评为“最美乡村”有18个。这些乡村山水秀美、风光独特、人杰地灵,有着一定的文化底蕴和浓厚的乡土人情,既是休闲度假旅游的理想场所,也是乡村治理有序的典范。如广州市的沙湾古镇、小洲村、清远市的南岗村、潮州市龙湖古寨、汕头市的前美村、肇庆市的金林水村、中山市崖口村等不仅环境优美,而且治理有序。

广东乡村社会治理的典型经验

通过在广东省云浮市的乡村考察,笔者认为这里的“乡贤治理模式”值得推介。其典型经验是:

1.形成“组为基础、三级联动”的组织架构。自2011年开始,云浮就在全市全面开展组建三级理事会,由镇(街)组建的乡民理事会、行政村(即村委会)组建的社区理事会、自然村组建的村民理事会三级构成,形成“组为基础,三级联动”的组织架构。为了解决国家政策和乡村治理的“落地”而非“悬空”的问题,实施“组为基础”;为了解决乡镇行政管理与基层群众自治的有效衔接而非“脱节”的问题,实施“三级联动”。为了保证乡镇和行政村的统一领导,三级乡贤理事会的换届以及任期均与镇(街)、行政村、自然村的换届和任期一致,这样,能有效保障政府各项方针政策迅速落实并且维持政策的延续性。这种互动机制有效解决了农村基层治理纵向不到底的难题。

2.实施“多元参与、协同共治”的治理格局。为了解决农村基层事务繁多、情况复杂、单纯依靠基层政府和村委会难以实现良治的局面,云浮乡贤理事会在组织管理、人员配备、财务核算等方面都在村党支部的领导之下独立自主的开展工作,因而能够充分凝聚社会资源的作用,发动广大农民群众参与“共谋、共建、共管、共享”,多元参与、协同共治,弥补了基层党组织、基层政府和村委会在社会治理中横向不到边的问题。

3.构建“一事一议、以奖代补”的议事机制。在政府的培育、引导和扶持下,云浮乡贤理事会短短几年内实现了全覆盖。乡贤理事会的资金由乡贤捐资、村民筹资和政府资助三部分组成,其中政府资助通过向乡贤理事会提供竞争性“以奖代补”的项目形式加以补偿而非直接拨款。村级公益事业建设实施“一事一议”由财政奖补项目,理事会申报项目成功后,先自筹资金进行项目建设,再由政府有关部门验收后才下拨相应款项。这种“以奖代补”和“一事一议”项目既能使政府引导乡贤理事会加快社会主义新农村建设,又能督促乡贤理事会将钱花在刀刃上。据不完全统计,2013年以来,理事会共协助自然村以座谈会形式研究申报“以奖代补”、“一事一议”项目9.2万户次,奖补项目6424场次,协助自然村申报项目3054个,有序开展了环村道路、路灯、农村垃圾收集点、雨污分流等项目的建设。

4.搭建“企业+理事会+农户”的发展平台。乡村空心化是我国城镇化过程中普遍存在的一种现象。主要表现在村庄大量房屋人去楼空、村庄人员减少、土地荒废以及周边环境恶化等。因此,把众多农民分散的土地集中起来交给农业龙头企业或种地能手统一耕种已成为当务之急。乡贤理事会在这一过程中充当了农业社会化组织的桥梁纽带作用,协助农业龙头企业解决一些与农民合作之间形成的农业生产环境整治、土地规模化、集约化、标准化生产等棘手问题,成功搭建了“公司+理事会+农户”的农业发展平台。

广东云浮市的乡贤理事会是在党和政府的统一领导下,通过充分发挥乡贤的智慧和力量,调动广大村民的积极性,合理整合和利用区域内外资源,协同参与乡村社会治理的一种典型的乡村基层治理模式。这一模式不仅在深化农村改革、促进农村经济发展,而且在协调和解决乡村社会矛盾、增进社会福祉等方面均发挥了示范引领作用,具有十分鲜明的乡土特色,是一种符合广大农民利益的乡村治理制度创新。当然,在推进乡贤治理的过程中,也会遇到联动不顺畅、参与不积极、机制不完善、资金不到位、平台不稳固等诸多矛盾和问题。只要认真总结其中的宝贵经验,充分认识存在的问题,就能不断完善治理机制,提升乡村社会治理能力。

