于凤瑞，法学博士，广东外语外贸大学土地法制研究院研究员。
本文系教育部人文社科青年基金项目（编号17YJC820062）、广东外语外贸大学土地法制研究院2016年度招标课题（编号231-X5216172）的阶段性研究成果。
本文原刊于《中国不动产法研究》2017年第2辑（总第16卷），感谢作者授权发布，如需转载请注明出处；注释已略，如需引用请核对期刊原文。
摘要：我国台湾地区建立了登记储金制度，用以补偿土地登记错误给相关权利人造成的损害，但实践中也出现了登记储金收费标准、保留期限、期限届满后去向、赔偿之后的求偿等方面的争论。基于台湾地区的经验，建立登记错误赔偿基金，有利于使当事人权利获得充分且高效的救济。目前大陆不动产登记按件收费，不足以设立赔偿基金；对此，可采取按照登记权利的价值计收登记费，或者采取按件收费，但辅之以保险制度和登记机构责任限制规则。为实现专款专用，可就登记赔偿基金设立独立法律主体，并明确登记错误损害赔偿的诉讼时效。赔偿基金支付损失金额之后，登记机构应综合考量造成登记错误的登记人员的情况，决定全部追偿还是部分追偿。
关键词：不动产登记；登记错误；损害赔偿；登记储金
目次
一、引言
二、台湾地区登记储金制度构造
三、台湾地区登记储金制度实践中的问题
四、对大陆不动产登记损害赔偿制度的启示
五、结语
一、引言
在不动产登记制度中，存在着不动产登记尽快完成所保障的交易安全法益，与不动产登记应尽量真实完整的法益之间的紧张关系。不动产登记错误损害赔偿制度，旨在对两种利益予以衡平。权威观点认为该损害赔偿责任为无过错责任，由于不动产价值高昂，权利义务关系复杂，一旦登记错误，将产生巨大的赔偿责任，登记机构及登记人员面临着巨大压力。设置登记错误赔偿基金是化解风险的一种方法，登记机构不必因过于担心发生登记错误而拖长审查时限，有助于兼顾私权保护与行政效率。尽管我国大陆地区已经有地方登记规则规定了登记错误赔偿基金，但尚欠缺详细的实施规则。学界关于不动产登记错误损害赔偿责任的研究，主要关注其责任性质、归责原则、赔偿范围等，虽然已经注意到设置赔偿基金对于保障权利人财产权、减轻登记机构负担的重要意义，但对该基金应当如何设置，如何运行等细节问题，尚未展开。
台湾地区登记制度的特色在于设置了专门用于登记错误赔偿的登记储金。登记储金制度对于财产权之保障具有重要意义，随着经济社会变迁，该制度在实施当中产生了一些争论。为了提高不动产登记的效力位阶，目前台湾地区正在研拟“不动产登记法”，关于登记储金的制度设计是研讨的重点。两岸不动产登记制度基本相同，例如，登记具有公信力、推定力等绝对效力，法律主体对不动产登记的信赖关系应加以保护，当发生登记错误导致当事人权利受损害的，登记机构应当承担损害赔偿责任。但目前大陆不动产登记错误损害赔偿的法律条文仅为《物权法》第21条，《不动产登记暂行条例》以及最高人民法院关于《物权法》的司法解释未对其作细化规定。登记制度是物权法律的基础与核心，不动产物权的设立与变动，均须通过登记制度加以规范。《不动产登记暂行条例》仅是过渡时期的做法，长远的立法规划应包括制定法律层面的不动产登记法。在当前《民法典》编纂与《物权法》修订的制度契机下，借鉴台湾地区登记储金制度实践的经验与教训，对于完善不动产登记损害赔偿制度具有启发意义。
二、台湾地区登记储金制度构造
（一）台湾地区土地登记制度
