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空心村活化实践及我的建议
2020-12-30 13:29:35 本文共阅读:[]


作者简介:李昌平,广东外语外贸大学云山杰出学者,土地法制研究院研究员,中国乡建院院长。

 

在城市化大趋势下,空心村越来越多,这将是个不争事实。活化空心村,客观上是乡村振兴不能回避的重大课题,但如何活化空心村呢?笔者所了解的有如下两大类:一类是“在地活化”,只是在空心村注入新的“要素”,激活沉默的资源即可。另一类是“飞地活化”,是将空心村的集体建设用地等“飞”到中心村、小镇、园区等地,空心村的人和产权等也跟着“飞”到中心村、小镇、园区共同发展。上述两大类活化空心村的方式,具体操作时呈现农民“自主”和“非自主”两种形式。

在乡村振兴实践中,各地常见的有如下4种具体的空心村活化方式:

一、村民及村级组织自主“在地活化”

例如:贵州省遵义市桐梓县的乡村,由于气温比重庆低5—8℃,重庆市民在桐梓县乡村避暑需求旺盛,当地政府出台了一个“土政策”,允许城市居民和农民及集体经济组织在农户原宅基地上合作建房(五层以下)。政策支持下很短时间内,就有数十万重庆市民(老人为主)实现了在桐梓县乡村避暑休闲或重返田园生活的梦想,很多乡村甚至出现避暑的新村民比原村民的多出好几倍的情况。桐梓县的空心村消失了,乡村到处是一派欣欣向荣、热热闹闹的新景象。

一般而言,大中型城市的郊区,空心村或正在空心化的村庄较为普遍(村内有大量的闲置房宅,居住者主要以老人为主),对市区很多居民或机构而言是难得的“宝贝”,只要打破城市居民或机构下乡获得乡村闲置资产使用权或经营权的体制性障碍,城市郊区所有的空心村和闲置房宅应该都是可以在地活化的。

在地活化的方式,主要适合大中型城市周边的空心村,偏远的空心村如果有康养休闲价值、艺术人文价值等,也可以实现在地活化。

二、村民及村级组织自主“飞地”活化

“飞地”活化是什么意思呢?是指将边远空心村的集体建设用地“飞”到中心村、小镇,产业园区等地方,让边远村的村民及集体经济组织也能参与中心村、小镇、园区发展和生活,既共同谋划新发展,也共同创造新生活。例如,四川成都郫州区的战旗村,由中心村变成了小镇和产业园区,就是四个边远村“飞地”到战旗村后,“五村联合发展”的结果。这种“飞地”发展,不仅活化了空心村的集体建设用地及发展非农产业权利,也活化了村民的生活,还活化了农业规模经营。2018年总书记到访新战旗村时,高度肯定五村联合发展共治的“飞地发展”模式。

再如,内蒙古自治区鄂尔多斯市达拉特旗树林召镇通过创立“一村四社(资金、土地、房宅、消费)联合社”体系和“两平台(线下线上农村产权交易中心及服务平台)”。在多村“飞地”联合建设产业园区和生活社区的同时,放活农村产权的使用权及经营权的市场化交易,促进城乡要素双向自由流动,实现四个升级:中心村和小镇升级、产业升级、服务和治理升级、生态升级。树林召镇的创新,是战旗村五村联建模式和桐梓县城乡居民合作发展模式的升级版,8月22日农部韩副部长到访时,给予了充分肯定。

村民及村级组织自主“飞地”活化模式,更有普适性,且对贫困村发展有特殊意义。中央要求准许扶贫与乡村振兴无缝对接,多村“飞地”联合发展中心村、小镇、园区等,是一条好路子。