广东乡村社会治理所面临的困境

当前乡村社会治理呈现出结构性矛盾:一方面,随着城市化和现代化进程的加快,乡村碎片化的现象凸显,源于血缘关系的共同体悠闲、散慢的生产生活节奏被打破,乡村作为原有集体大家庭的认同感逐渐消失,这在一定程度上动摇了乡村治理的传统根基。另一方面,城市化的不断加剧、劳动力流动频繁、农村“三留守”问题严峻、空心化现象突出,诱发了乡村治理主体缺位和治理无方,由此引起了乡村社会治理的困境。广东作为改革开放的排头兵和先行地,尽管经济发展成效显著,但地区差异凸显,近年来在乡村社会治理中也遇到了一些难以突破的困境。

1.乡村基本公共服务不到位。首先,基础设施建设不容乐观。尽管广东已经解决了所有乡村用电难的问题,基本实现了村村通公路,目前有的乡村还实现了公交通。但公路窄、质量差,难以满足农村交通需求。其次,九年义务教育学杂费虽然早在十年前农村就已经全部免除,甚至有些条件较好的地区还提供免费午餐和住宿,但是多数农村中小学的教学设施和师资力量仍然比较短缺。另外,农村的托儿所和幼儿园不仅收费高,而且基本条件和教育水平参差不齐。当农民对基本公共服务的需求得不到满足时,便会产生失望和焦虑的心理,可能引发对政府的消极抵抗情绪。

2.乡村社会保障水平低下。目前广东乡镇虽然全部实现新型农村合作医疗制度,实现全省社会保障全覆盖,社保工作已走在全国前列,但由于社会保障水平低、制度不完善,仍然难以真正解决农村居民的养老保险和医疗保障问题。以新型农村合作医疗为例,尽管合作基金在逐年增加,村民能够享受的报销比例和额度也有所提升,但农村合作医疗定点医院数量少、定点机构用药和检查不规范、住院费用和门诊费用上涨较快、处方药物和基本检查超标自费部分较大。目前农村居民仍然存在看不起病和看病难两个方面的问题。

3.农村社区建设相对滞后。当前农村社区建设不容乐观,主要存在以下几个方面的问题:其一,广东一些比较落后的粤西北地区,农村劳动力流出导致土地和房屋长期闲置的“空心村”现象,使农村失去了往日的生机和活力,出现凋敝和萧条的景象。其二,社会治安顽疾治理难。广东不仅城乡收入差距较大,而且不少城乡结合部的农村常住居民与外地流动人口的收入差距也相距甚远。由于拆迁城市周边村民一夜暴富,而流动人口收入较低,生活水平的巨大差距容易刺激流动人口产生报复社会的不满心理。珠三角城乡结合部的大量耕地都出租给了外地农民耕种,流动人口的增加,各种复杂的社会心理不仅给人口管理造成了一定困难,也给社会治安带来难度。尤其是城乡结合部农村社区成为刑事案件高发区域。其三,社区建设所需要的公共设施和必要的活动场所缺乏,一些财政吃紧的农村地区,政府自身背负巨额债务,村集体无经济收入,根本无法保证社区活动的经费来源,也难以开展任何活动。

4.村官腐败花样翻新。随着经济的快速发展,国家对支农惠农的项目和财政投入也在逐渐增多,广东在这方面的投入相对于其他省份更多。加之珠三角地区土地价格昂贵,一些城市周边土地出让费丰厚。由此带来了集体经济收入高涨,与此同时,也给当地村官腐败和邪恶势力犯罪以可乘之机。村干部腐败的势头不减,且花样不断翻新。不仅侵占集体资产、以权谋私等传统的犯罪层出不穷,而且非法转让集体土地、收受开发商贿赂、套取侵占国家多项支农惠农专项资金、截留农村低收入住房困难补贴和征地补偿款、克扣农村社会保障款等新的腐败形式也时有发生。一般情形是,在珠三角经济发达地区城乡结合部的城中村、城边村,村干部腐败以土地拆迁、征地和项目建设为主,其形式为截留土地收入、收受贿赂、隐瞒收入、侵吞补偿款等,而在经济水平较差的偏远农村,村干部腐败多表现为侵吞集体财产,截留支农惠农补贴和各项社会保障金等项目。村干部腐败这一严重的问题,增加了农村社会治理难度,导致干群冲突,农民强烈不满诱发上访告状甚至群体事件。