世界各地因历史变迁、政治制度、经济发展等情况的差异，所采取的不动产登记制度也呈现出多元状况，主要有以德国、瑞士等为代表的权利登记制度，以法国、日本等为代表的契据登记制度，以澳洲为代表的托伦斯登记制度。契据登记制度下，登记簿收录的内容是土地交易的相关契据复本，登记簿不记载土地的权利人，需要当事人依据登记契据及其它资料自行判断；土地登记簿反应的是土地交易的动态过程，但其内容是否有瑕疵，不在审查范围之内，因此登记并不具有公信力。权利登记制度与托伦斯登记制度则具有诸多相同之处，例如均采登记生效规则、采实质审查、登记具有公信力等。但不同于权利登记制度中强制登记、登记簿采物的编成主义等特点，托伦斯登记制度的特殊之处在于，一是登记不采全面强制性，由当事人决定是否登记，但一经登记，之后的物权变动非经登记不生效力；二是登记后向当事人交付产权证书；三是设置赔偿基金，用于登记错误、遗漏或虚伪导致真正权利人遭受损害时，登记机构应承担的损害赔偿责任；四是登记簿采人的编成主义。
台湾地区土地登记与建筑物物权登记分别独立登记，在日据时代早期土地登记曾采权利登记制，其申请具有强制性。1923年日本民法、不动产登记法施行于台湾后，改采契据登机制，实行登记对抗主义。1946年国民党迁台之后，先后颁布“台湾地籍厘整办法”、“台湾省土地权利凭证及换发权利书状办法”，对地籍进行系统整理，逐渐形成目前的土地登记制度。依据台湾地区“民法物权编”、“土地法”、“土地登记规则”等法令，其土地登记制度兼具权利登记制度与托伦斯登记制度的特点。具体而言：
其一，登记机构由行政机关担任。依据“土地法”第39条，土地登记，由直辖市或县（市）地政机关办理之。其二，采强制登记，不登记不生法律效力。其三，采实质审查。对此，尽管学术界存在争议，但通说认为登记机构不仅审查形式是否齐全，还要审查其权利来源是否有瑕疵，“土地登记规则” 第56、57条分别规定了应予补正、驳回的情形。其四，依据“土地法”第43条、“民法物权编”第759-1条，登记具有公示力、公信力、推定力等法律效力。其五，登记簿采物的编成主义，登记后发给权利证书。其六，由于采取实质审查，为了加强土地登记的绝对效力，依据“土地法”第68条、第70条，登记机构需对登记错误承担赔偿责任，并设置登记储金。通说认为，该责任的归责原则为无过错责任。
（二）登记储金的来源与运行
台湾地区土地登记制度中关于损害赔偿及登记储金的规定，乃采托伦斯登记制度之要旨而设。托伦斯登记制度下，授予登记权利人不可推翻的效力保障，该效力强大，不仅保护善意第三人，而且保护善意相对人，这将使得相关权利人在土地上的权利受到影响，且无法请求回复。为辅佐不动产登记的不可推翻效力，伴随产生损害赔偿制度，以弥补相关权利人因登记错误而受到的损害，赔偿基金是托伦斯登记制度不可或缺的一部分。
所谓登记储金，是从登记费的收入中提取一定比例的金额，储备作为损害赔偿时使用。台湾地区土地登记储金来源于登记费，登记费属于登记规费之一种。关于登记费的收取标准，“土地法”第65条：“土地总登记，应由权利人按申报地价或土地他项权利价值，缴纳登记费千分之二。”依据“土地法”第70条，地政机关所收登记费，应提存百分之十作为登记储金，专备损害赔偿之用。
登记错误的受损害者，可直接向地政机关要求损害赔偿，如果该地政机关拒绝赔偿，受损害人可以向司法机关提起诉讼。当损害赔偿经协议成立或判决确定之时，由登记储金拨付损害赔偿，采取集中支付、统收统支、先进先出原则办理。据此，向登记机构提起书面请求是提起损害赔偿之诉的前置程序。这与采取托伦斯登记制度地区的做法有所不同，澳大利亚的南澳、西澳等州法律规定，因登记错误、遗漏或虚伪致受损害者，应先向有过失或错误之人请求赔偿，如应赔偿人有死亡、破产、不在管辖区内、或无力赔偿之情事，始得向登记机构请求赔偿。
登记机构对登记错误的免责情形，台湾地区“土地法”仅规定了一种情形，即地政机关证明其原因应归责于受害人时。而依据澳大利亚新南威尔士州《不动产法》，对于发生损害之原因，应归责于受害人自己者、因土地测量、土地信托或可由其他保证基金中获得补偿、或时效届满的情形，皆不予赔偿。
