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“农村土地问题立法研究”课题组|农村土地法律制度运行的现实考察——对我国10个省调查的总报告
2017-11-24 14:32:18 本文共阅读:[]


本文系教育部哲学社会科学重大课题攻关项目(05JZD0005)的阶段性研究成果。

本文原刊于《法商研究》2010年第1期,感谢作者授权推送,如需转载请注明出处;注释已略,如需引用其核对期刊原文。

摘要:构建农村土地法律制度是解决“三农”问题的关键。研究、解决农村土地法律制度问题的第一步应是了解其实际运行状况。对我国10个省近2000户农民的田野调查统计结果表明,当前农村土地所有权的归属,土地承包经营权的取得、调整、流转,农村土地的利用和保护,土地的征收,宅基地使用权的取得、流转,农村土地纠纷的主体、成因及其解决途径,农村妇女土地权益保护以及农村社会保障、公益事业管理等方面存在各种各样的问题,有待逐步解决。

关键词:农村土地法律制度 田野调查 调查报告

一、前言

为了解当前农村土地(农地)所有权的归属状况,土地承包经营权的取得、调整、流转的现状,农地的利用和保护情况,土地征收中存在的问题,宅基地使用权取得、流转情况,农地纠纷的主体、成因及其解决途径,农村妇女土地权益的保护以及农村社会保障、公益事业管理等问题,“农村土地问题立法研究”课题组(以下简称课题组)各子课题负责人、主要成员与部分法学、管理学专业的博士研究生、硕士研究生分成5个调查组,于2007年5-8月在全国10个较有代表性的省份进行了历时4个月的大规模田野调查。

在开展田野调查前,课题组对调查问卷和访谈提纲进行了深入的研讨,数易其稿,最终结合试调查的反馈结果定稿。调查问卷含35个一级题目,其中部分一级题目包含子题目,共计77个题目。调查问卷的题型均为选择题,选择分单项选择与多项选择;访谈提纲所列内容涉及8个方面共有34个问题,访谈提纲为半结构式,即课题组提供访谈提纲供调查人员参考,调查人员可以根据当地实际情况自行决定具体访谈的内容。课题组在确定调查地点和调查对象时采用了多段抽样与自然抽样相结合的抽样方法:首先,根据我国现行的行政区域划分,选取了江苏、山东、广东、湖北、湖南、河南、山西、四川、贵州、黑龙江等10个农业发展水平不一的省份作为调查地点;其次,根据各省的地理位置、产业结构、地形地貌等因素选取3个县;最后,根据各县的前述因素选取3个乡镇,每个乡镇选取2个村,每村随机抽选10户农民进行调查。其中,对中南财经政法大学“农村土地法律制度研究中心”设立在贵州、湖北两省4县的“乡村试验田”作了深度调研。

本次大规模调查采取问卷与访谈相结合的调查方法,原则上要求每村做10份调查问卷和1份访谈。调查和访谈对象主要是普通村民,也涉及少量村干部。此外,课题组还要求调查人员对样本县的基层人民法院进行访谈,以深入了解农村土地纠纷的现状及其解决机制。

通过调查,课题组共回收有效问卷1799份、访谈记录200余份、土地纠纷判决书几十份、调解书以及其他相关材料近百份。课题组在对调查问卷进行整理后,将有效数据输入专门制作的问卷统计软件中进行数据处理并得出统计结果。课题组在10个省获得的样本数量如图1所示。

图1:各省样本数量(单位:个)

二、调查统计结果与分析

(一)农地所有权归属状况

课题组对农地所有权归属问题的调查主要从以下两个方面展开。

1、农民关于承包地所有权归属的现实认知

应当说,我国现行法律对农地所有权的归属规定得非常明确,即除法律规定属于国家所有的以外,农地属于农村集体所有。在本次调查中,课题组的调查并未涉及国有农地,但调查统计结果显示,农民对农地所有权归属状况的认识比较模糊,甚或混乱,而且地区性差异较大。就全国范围整体情况而言,面对“您认为您的承包地(田)的所有权是谁的?”这一问题,受访农户中有41.91%选择“国家”,有29.57%选择“村集体”,有3.56%选择“乡(镇)集体”,有6.23%选择“村小组”,但也有17.62%选择“个人”。