5.乡村“三留守”问题仍然严峻。城市化的快速发展,催生了大量农村“三留守”人员(留守老人、留守儿童、留守妇女)。2017年底广东省完成对全省留守妇女113878人、留守老人252265人、留守儿童273653人的入户调查,了解“三留守”的分布、数量、结构状况,尽管总体情况好于其他省份,但留守妇女独撑一片天的艰难,留守老人固守家园的孤独,留守儿童亲情缺“爱”、生活缺“助”、心理缺“疏”、学习缺“导”、安全缺“护”的处境仍然令人担忧。尤其是留守儿童的遭遇已经从一个社会治理问题上升到一个引发全社会高度关注的人权问题,不容小觑。

6.乡村生态环境不容乐观。广东省的GDP连续29年在全国省际区域排名第一,但在经济快速发展的过程中,生态环境的治理和建设没有同步跟进,而是欠账太多,乡村生态环境治理更是不容乐观。根据中央第四环保督察组2016年11月28日至12月28日对广东省环境保护的督察发现主要有两个方面的问题:一是环境保护推进落实不力,一些地区垃圾处理设施多次变更选址,垃圾无序堆放成为常态,广州市污染治理曾先后投入300多亿,做了大量的工作,环境污染尽管有了一定的改善,但工作力度仍有待加强,污染反弹严重。二是水污染问题严重。截至2018年5月,广州市重点治理的河涌51条,其中多数有了根本好转,例如白云区江高镇大田村一条有名的臭水沟经过一年多的集中治理,有了根本性的改观。但广州仍有18条河流(包括珠江)治理不到位。广东省69条主要河流124个监测断面水质达标率仅达到79.6%。截至2018年5月,深圳市全市污水收集处理率已达68%,但其中水管网缺口达1800多公里。中山市2012年以来尽管投资约21亿元建成了949公里管网,但一部分工程质量仍不达标。东莞市城市污水管网10座管网建设未配套到位。农村的环境治理问题难度更大。农村环境问题的表现不仅仅是污染问题,而且还包括村庄公共环境卫生问题以及对生态系统的基因污染问题。农村环境问题的污染源,不仅来自生活垃圾和工业生产排放,还有农业污染。农村环境污染造成的破坏,不仅会污染空气和地上水,还会危及地下水和土壤以及农作物的基因安全。

7.农村新型城镇化建设滞后。调查发现,广东大部分村庄建设规划缺失,村民住房户型结构、层高设计、建筑容积率均不科学。尤其是珠三角地区的乡村从外表看很新,但几乎都是“握手楼”与“贴面房”,建在中间的房子不仅采光效果差,而且消防隐患多。居住并未实现真正意义上宜居环境。而粤东、粤西、粤北的乡村建设与小城镇建设由于地方财力不足,多数地区的村庄和城镇亦缺乏整体规划,粤北地区有个别村庄的农民依然住在20世纪60年代建的土砖房内。这是新型城镇化建设中必须直面而又应当引起高度重视的问题。

五、新时期突破乡村社会治理困境的路径

广东作为全国的经济强省,不仅应在经济发展上走在全国前列,而且要在改善民生,尤其在乡村社会治理上充当全国表率。为此,本文从调查研究入手,提出新时期广东突破乡村社会治理困境的基本路径。

加大对乡村基础设施建设的财政支持力度

广东要想在推进“乡村治理”方面走在全国前列,必须加大省级财政对乡村基础设施建设的扶持力度。广东GDP总量连续29年居全国首位,要想在推进“乡村治理”上走在全国前列,省财政必须拿出比其他省份更多的资金投入乡村基础设施建设,尤其要加大乡村公路、桥梁、电力排灌、危房改造等乡村基础设施建设的投入。广东珠三角地区基础设施较为完善,但广东与其他省份接壤的公路往往都比较差,比较典型的有连州、阳山的普通公路与湖南接壤的岳临高速公路相距甚远,与其他省份接壤的乡村建设也相对滞后。为此,广东必须切实加强农村基础设施建设。