在登记储金支付损害赔偿之后，地政机关对于就损害原因有重大过失的登记人员，有求偿权。该求偿权以登记人员“重大过失”为成立要件，即显然欠缺普通人之注意者。由于损害赔偿金已先行由登记储金支付，重大过失之登记人员偿还的部分，拨归登记储金。
登记储金的保存有一定期限，“土地法”未规定明确的期限。实务界认为，土地登记错误的损害赔偿责任与“国家赔偿法”中的损害赔偿责任构成特别法与一般法的关系，“国家赔偿法”第8条第一项规定：“赔偿请求权，自请求权人知有损害时起，因二年间不行使而消灭；自损害发生时起，逾五年者亦同。”为配合该法规定的五年期间的诉讼时效，“内政部”函释，登记储备金由专户储存银行保管，其保留期限为五年；五年之后未发生损害赔偿情事，则于年度结束时，将逾保留五年期限部分之登记储金解缴公库。依据该函释，登记储金的保留期限等同于登记错误损害赔偿的诉讼时效，五年届满即收归财政。
三、台湾地区登记储金制度实践中的问题
（一）登记储金收取的标准
登记储金从登记费中提拨，土地登记费的收取标准为“申报地价或权利价值”的千分之一。“土地法”第156条规定：“土地所有权人声请登记所有权时，应同时申报地价，但仅得为标准地价百分二十以内之增减。”由于台湾地区“平均地权条例”确立了土地涨价归公，由土地所有权人自动申报地价，政府照价征税，涨价归公，用作兴办扩大社会福利事业及九年国民义务教育之用。标准地价，即民众申报地价的参考，主管机构依据土地所有权人所申报之地价课征地价税，每三年分区公告一次，必要时得延长之。出于对民众税赋负担的考虑，公告地价一般均较公告土地现值为低。有观点认为，为反应土地的实际价值，应当以公告土地现值作为计算基础。公告土地现值，是作为土地移转及设定典权时，申报土地移转现值之参考；并作为主管机关审核土地移转现值及补偿征收土地地价之依据，每年一月一日分区公告。选择何者作为计收登记费的标准，属于政策判断。登记费用的制度设计，应当与房产税等结合起来考虑，避免因二者叠加而增加治理风险。
登记储金隐含着产权保险和风险担保的内涵，土地的价值越高，将来发生登记错误时，登记机构赔偿的金额越大。在采托伦斯登记制的国家或地区，登记错误赔偿基金的来源较为多元，包括从申请登记的费用、提出或撤销异议的费用中予以提取的部分；登记机构代位求偿取回的款项；财政部给予的贷款；议会决议用于保证基金的拨款；若保证基金短缺时，则由联合基金予以拨付，但在保证资金充足后，应予以归还。基于此，有观点认为，登记费的收取标准不应采取不论标的价值额度多寡，均使用一定之比例征收登记费用的“费用填补原则”，而应当采取德国《规费法》所采取将不动产的价值分为若干等级，再逐级递增其费率的“利益报偿原则”。
（二）登记储金的保留期限
依据“内政部”的函释，登记储金的的保留期限，参照登记错误损害赔偿请求权的诉讼时效。台湾地区“最高法院”2009年第六次民事庭会议曾就土地因登记错误、遗漏或虚伪致受损害，而请求地政事务所赔偿损害者，其诉讼时效期间应适用如何法律进行决议。其中，一种观点认为，土地登记错误的赔偿责任是以行政行为失当为要件，不同于民法上不法侵害他人权利之行为，但由于“土地法”既未特别规定其时效，自应适用“民法”第125条之十五年时效，而无民法第197条关于侵权行为损害赔偿请求权时效之适用。第二种观点认为，登记错误的赔偿责任，属于土地登记事务之公务员因故意或过失不法侵害人民权利，而该公务员所属地政机关负损害赔偿责任，属于“国家赔偿法”之特别规定，因此应适用“国家赔偿法”第8条第一项：“赔偿请求权，自请求权人知有损害时起，因二年间不行使而消灭；自损害发生时起，逾五年者亦同”之规定。第三种观点认为，地政机关所承担的赔偿责任，属民法上损害赔偿之范围，可适用“民法”第197条第一项因侵权行为所生之损害赔偿请求权之短期时效规定。该决议最终做出与“内政部”函释相同的解释，采行第二种观点。