三、农户自主的“地票”交易活化

空心村的原村民是渴望闲置宅地或农地等能物尽其用、物有所值的。为满足空心村原村民的这一客观需求,十年前重庆市发明了“地票”制度:空心村原村民把原宅基地等非农用地复垦成可耕地,经政府部门验收后获得相应的证明——“地票”,此“地票”能在政府的农村产权交易所自主交易——获得收益。二农部推行的“三权分置”放活土地及宅基地使用权、经营权交易,其实也和重庆的“地票”交易活化是同性质的方式。“地票”实践已有十多年实践,知名度很高,但没有推广,原因比较复杂,一言难尽。

四、行政及资本联合主导活化

当前拆村并居、农民上楼,依旧是当下我国农村空心村活化的主要模式。十多年前各地就开始试点这种模式,近年全国都在大力度推进。这种模式可以简化为一句话:村民以地换房、“开发商”以房换地,政府两头贴钱。这种模式的优点是力度大、见效快,缺点是政府责任重大,集各种矛盾于一身。由于不确定性因素较多,极有可能遭遇意想不到的“干扰”或“困难”而搞成烂尾工程或问题工程——好事有可能办成“坏事”。

上述四种空心村活化的方式,都是基层实践的有益探索,都有价值。相较而言,可能树林召模式的顶层设计要系统和科学一些,其探索更有价值一些——尊重了农民及集体经济组织的主体性,扩大了农民及集体经济组织的发展权,体现了社会主义制度的优越性。

农村空心化与空心村活化,未来乡村发展新常态

我国的城市化还有很长的路要做,与此同时逆城市化虽非主流,但也形成了一定的趋势。所以,农村空心化和空心村活化,将是未来几十年乡村发展的新常态。做好空心村及闲置资源资产活化这件事,利国利民。为了更好的应对这个新常态,无论用哪种方式“活化”空心村,都必须通过改革创新做好如下基础性工作:

1、要抓住当下正在进行的国土空间规划这个“牛鼻子”,准许空心村、边远村的集体建设用地向中心村、小镇或产业园区“漂移”,准许多村联合建设中心村、小镇和园区。国土空间规划必须前瞻性的做好空心村、边远村的集体建设用地“飞地”活化的顶层设计及空间布局。

2、在乡镇或县市区范围内,创建党领导下的“一村四社联合社体系”(资金互助社、土地合作社、房宅合作社、消费合作社),依托这个组织体系把农民重新组合起来、把资源资产集约经营起来、把“死”资源资产活化交易起来。没有“一村四社联合社体系”的保障,阻碍空心村活化及乡村振兴的“组织无力、金融无为、产权无效”的三重瓶颈将无法突破。

3、在乡镇范围内,政府扶持多村集体经济组织创建股份合作制公司、并主导镇域范围内的集体建设用地产业园区和居住社区的开发和建设。如果不这样做,乡村振兴就不是以农民为主体振兴乡村,更不是为农民振兴乡村,振兴也不可能是农民为主体的乡村。

4、在乡镇政府内设农村产权交易服务中心(禁止任何企业垄断农村产权交易服务),准许农村多种主体所属的集体产权及其衍生的产权、产品在乡镇政府产权交易服务中心自主自由交易,促进城乡要素双向流动和城乡融合发展。当下我国各县市区都建有农村产权交易平台,但基本上都是空架子,有场无市。必须把农村产权交易服务中心内置于乡镇政府之中——帮助不同主体完成产权交易是乡镇政府的基本工作。农村产权问题太复杂,只有乡镇政府有能力和动力依法依规为农村产权交易服务,其他政府及部门都做不了或不愿做!

5、完善乡村住房制度。除坚持一户一宅制度外,应准许空心村农民“飞地”在中心村或小镇合作建房——实行居者有其屋,也允许空心村农民集体“飞地”与城市居民及机构在中心村、小镇合作开发房产,且允准其合作房产的使用权直接入市自由交易——城乡居民“建设未来村、共创新生活”。

总之,只要把十九大以来关于乡村振兴的一系列政策法规用足用好,把基础性工作做好——农村要素市场化实现了,空心村活化就自然能实现。

编辑审定:曹益凤 翁展鹏

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