建立和完善村干部选拔任用机制

小村官大腐败的现象在广东经济发达地区表现得更突出,为了从源头上遏制这一趋势的蔓延,有效防止村官腐败,必须改变村官的选人用人机制。首先,村支部选举要改变过去自上而下由“上级少数人确定少数候选人,在少数候选人中选人”的做法。由于选举的关键在于确定候选人,因此,选举必须确保候选人的可靠性,实施“一报、二推、三审、四选”的选拔任用机制能较好地解决这一问题。一报即报名参选,凡是年满18岁具有选举和被选举权的公民都可报名;“二推”即先由群众和党员两轮推荐,根据“德才兼备”的原则确定党支部候选人,其推举实行“两票制”,先由全体村民推举本村得票超过半数的党员为“入围候选人”,然后再由全体党员从中推荐村“党支部候选人”;“三审”即报上一级党委审批确定村党支部各职位最终候选人;“四选”即召开党员大会从“党支部最终候选人”中选举村党支部书记、村长和其他组成人员。此过程充分体现了党的民主集中制原则,但要防止“走过场”,必须严查舞弊贿选现象,加强对选民登记和投票程序的全程监督,确保村民有效行使选举权和被选举权。此外,注重培养和选拔大学毕业生、民营企业主、返乡务工人员、退伍军人等新生代村干部,以改变目前村干部学历偏低、年龄偏老等难以适应新形势的现状。

努力创建多样化的乡村社区治理品牌

新时代赋予乡村社区治理新的使命。广东作为改革开放的排头兵,理应率先创建乡村治理的特色品牌。广东省各地经济和社会发展水平相差甚远,应根据自身特点,走特色发展之路。乡村社区治理和建设主要涵盖社区党建、社会保障、村民自治、社区环境、便民服务、教育文体、生育保健、治安调解等8项内容。乡村社区应根据其自身的地域特征、人口分布、性别结构、年龄差异、文化程度、知识素养、生活习惯、宗教信仰、经济水平、领导风格、就业层次、劳动能力等多种因素,在调查研究的基础上,制定适合本社区特点的服务品牌。一般老年人口较多的社区,应创建适合老年人娱乐休闲的养老型社区;就业人群密集的社区,可开展就业服务和建立劳动中介组织,创建就业型社区;贫困和残疾人群较多的社区可组织爱心人士募捐、扶贫助残,创建慈善型社区;青少年人群聚集的社区可多开展一些技能培训、就业辅导和咨询等活动,创建青年型社区。

广泛开展丰富多彩的乡村社区活动

为了促进社工、社区、社会组织“三社”联动,必须开展多样化的社区活动。按活动内容大致可分为十类:一是文体类,如文体协会、艺术团、表演队、舞蹈队、健身队、乒乓球队、钓鱼协会、武术协会等;二是公益类,如慈善协会、志愿者协会、科普协会等;三是参与类,如老年人协会、残疾人协会、生育协会等;四是服务类,如水电服务队、家电维修队、纠纷调解室、巡逻队等;五是中青年健身兴趣类;六是婴儿活动益智类;七是老年居家养老类;八是困难群众帮扶类;九是劳动就业介绍类;十是青少年培养教育类等。为此,地方公共财政应为乡村社区发展提供必备的办公、服务、活动场所和一定的经费投入,酌情为社会组织开展一些有偿服务,为社会组织提供必要工作经费,动员更多的村民参与和接受服务。目前应抓住以下几项工作:一是根据村民特长,重点开展为幼儿、青少年、老年、残疾人等特殊人群的服务,如教育培训、老年娱乐、手工制作或编织、文化体育等活动;二是每个乡村社区重点进驻1~2个实体性社会组织,开展现场示范活动;三是为乡村社区组织提供宣传、交流和活动场所,集中开展有意义的社区活动。

实行最严格的乡村生态环境保护制度

广东要全面提升乡村生态文明程度,应扩大林草覆盖率,加快自然风景区建设,修缮名胜古迹,加快垃圾回收处理、三废处理、水土流失与沙漠化治理,提高农业科技的普及和推广率,增加乡村生态文明活动的种类和次数,促进乡村文化复兴等。打好大气、水、土壤污染防治“三大战役”,加快补齐生态环境短板。乡村要统筹山水林田湖的系统治理,像对待生命一样对待生态环境,形成绿色发展的生产和生活方式。通过保护绿水青山来提升农民生活质量,改善农村人居环境,建设美丽乡村。