登记储金的设置承担着产权保险的责任，其性质与一般的规费有所差别，“土地法”对于登记储金的保留年限没有明确规定，从法解释上看，其立法意旨是否即为永久保留？由于不动产登记采取实质审查主义，且登记具有公示公信力，当事人对登记事项相当信赖，并且不动产持有期间较长且价值较高，权利人通常无法立即知悉登记错误或遗漏。登记储金只保留五年，无法应对日后发生的潜在错误风险，易导致当事人权益受损。在采取托伦斯登记制度的立法例，采取了相对较长的诉讼时效，例如澳大利亚新南威尔士州《不动产法》第131条规定，任何人在受有损失或损害时，应以书面表格向登记机构申请补偿，但若受害人未于损失或损害发生的六年内提出申请，则该请求权便罹于时效。同样采取托伦斯登记制度的新加坡，其《土地权法》第158条规定：除自损害发生之日起12年内已为请求之行为外，不得依第155条之规定请求赔偿。依前项规定于12年内为请求者，自请求时起一年内均得向基金请求赔偿，不论该12年之时效是否已经完成。
（三）登记储金期限届满后的去向
登记储金制度虽然源自托伦斯登记制度中的赔偿基金，但二者之间的设置方式存在不同。澳洲托伦斯登记中的赔偿基金，具有独立法人格，可以该基金名义直接对外赔偿，以达到专款专用的目的。而台湾地区登记错误的赔偿主体为登记机构，登记储金是登记机构履行赔偿责任的经费来源，不具有独立法人格，保留期限届满后便解缴公库，专款专用色彩较弱。
登记储金属于行政规费，行政规费是政府机关为某些特定的单位和个人提供相应服务所收取的费用，这些收费主要是配合国家对有关行为、活动的统计、管理，并适当弥补政府管理成本费用，不以增加政府收入为目的。因此，登记储金期满收归财政的做法，导致相关部门对登记机构私自增加财政收入的质疑。“监察院”调查报告指出，自2000年1月1日起至2009年12月31日止，全台湾土地登记费总收入计约为新台币543亿元，其实际处理系于其中提存登记储金约新台币44亿元以备登记损害赔偿之用，经扣除保留逾5年未使用而解库之约18亿元，总计约518亿元纳入地方政府公库，占登记费总收入之 95.36% ，该纳入公库部分已变相成为政府增加财政收入之手段。
基于此，有观点主张取消登记储金制度，径行按照“国家赔偿”程序要求损害赔偿。实质上，该问题的重点并非登记储金是否保留，而应是土地登记损害赔偿制度的完善。有观点主张由于登记储金制度，系采无过失主义，不应适用国家赔偿；对于登记申请人依土地法申请登记损害赔偿之案件，实不应将其单纯视为公务人员之特定行为侵害人民权益所造成的一般“国家赔偿”案件，其请求权依理实应无消灭时效之适用。
（四）登记储金补偿后的拨归
如果登记错误是由于登记权利人与登记人员之外的第三人造成之时，登记机构是否享有向该第三人主张求偿以拨归登记储金的权利？由于当前立法未明确予以规定，从法律解释上，无从得出登记机构可向该故意或重大过错之第三人请求赔偿。若不对第三人造成登记错误的情形予以规制，一概由登记部门承担登记错误的赔偿责任，实非妥当。
综上，我国台湾地区不动产登记兼采权利登记制度与托伦斯登记制度，但在登记储金具体的设置与运行规则方面，与托伦斯登记制度的典型立法例有所不同。澳大利亚新南威尔士州《不动产法》明确规定了损害赔偿的情形及其例外，并对赔偿基金的设置、诉讼程序、时效等设置了详细规则。相较而言，台湾地区土地登记储金制度的法律条文较为简单，许多实务问题依赖相关行政函释及司法实务见解予以补充，导致具体执行过程中出现种种不确定性。由于登记储金的设置与实施，与财产权保护息息相关，实有对登记储金予以详细规定或者授权相关部门制订特别规范的必要。
四、对大陆不动产登记损害赔偿制度的启示
（一）设置登记赔偿基金的意义