从各省的情况来看,不同的省份差异较大。例如,广东省和江苏省分别有76.24%和66.11%的受访农户选择“村集体”,而其他省份则有相当高比例的受访农户选择的是“国家”,如在四川省,这个比例竟高达64.2%。不过,也有个别省份有相当高比例的受访农户选择“个人”,如在黑龙江省,这个比例就高达31.67%。我们从访谈中了解到,不少地方的农民对“农地所有权”这个概念相当陌生,认为土地承包经营权就是所有权,并且混淆了国家所有与集体所有的内涵。从上述调查统计结果可以看出,有相当一部分农民认为承包地所有权的主体是国家。之所以会出现这种状况主要是因为:(1)农民普遍认为村集体代表国家,甚或将其等同于国家机关;(2)国家公权力在农地权利运行过程中的强势介入使得村集体基本上沦为基层政府的附庸,在农业税减免之前更是如此。各省农民对承包地所有权“集体所有”存在认知上差异的原因也有两个:(1)各地经济、政治、文化等发展水平的不均衡,导致农民对法律的需求存在差异,从而影响了其对法律规定的了解程度;(2)村集体在不同地区所起的作用及行使的职能不一,导致农民对村集体的认知程度存在差异。

2、农民对承包地所有权归属的未来期望

无论经济发展水平如何,在各个省都有相当多的农民在农地所有权未来归属的期望上倾向于个人所有;也有相当一部分农民倾向于国家所有、集体(含乡镇、村和村小组三级集体)所有,不过地区性差异显著。其中,经济发达省份的农民一般倾向于村集体所有,而经济发展中等、经济欠发达省份的农民则一般倾向于国家所有。具体而言,在课题组提出“您觉得农村的承包地(田)的所有权归谁最好?”这一问题时,有46.41%的受访农户期望归个人所有,有21.23%的受访农户期望归国家所有,仅有22.18%的受访农户期望归村集体所有,还分别有15%和5.05%的受访农户期望归乡(镇)集体和村小组所有。就各省的情况来看,期望农地个人所有的农民比例,除江苏省较低外,其他省份大体相当。但是,在国家所有与集体所有的认同感上,各省份之间有相当大的差异,如广东、江苏、山东三省的农民倾向于村集体所有。其中,广东和江苏两省受访农户对农村承包地归国家所有的认同感很低,不到6%;而四川、贵州、湖南、湖北四省的受访农户却对村集体所有的认同感又非常低,所占比例均不到9%,相反,对国家所有的认同感都在30%左右。

调查组在访谈中了解到,农民较强烈的土地“私有”情结是源于农民期望在关涉土地权利的问题上具有较强的话语权,并希望农地上的权利具有稳定性,自己在行使土地承包经营权时具有更多的自主性。另外,在农地所有权未来归属的期望上,也有相当一部分农民倾向于国家所有,尤其在经济发展中等和经济欠发达地区更是如此。这是因为农民已经充分认识到土地资源对自身利益的重要性,农民个体在土地问题的处理上有时还难以摆脱依赖心理,故其认可国家权力在土地权利运行中存在的必要性。同时,由于集体经济组织的职能日趋式微,在现有的制度语境下对农民缺乏影响力,因此有相当一部分农民对“集体经济组织”缺乏认同感。但是,在经济发达地区,由于农民切身感受到集体经济组织在现实生活中,特别是在经济发展和公益事业中所起的重要作用,因此,他们倾向于认同“集体”而排斥“国家”。

值得注意的是,有关农地所有权的现行法律规定与农民的实际认知存在的差距,使得农民在遭遇土地纠纷而选择司法救济时陷入困惑,并对法院依法作出的判决感到难以理解,从而产生误解乃至抵触的情绪,进而影响到法院判决的有效履行,损害司法权威。农民关于农地所有权归属的未来期望对于在农地法律制度中合理确定国家、集体与农民三者的法律地位以及平衡与协调三者之间的利益冲突、重构三者之间和谐的法律关系,具有重要的参考价值。

(二)土地承包经营权问题

为全面了解土地承包经营权的实际存续状态及运行机制,课题组针对土地承包经营权的调查主要围绕以下四个方面展开。

1、承包经营自主权的享有情况

根据调查,农民承包土地后,其在种植粮食作物或经济作物的选择方面基本上享有自主权。至于涉及将承包地由种植业改为养殖业或渔业生产时是否须经过村集体或政府的批准,农户之间分歧较大。面对课题组提出的“如果您想将承包地(田)改造成养鱼池或用来植树(苗)等是否应该经过批准?”这一问题,59.14%的受访农户认为应该经过批准,而39.08%的受访农户则认为无须经过批准。

