土地问题一直是我国“三农”问题的核心。不管是在过去、现在、还是将来，土地的收入、就业、保障等基本功能始终是存在的。目前，在农民收入多元化的情况下，我县农民土地收入依然占80%以上，全县仍有10余万农民在经营土地，从事农业生产。因此，土地对农民的意义不言而喻。更为严重的是在工业化、城镇化迅猛发展的今天，对农村土地的需求越来越多。这来自农村内、外部的双重压力，使得农村土地利益关系变的十分复杂和紧张。农村土地纠纷也因此在数量和规模上不断扩张。由土地引发的纠纷对农村社会稳定带来的影响是不容忽视的。　　一、对当前农村土地纠纷的认识　　近年来的理论和实践都证明了这样一个问题：“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心是权益问题，而农民最大的权益就是土地权益。因此，土地纠纷大量发生，并位居“三农”问题之首就不难理解了。　　在改革发展的现阶段，由经济利益、土地利益引发的农村社会矛盾和社会冲突比以往任何时候都更加突出。《农村土地承包法》颁布以来，特别是中央一系列惠农政策出台后，一些地方土地承包纠纷陡升。从农民的角度来看，土地既是生产资料，又是生活保障，也是就业所在。土地构成农民最大的财富和最大权益，因此农民会同一切影响和侵害其土地权益的行为抗争。从农村集体来看，在当今绝大数农村，集体所能控制或拥有就是土地所有权，集体对农民的影响也主要体现在土地方面，包括土地承包、土地收益分配、机动地调整、宅基地分配等，农村集体组织对之处理不当就会引起与农民的纠纷。此外，大量发生的村民自治纠纷也与土地相关，如村务公开要求查帐，主要针对的就是土地收益及其分配情况；村民选举中的纠纷，有相当一部分贿选，都在于获得农村土地资源的控制权，从中谋取更多、更大的利益。可以说，农村土地问题是农村社会矛盾和冲突的总根源，土地纠纷不但加剧农村社会矛盾和冲突，也危及农村社会稳定和发展。　　二、沙湾县当前农村土地纠纷的特征分析　　（一）土地纠纷的多样性。从近几年的土地纠纷案件中，主要有以下几种类型：一是返乡争地类纠纷。前些年因农作物价格低迷，土地负担重，种田效益不高，部分农民外出打工没有参加二轮土地承包。现在政策好了，特别是农村税费改革以后，土地效益高了，农民种地的积极性也高了，又回来要田要地，新老承包者之间便产生了矛盾。二是人口异动类纠纷。二轮承包后，农村家庭人口增减变化较大，但增人不增地、减人不减地的政策不能变，不同家庭产生攀比引发矛盾。三是债地矛盾类纠纷。在返乡要田户中，大部分人欠有原应负担的税费，而《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》明确规定：任何组织和个人不能以欠缴税费和土地撂荒为由收回农户的承包土。据此，这些欠款户要求无条件承包原土地，而那些不欠税费的群众却坚决不同意。四是承包不均类纠纷。一些乡村因土地质量不一，二轮土地承包时存在给土地质量不好的农户多分地的现象，但通过多年的改良，现在情况变了，由此产生争地矛盾。　　（二）土地纠纷的复杂性。资料显示大量的土地纠纷是发生在农村社会内部，如土地承包合同纠纷、侵犯土地承包经营权纠纷、土地流转纠纷、土地收益分配纠纷等等都发生在村委会与村民、村民与村民之间，但这类纠纷又呈现出一定的外部性，如部门滥用职权侵犯农民土地承包经营权引起的纠纷；农民与承包四荒地的城市居民、机关单位之间的纠纷；农民与企业公司的土地纠纷等。土地纠纷中的特殊主体，使得纠纷法律关系变得更加复杂，更加难以处理。　　（三）土地纠纷的政治性。土地争议、土地纠纷，说到底是不同利益主体的不同利益诉求。为了达到目的，农民利用各种政治资源谋求土地利益或通过政治手段解决土地争议。如今年发生的安集海靳寿年农场、粮丰农场土地纠纷，一批来自甘肃的外来承包户集体到县委、政府静座上访，在没有政策依据的前提下，提出了将农场土地分给自己耕种的无理要求，县委、政府在给予明确答复后，又要求政府协调农场降低承包费，自己不签订承包合同，也不让别人耕种土地。　　（四）土地纠纷的阶段性。自农村实行家庭承包经营制以来，在不同的历史发展时期，土地纠纷的成因、类型、求解方式都有所不同，而这种差异与其农村社会所处的政治、经济、政策环境密切相关。如八十年代初期，土地纠纷主要表现为农村内部的土地合同承包纠纷；九十年代后，村队与村队之间的土地开发、草场开发及集体地与国有土地争议纠纷大量发生；2000年以后，特别是实行了农村税费改革政策以后，各种支农惠农政策不断出台，土地的收益越来越高，农民要求增加土地愿望也日益强烈，以及企业、非农业人员大量开发国有荒地，农民、村队与农场开发土地的矛盾不断增加，村队、农民哄抢国有耕地的现象时有发生；同时，乡镇、村队违反政策擅自发包国有土地，使矛盾纠纷更加突出。　　