《国家赔偿法》规定了国家机关对人民财产权造成损害时的赔偿责任，损害金额由国家财政支出，列入各级财政预算。在此情形下，是否有必要再设置专门的登记错误赔偿基金？
关于不动产登记错误的赔偿责任，《物权法》并未明确规定其责任性质为国家赔偿责任。然而由于现行不动产登记机构管理体制，登记机机关是行政机关，登记行为是一种对物权变动予以确权的职能行为，实务中登记错误案件适用行政诉讼程序。《国家赔偿法》第4条第四项规定的“造成财产损害的其他违法行为”，为不动产登记错误适用国家赔偿提供了适用依据。尽管如此，适用国家赔偿责任，存在以下问题：其一，根据《国家赔偿法》第4条，国家赔偿的原则是违法原则，即只有在行政行为违法时才能予以赔偿；而《物权法》上的不动产登记错误是否属于行政法的违法情形，尚不能够轻易下结论。登记错误发生时，登记机构的行为完全可能是合法的，例如在作为物权登记基础的买卖、抵押等民事行为无效或被撤销的情形。其二，根据《国家赔偿法》第36条，国家赔偿的范围为直接损失，当事人的间接损失无法得到赔偿。其三，国家赔偿金属于财政预算编制，其支出需要符合预算和支付管理相关规定。相较之下，如果设置专门的赔偿基金，由于其在平时的登记实务中早已提存在专门账户，能够比财政预算支付更为简便，使得受害人的损失尽快得到赔偿。当赔偿基金不足以支付登记机构的损害赔偿责任时，该不足部分由登记机构通过财政预算支出自行承担，可以有效减轻国家财政负担。
尽管当前不动产登记错误案件适用行政诉讼程序，但关于不动产登记行为属于民事行为还是行政行为依然存在较大争论。对该问题的判断，需要注意两个背景：
其一，当前物权登记错误行政诉讼救济模式中，当事人利用行政诉讼的低成本性，将民事纠纷转化为对登记机构的诉讼，试图通过行政诉讼一并解决。然而，此类案件本质上是民事主体之间的权属争议，行政诉讼解决的核心问题是行政行为的合法性，而非以解决民事争议为最终目标。此类案件数量逐渐攀升，导致登记机构疲于讼累，当事人之间的矛盾也不能得到及时、彻底的消除。登记的本质是获取和行使民事权利的有机组成部分，只有扎根于民事领域才有生命力。民事诉讼是以解决私法上的权利冲突为目的。将物权登记错误诉讼纳入民事诉讼，也是比较法上的经验。例如，我国台湾地区以及德国、法国的物权登记错误损害赔偿案件均适用民事诉讼。因此，不排除将来出于避免民行交叉争议的问题，将不动产登记相关的纠纷均纳入民事诉讼。
其二，随着社会发展，国家的任务也不断演变，从警察国而法治国，而社会福利国。在现代风险社会，产生了安全保障的基本权利，使国家成为所谓的保护国家。保护国原则，决定了国家赔偿责任已由代为、间接、补充责任之性质，改为自己、直接、主要之责任，以私法为基础之理论体系发生变化，国家赔偿之有关规定，亦由私法转向公法。因此，国家赔偿责任在性质上宜归于公法责任，是国家对于人民违反公法上义务所发生的损害赔偿责任，不存在国家赔偿法与民法之间特别法与普通法的关系可言。
物权登记错误的诉讼救济模式受国家政治体制的影响，是立法权、司法权和行政权相互博弈的结果。在上述双重背景下，不动产登记错误纠纷适用民事诉讼而非国家赔偿诉讼，实属发展趋势。由于在此情形中，无国家赔偿之适用，通过利用者负担机制，设置专门的不动产登记错误赔偿基金，使得损害赔偿资金支出具有稳定的来源，当事人的财产权获得稳定的保障，极具意义，实属必要。
（二）调整登记费的收取标准
依据《物权法》第22条，不动产登记按件收费。国家发展改革委、财政部2016年公布的《关于不动产登记收费标准等有关问题的通知》（发改价格规[2016]2559号），规定住房登记收费标准为每件80元，非住房房屋登记收费标准为每件550元。若依据该标准从中按一定比例计收赔偿基金，数额较低，可能不敷实际支出。