切实规范“阳光村务”管理

为了加强乡村治理,广东有必要率先建立和完善由村民选出的党员代表、村民代表和“乡贤”代表组成的村民议事会和监事会制度,将村级发展规划、土地资源管理、涉农资金、涉农服务平台等重大村务先由村委会讨论形成初步意见,再交给村民议事会讨论通过后,最终由村委会形成决议并组织实施。如果村民议事会没有通过村委会形成的初步意见,则需由村委会、议事会、监事会组成的联席会议讨论协商,以投票表决的方式形成最终决议,真正构建村干部、党员、村民三者共同决策的良性互动机制。监事会对村干部执行村务决策、履行村务管理和遵守财务制度等情况实施全程监督,尤其对于公共服务项目要增强工作透明度,实行“项目公示制”。上级也要加强对村务、村账的监督,打通民意反映渠道,听取村民意见。特别是对于重大村务严格执行“一事一议”制度,确保村务管理公开透明。改革财务管理制度,实施每月村级财务到镇做账、每季度在“三会”联席会上公开账务、定期村账审计的村级财务乡镇代管制度。“阳光村务”管理应以解决群众办事难为切入点,在县域建立覆盖全县的社会综合服务网络,健全县、镇、村三级社会综合服务平台,在县、镇建立社会综合服务中心,在行政村一级建立社会综合服务站,作为基层党和政府提供公共服务、为村民代办公共事务的服务窗口。

妥善解决好乡村“三留守”问题

首先就是应当加快实施乡村振兴战略,使农民在城市和乡村通过不同的就业渠道都能获得差别不大的劳动收入,这就要制定优惠政策鼓励民间资本投资农业,支持农民就地组建家庭农场和自主创业,只有缩小农民的就业半径,才能从根本上解决乡村“三留守”问题。其次,应当重视和弘扬中国传统孝道礼仪文化,通过传承尊老爱幼的中华美德形成尊敬老人、孝敬父母、关爱儿童的社会风气。再次,乡村应当构筑以社区养老服务为依托,“居家养老、社区服务、社会保障”相结合的新型养老模式,社区大量的专业性养老服务应该由社工组织来承担,并对社区服务起指导作用。一般职业服务由无专业要求的服务人员承担,还有许多工作有赖于志愿者协助完成。最后,在进一步完善《未成年人保护法》的基础上,出台《未成年人福利法》。广东作为发达地区,可以先出台“未成年人福利”方面的地方行政法规。在未成年人特别是类似留守儿童这样无父母照顾的孩子遭遇到各种各样的特殊困难时,可以得到相应的福利以保障他们基本的生存权、发展权。同时加大对未成年人实施犯罪的惩罚力度,相当一部分犯罪分子对儿童实施侵害是因为惩罚的力度过小,难以使他们产生压力和畏惧感,所以强化侵权后惩罚的力度,可以在一定程度上减少留守儿童受侵害的几率。

切实加强新型城镇化建设

新型城镇化建设应重点确立以下思路:第一,城乡统筹规划,产城融合发展。广东省要全面实现新型城镇化,必须改变这种靠农民就地建房改善居住条件的城镇化模式,切实统筹房屋建设规划,在加快产业结构升级中促进小城镇建设的协同发展,努力提升小城镇与中心城市产业关联度,切实推动产城互动融合。第二,坚持以人为本的城镇化。这主要体现在:人口素质的改善和提高,城镇常住人口和户籍人口增加,基本公共服务体系的全覆盖,健康、绿色、可持续、文明的生活方式的养成,稳定的就业以及体面的居住六个方面。以人为本的城镇化要求政府加大对农村公共服务的投入,进一步完善城乡居民的居住、就业、养老等保障措施,只有这样才能不断提高新型城镇化的质量和水平,实现美丽乡村建设的中国梦。第三,着力延伸市政基金空间,全面落实乡村普惠金融。在2017年7月创设城市基础设施建设基金第一期1000亿元基础上,尽快发行第二期1000亿元。将部分基金有重点、有针对性、有示范性地使用在广东省新型城镇化建设中,抓住住房租赁市场供给侧结构性改革这一契机,在城乡接合部科学规划,建设一批租赁住房,改造一批“握手楼”与“贴面房”。只有这样,才能真正营造广东美丽乡村的生态宜居环境。