三、农村土地纠纷产生的原因　　一是相关政策宣传不到位，部分基层干部和群众对法规政策理解不透，对现行土地承包经营权流转法律法规认知度较低；二是农村机动地管理不够规范，主要表现在没有严格按政策规定规范机动地发包和机动地收益管理工作，发包土地未经村民大会或村民代表大会民主表决通过；三是土地流转管理不规范，乡镇农业部门对土地流转掌控、监督和指导不到位，所签订的书面协议条款、内容过于简单；个别甚至进行口头转包、出租、转让；四是农村二轮土地承包工作质量不平衡，对外出务工人员确权确地不到位、延包与抵债挂钩等问题。五是国有耕地开发管理不到位，土地开发四至界限不清、范围重叠及未经批准擅自开发、超面积开发等行为依然存在。　　四、今后的工作对策及措施　　（一）加强法制宣传教育。要从宣传的层面上、宣传的深度和广度上，进一步加大对《土地法》、《农村土地承包法》等法律法规的宣传力度，提高农民法律政策意识，依法维护自身合法权益。特别要通过强化村两委班子成员的法制宣传教育，提高村两委成员及村民的守法意识和合同意识，规范村两委发包行为。按照《农村土地承包法》的规定，按5个程序签订承包合同：村民会议选举产生承包工作小组；承包小组依照法律、法规拟定并公布承包方案；召开村民会议讨论通过承包方案；公布实施承包方案；签订承包合同。同时，遏制村委会各种侵犯农民土地承包经营权的苗头性问题，将纠纷消灭在萌芽状态之中。加强集体机动地发包工作，制定集体机动地公开招标制度，在乡镇政府的监督下，对集体机动地实行统一招标，在招标中坚持“两个优先“，即优先向本村村民发包，优先向本村未参加二轮土地承包的新增人员发包。　　（二）做好土地确权工作。权属不清是引发土地纠纷的重要原因。一是明确村集体与村集体土地界限，村委会应按照《土地承包法》规定，对集体所属的荒地、坡地等纳入统一规划，有计划地实施开发行为，禁止农民擅自开发；对集体开发有困难的，可通过公开招标等方式，以合法程序转移其使用权。二是重申国有土地与集体土地界限，加强国有土地开发管理，坚持以水定地，严格控制国有土地开发，严禁在争议区、村队附近等敏感区开发土地，避免与农民争水、争地、争电。开展国有土地开发整治工作，规范土地开发行为，核实土地开发四至范围，严厉查处无证、超面积、越界开发行为。　　（三）规范国有农用地开发管理。一是对未按审批手续规定，超过审批面积擅自开发国有农用地的行为，严格按照有关法律法规进行处理。对已经办理用地手续，因资金不到位等原因，连续两年或两年以上未进行耕种的单位或个人承包的土地，坚决依法收回；二是对未按法定权限和法定程序办理国有农用地开发手续的，由国土资源局按有关规定予以严惩；三是严格规范土地转让行为。对于未按规定转让土地使用权的行为，由国土资源局依据《土地登记办法》有关规定，责令其限期办理变更登记手续。逾期不办者，按照违法占地进行处理，并收回其土地使用权；四是对于以种植饲草料、林木为由开发的土地，擅自改变土地用途，实际种植经济作物的行为，分别由畜牧兽医局、林业局依照《草原法》、《森林法》进行处理，并收回其土地使用权。　　（四）提高依法行政水平。一是减少行政干预，坚持村民民主议定原则，依法合理流转土地。二是确权确地不能与农户历年欠款挂钩；三是对外出务工人员要按政策规定确权确地，保护外出务工农民权益。四是依法发放农村土地承包经营权证书，杜绝有证无地或有地无证现象。对土地互换后的农户按照政策及时发放新的经营权证书。同时土地确权后不能随意改变耕地用途。五是严格户籍管理制度，杜绝因人己在外地落户而本地户口却未迁出的现象，为产生土地纠纷埋下隐患。坚持平等、公平原则，规范承包手续。基层干部在转让、租赁、转包土地前，应充分采纳村民意见，牢固树立全村一盘棋的思想，依法办事、阳光操作，切实维护农民利益。　　（五）加强土地承包管理。明确农经部门负责土地流转管理、业主开发、合同监督等工作。在土地流转过程中，按照《沙湾县农村土地承包经营权流转管理办法（试行）》，严格合同管理，在流转双方协商一致的基础上签订书面流转合同，报县、乡镇农村土地承包经营权流转服务指导站备案。由农经部门制定统一的流转合同文本和土地流转证书，规范合同内容、条款，明确双方权利及违约责任，完善土地流转合同签订、鉴证程序，并造册登记，维护合同严肃性。注重培育土地流转中介服务组织，向农户提供关于流转状况的信息、流转知识的咨询、流转手续的办理、各方关系的协调及矛盾调处等方面的服务，预防减少流转纠纷的发生。成立由主管农业的政府副县长为主任，监察、农业、信访、司法、国土资源、林业、畜牧、农经等部门负责人为成员的仲裁委员会，制定出台土地纠纷仲裁具体办法，负责对全县农村土地的发包、承包、经营、收益、流转、调整、收回及合同履行和解除事项发生的争议进行调解仲裁。　　（六）加大诉讼调解力度。按照“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的要求，在坚持合法、自愿的前提下，尽可能多做调解工作，把调解贯穿于仲裁和诉讼之中，引导当事人正确理解和妥善处理各种冲突，防止矛盾升级。一是法院审理案件过程中，在法律许可的情况下，邀请基层调委会参加旁听，以提高调解能力；二是加强基层调解组织的法律知识培训和相关的业务指导，提高其法律水平；三是加强村级基层组织建设，充分发挥村民自治的作用，规范管理好土地承包行为。