依据台湾地区“土地法”第68条，登记错误损害赔偿，“不得超过受损害时之价值”， “民法”第216条规定，“损害赔偿，除法律另有规定或契约另有订定外，应以填补债权人所受损害及所失利益为限”，由于“土地法”为“民法”之特别法的关系，土地登记的损害赔偿应仅限于“所受损害”，不包括“所失利益”，受害人依通常情形原可预期利益的丧失不得请求赔偿。而大陆对登记机构损害赔偿责任的范围未作限制，从法解释上看，似可认为包括所受损害与所失利益。在此情形下，大陆不动产登记机构面临着“收取较低费用、承担较大责任”的风险。
由于不动产物权一经登记机构审查完成登记，即具有公信力及推定力，权利人之物权因而获得法律充分的保障。事后权利人进行物权交易的时候，变动登记也能反映并保障权利人因该登记所享有的利益。为体现利益者负担的精神，如果将来立法中设立登记赔偿基金，登记收费标准需要重新审视，使物权的登记规费及赔偿基金能够充分反应不动产交易的公示成本，能够承担更加全面的保险功能。基于台湾地区的经验，登记费可按照登记权利价值的一定比例收取，采取“利益报偿原则”。虽然大部分行政收费都是以成本收取，原因在于此类行政行为风险有限，而对于不动产登记而言，其法律效力强，风险亦较大。因此，其收费标准可以予以特殊考虑，例如，台湾地区“规费法”第10条专门规定“前项收费基准，属于办理管制、许可、设定权利、提供教育文化社会或有其他特殊情形者，得并考量其特性或目的定之。”除此之外，还可以依根据物权登记的原因不同，决定是否以全额规费的方式计收登记费。
在这种登记费计算标准下，难免出现当事人申报的物权价值过低而导致登记费不足以支付登记机构必要的行政成本的情形。对此，可以规定应缴登记费的最低数额，当依据前项标准计算登记费，数额低于登记工本费时，一律按登记工本费缴交。
（三）现行登记收费标准下的制度配套
提高不动产登记收费标准，难免面临民意压力。如果在不改变登记按件收费的情况下建立赔偿基金，为了避免出现赔偿基金不敷损害金额之窘境，减轻登记机构之压力，并保障不动产交易安全，可以通过两种方式发挥辅助作用。
第一，发挥保险制度对登记赔偿基金的补充作用。其一，由登记机构投保责任保险。所谓责任保险，即当被保险人对第三人依法应当承担赔偿责任而受赔偿请求之时，由保险人承担赔偿责任。当发生登记错误时，应先由该保险理赔金支付请求权人，不足部分，再由登记机构以登记赔偿基金支付。其二，发展私人属性的产权保险。产权保险起源于美国，是不动产交易的重要组成部分。产权保险公司在承保之前进行产权调查，以便发现和解决所有可能影响当事人产权的纠纷。产权保险旨在担保产权调查报告内容的准确，具体而言，由投保人支付保险费给保险人，保险人承诺如果存在产权报告中应记载而未记载的瑕疵或纠纷，并给被保险人造成损失时，保险人负责消除产权瑕疵，解决产权纠纷，或者在保险金额范围内给予赔偿。
目前，产权保险对于我国而言依然是一项比较陌生的事务，并且由于长期以来多头登记的原因，登记信息的准确性、全面性存在缺陷，产权保险所需要的基础条件尚不完全具备。然而，随着不动产统一登记的实施与不动产市场的不断完善，产权保险可以作为现行登记制度的有益补充。例如，在采取托伦斯登记的国家，虽然政府设置了登记错误赔偿基金，但立法关于登记机构承担赔偿责任的情形呈逐渐收紧的趋势，为了防止登记赔偿基金制度下当事人的道德风险，法律逐步排除了因申请人自身或第三人原因导致登记错误中的损害赔偿责任。产权保险所覆盖的保险范围，不局限于登记错误，还包括其它产权瑕疵情形；不仅包括登记之后发生的损害赔偿，还涵盖交易之后登记之前这一期间内发生的损害赔偿。相对于向登记机构请求损害赔偿需要履行诉讼程序，产权保险更具有便捷性。对于登记机构而言，产权保险亦能有效缩短产权调查时间，降低其承担损害责任的风险。在此情形下，为了弥补政府赔偿的种种限制，私人性质的产权保险作为政府赔偿基金的代替，开始在澳大利亚等采托伦斯登记制度的地区发展起来。