深化以土地制度为核心的乡村综合改革

由于珠三角、粤东、粤西和粤北在人文、地理、经济等多方面千差万别,各个地区的土地制度改革经验难以直接复制。当务之急,一是在尊重农民自主权的基础上,按“三权分置”的基本原则,加快农村土地制度改革,推进土地的适当规模经营,这是提高土地的综合利用率和产出率、节约成本、提高农业劳动生产率的有效途径。二是迅速培育和选拔一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍深入广东农村。切实在“落实土地制度改革,加强农村基层社会治理体系建设、生态文明建设和新型城镇化建设,提供农业科技服务,建立和完善农业经营和服务体系,加快推进农业和农村现代化”等方面强化责任,做出成效,只有这样,乡村治理才能落到实处。

六、结论与政策建议

结论

乡村社会治理涉及到乡村的文化提升、社区发展、乡风文明、生态环保、宜居环境、阳光村务、基础设施、土地制度、公共利益、社会福祉等诸多方面,是一项复杂的社会系统工程。它是乡村振兴的基础和前提,关系到整个乡村的前途和命运。只有因地制宜,在正确的治理框架内,实施有效的治理模式,选择合理的治理路径,才能使乡村社会治理步入善治与良治的轨道。广东省乡村社会治理取得了一些典型的经验,如广东省云浮市的“乡贤治理模式”。但仍然存在诸如乡村基本公共服务不到位、乡村社会保障水平低下、农村社区建设相对滞后、村官腐败花样翻新、乡村“三留守”问题严峻、乡村生态环境不容乐观、农村新型城镇化建设滞后等突出问题,为此,必须加大对乡村基础设施建设的财政支持力度,建立和完善村干部选拔任用机制,努力创建多样化的乡村社区治理品牌,广泛开展丰富多彩的乡村社区活动,实行最严格的乡村生态环境保护制度,切实规范“阳光村务”管理,加强新型城镇化建设,深化以土地制度为核心的乡村综合改革等治理措施。

政策建议

本文对乡村社会治理框架、模式及实现路径的探讨,其目的并不是要确立一种模式化、理想化的乡村社会治理路径,而是要在推进乡村振兴战略的基础上,提升乡村治理能力。由于乡村社会历史的悠久性和地域的差异性,各地乡村社会治理的路径不可能千篇一律。历史地看,乡村治理较少沿袭顶层设计的“统一治理”策略,而是在统一的制度框架内采用因地治理的“实体治理”策略。以往乡村过分强调权力治理,使乡村治理缺乏生机和活力。而当今的乡村社会治理要从治理体制、机制、结构、过程和手段等五个方面全面创新。

1.改革治理体制。首先,结合当前乡村振兴战略的推进,改革过分依赖乡村权力治理的乡村社会治理体制;其次,实现乡村社会的公共法制与乡村自治的有机结合;再者,通过创新乡村土地制度形成乡村治理新格局,形成自治、法治、德治相结合的治理体系。

2.创新治理机制。首先,实施乡村社会治理、社区管理与乡村社区建设的有机结合,让目前的村民自治走向社区;其次,创建新型多样化的乡村社会治理新模式,诸如乡贤理事会、“一事一议”、“党领群办”、村民代表议事会等乡村社会治理的形式;再者,构建乡、村、组三级联动的社会治理机制。

3.完善治理结构。首先,在乡村社会治理中引入社会力量、市场力量、群众力量广泛参与的治理结构;其次,应创建“多元参与、协同共治”的治理格局,不断提高乡村社会治理效率。

4.重视治理过程。首先,乡村社会治理过程必须充分尊重村民的主体意志,彰显乡村社会生活的民主化;其次,创建多元参与的治理平台;再者,要保障乡村治理措施之间的相互配套和有机协调,使各种措施形成合力。

5.更新治理手段。首先,要构建包括乡村党群基层组织网络、乡村民间文体协会网络、乡村“两代表一委员”网络、乡村乡贤能人网络、乡村新型经济组织网络在内的广泛的网格化管理;其次,乡村治理要重视道德评价尤其是社会主义核心价值观对人们内心情感的约束,体现德治在乡村治理中的支撑作用。

编辑审定:陈越鹏

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