第二，合理配置登记机构的损害赔偿责任。《物权法》及《不动产登记暂行条例》对登记机构在审查之时应遵守的注意事项做了一系列列举式规定。理论上多认为当前不动产登记审查的方式为实质审查，登记机构除应审查登记文件是否完备以外，还需审查不动产物权变动原因与事实是否相符、有无瑕疵，权利内容是否真实等，经确定后，方予以登记，以保障登记内容的真实性。然而，随着经济社会变迁，土地登记业务日趋复杂，缩短审查期限、提高行政效率的压力日益提高。实务中，登记人员对申请人提出的申请书及相关文件仅予以是否符合法定要求的审查，并且登记人员无司法调查权，只能依法审查其内容有无错误或遗漏，而对当事人缔结登记原因的契约是否有瑕疵、权利人及权利内容是否真实并无实质上的判断能力。以上导致目前不动产登记制度之“实质审查”几与“形式审查”无异，而沦为“书据审查”。
为保护处于相对弱势地位的登记错误受害人，权威观点认为不动产登记错误赔偿采取无过错责任原则，但立法规定的概括性，导致该问题依然存在争论。根据《物权法》第21条的文义，虽可以解释为无过错责任，但登记机构可以通过举证证明登记错误的原因系归责于受害人而免责，相当于过错推定责任。由于登记机构的审查密度与其行政责任之归属息息相关，为与目前实际上的审查形式相匹配，法院在审理相关案件时，应当考量实质审查在实务上难以实践的情况，以及登记错误的原因，合理界定登记错误损害赔偿责任的归责及相应的求偿对象。
首先，登记申请人。当申请人未尽到合理的注意义务，怠于避免或减少损失，基于诚实信用原则，不可将此损害后果一概转嫁给登记机构。此时可适用过失相抵，根据原因力之强弱，减免登记机构的赔偿责任。例如，在借名买房而为虚伪登记的情形下，实际权利人与登记权利人不一致，登记机构的损害赔偿责任应以存在过错为限。其次，第三人。随着科技的进步，不法当事人利用科技及行政机关简政便民的措施，申办领取登记所需的证明文件，侵害他人财产权，造成登记机构登记不实。这种情形下，登记机构审查人员并无法防范得知。立法应增订由于申请人的代理人或其他人之欺诈、故意之疏忽或忽略造成损失的情形，应当由该第三人承担赔偿责任。不动产登记机构对该第三人的求偿所得，拨归赔偿基金。
（四）赔偿基金的专款专用
台湾地区登记储金五年之后收归财政的做法在实践中引起质疑。由于赔偿基金来自登记费，与一般财政税收存在明显不同，将赔偿基金与财政直接关联，会导致整个制度体系上的混乱。既然该制度借鉴自托伦斯登记制，因此可参考托伦斯登记制，赋予赔偿基金以独立法律主体地位，同时配合以明确的登记错误损害赔偿诉讼时效。
在法律对该诉讼时效没有明确作出规定之前，虽然可适用《国家赔偿法》第39条关于诉讼时效的规定，即通常情形下为两年，但在提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政诉讼法有关时效的规定。依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第42条，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年的提起诉讼的，人民法院不予受理。由于不动产登记的公信力以国家信用为后盾，不动产登记错误的赔偿适用该20年的长期诉讼时效，有利于保护当事人财产权，也有利于维护国家信用。然而，由于不动产登记法与国家赔偿法立法目的的不同，不动产登记法的目的在于确保不动产登记的公示力与公信力，具有高度的公益性，而国家赔偿法在属于一般性地保障人民生命财产安全。在确定登记赔偿基金保留期限时，不应无视二者之间立法宗旨的差异。鉴于民众对土地登记的高度信赖以及土地登记的专业性，建议在未来的不动产登记法中，对损害赔偿的时效期间作出明确规定。
由前述台湾地区“监察院”报告亦可得知，登记储金并未得到充分利用。若强调赔偿基金专款专用的独立属性，在不为其设定期限的做法下，为使得资金得以充分利用，可建立赔偿基金的使用、管理制度，通过基金运作的模式，进行投资盈利，所获收益可以拓展赔偿费用的来源，也可将之用于登记机构工作人员的培训。此外，可以提取部分赔偿基金用于购买责任保险，以分散登记机构的赔偿责任。
（五）赔偿基金的求偿拨归
登记机构承担赔偿责任之后，对有过错主体的追偿金额拨归赔偿基金。依据《物权法》第21条，登记机构行追偿的对象为“造成登记错误的人”，除了包括提供虚假材料申请登记的当事人、存在故意或过失之第三人之外，还包括登记机构的工作人员。由于登记审查环节较多，根据国土资源部《不动产登记操作规范（试行）》（国土资规〔2016〕6号），当事人提出登记申请之后，依次包括受理、审核、登簿、发证等环节，各个环节之间相互关联，当发生登记错误之时，如何确定应负偿还责任之工作人员？建议确定较为明确的认定规则。例如，如果属于一人承办，由其单独负责；如果是由数人共同办理，则依其过错大小而共同承担；如果承办人是根据上级领导的职务命令办理，则由该上级领导单独承担赔偿责任。
此外，追偿的金额应如何确定？应当按照所造成的损害全额赔偿，还是由登记机构自行决定？登记机构工作人员需要对登记错误承担责任，以督促其善尽职守，但是除非存在恶意情形，大部分情形中其并不愿发生登记错误。当前不动产登记机构的工作强度高、收件压力大，难以完全避免发生错误。尤其是登记人员审查的文件中相当多一部分为其他行政机关所作出，一概由登记人员对据此作出的登记所导致的损害全部承担责任，有失妥当。
为合理界定审查人员的责任，一方面，在机构设置上，可在登记机构设立专门的登记错误损害赔偿事件处理委员会，专门审议登记错误损害赔偿请求及后续求偿事项。其成员由登记机构中有关部门的负责人，以及相关专业人士组成。另一方面，综合审慎考量对登记人员的求偿范围。根据个案当中登记人员对损害发生是否具有预见能力、防止的可能性、其个人资历、损害赔偿金额的大小、是否影响该登记人员基本生活等因素来确定求偿范围。基于此，宜将《物权法》第21条“登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿”中的“可以”，解释为登记机构有相应地裁量空间，可以根据实务情况决定是否向登记人员追偿，以及是否按照损害金额全部追偿。值得参考的是，台湾地区高雄市地政局规定，除了登记人员因故意导致损害，并经刑事判决确定应偿还全部金额之外，其它情形下登记人员的偿还责任，应根据登记损害赔偿总额扣除保险理赔金后之数额，确定一定的比例承担，且可分期缴付。
五、结语
不动产登记错误赔偿基金制度，目的在于强调登记机构的注意义务，使得土地权利人及相关当事人不因登记错误、遗漏或虚伪而受损害，以保障财产权并维护交易安全。本文探讨了不动产登记错误赔偿基金制度的构建，由于不动产登记同时涉及程序问题与实体问题，根据台湾地区登记储金制度的实践经验，赔偿基金制度的有效实施，还有赖于不动产登记审查制度的系统构建，尤其是究竟采取实质审查、形式审查，还是跳出二者不确定之内涵，采取法定审查模式，即由法律明确规定各种登记类型中登记机构的审查权限。这一问题具有体系上的连锁效应，不仅影响司法实务中对登记机构过失之判断标准，还影响对登记人员求偿权的行使。此外，登记错误赔偿基金，不仅仅是一个私法问题，更涉及财政、税收等制度，具有相当的技术性与公法属性，台湾地区“不动产登记法”起草过程中，也有将登记规费及登记储金的计费与收取方式授权相关主管机构制订专门规范的建议。因此，登记错误赔偿基金的设置及其与内部体系、外部体系之间的关系，仍有待综合相关领域，并在展开更多实证研究的基础上，予以深入探讨。