至于在回答应当由谁批准这一问题时,在主张应当批准的受访农户之间存在较大的分歧。其中,认为应当由乡(镇)政府和村委会批准的受访农户最多,分别占受访农户的31.2%和35.71%。调查组在访谈中还了解到,目前农民在行使土地承包经营权时基本上没有受到干涉,其自主性较强。这说明现行法律在保障农民承包经营自主权方面发挥了良好的作用。

2、农地承包经营合同的签订和证书发放

农地承包经营合同的签订使得农民和发包方通过合同的形式明确约定了各自的权利与义务,而承包经营权证书的发放则是对土地承包经营权物权性确认的法律凭证,故农地承包经营合同的签订和承包经营权证书的发放,对稳定和保护土地承包经营权具有重大的现实意义。在问及“您承包农地(田)时,是和谁签订的承包合同?”这一问题时,有4.67%的受访农户认为合同相对人是“国家”,而认为合同相对人是“乡(镇)集体”、“村集体”、“村小组”的受访农户所占比例分别为6.28%、58.48%、17.68%。可见,大多数农民认同自己的承包经营合同是与村集体签订的。

在关于承包经营权证书发放的调查中,表示已经领到了该证书的受访农户只占66.98%。由此可知,土地承包经营权证书的发放工作完成得并不理想。调查组通过访谈了解到,部分受访农户之所以认为与其签订农地承包合同的相对人是“国家”,是因为其误认为“村集体”是代表“国家”的。在承包经营权证书的发放上,不少地方没有按照法律规定严格执行。出现这一状况的主要原因有两个方面:一是该地区存在的矛盾较突出,不得不进行土地调整,若发证则会对土地调整工作造成不便,如湖南省;二是该地区土地征收现象较为普遍,若发证则不利于土地征收工作的进行,如广东省。

3、关于承包期限和土地调整

(1)承包期限。承包期限一直是土地承包经营权的一项重要内容,但当课题组提出“您认为对农地(田)的承包期限多长比较合适?”的问题时,各地农民对现行农地承包期限的法律规定看法不一,有的地区的农民对承包期的长短并不太在意,如河南省,而有的地区的农民对法律规定30年的承包期非常不满,如山东省。对于承包期限,有14.23%的受访农户表示5年以内比较合适,有22.51%的受访农户表示10年以内比较合适,有31.24%的受访农户表示30年以内比较合适,还有8.39%的受访农户表示50年以内比较合适,甚至有20.84%的受访农户表示土地承包经营权的承包期应该“无限长”。课题组在访谈中深入了解到,农民在考虑承包期限长短这个问题时,更多的是从自己对土地的实际占有情况出发的,即更多的考虑的是承包期限的长短对自己当前利益的影响。

(2)土地调整。农民对土地调整的看法也存在较大分歧,对于“增人不增地,减人不减地”政策,有的农民反应平淡,但有相当一部分农民深表不满。面对“您认为‘增人不增地,减人不减地’的农地政策好吗?”的问题,只有25.9%的受访农户认为“好”,有6.78%的受访农户认为“增人不增地好,减人不减地不好”,有8.89%的受访农户认为“增人不增地不好,减人不减地好”,认为“两者都不好”的受访农户所占比例为56.03%。总体来看,对“增人不增地,减人不减地”政策表示不认同的受访农户所占比例为71.7%,这个数据不容忽视!

课题组通过进一步深度访谈得知,有些农村地区严格执行了政策、法律的相关规定,也有不少农村地区根据当地的实际情况,通过不同的方式(如排队、留有机动地等)对政策性规定进行了些许变通。课题组在访谈中还了解到,在某些地区土地调整问题已经成为一个焦点,不少家庭因人口减少而占有较多的农地,但更多的农户却由于人口增加而承包的土地未得到相应的增加,从而引发了土地占有不均衡的问题。这违背了农民朴素的公平观念,致使不少农户心存不满甚或由此生怨。在贵州省,甚至占地较多的农民也能接受小幅调整。因此,有不少农民乃至基层干部、法官认为这一政策脱离了农村的实际,应予修订。

4、土地承包经营权流转

土地承包经营权流转在全国各个省份均普遍存在,但各省土地承包经营权在流转方式上具有较明显的差异,特别是土地承包经营权流转需要办理的手续在各地都有所不同。以下调研考察是从流转方式、流转程序、影响土地流转的因素和土地转包情况等方面进行。

(1)流转方式。《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)32条规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”但是,在土地承包经营权流转过程中,各种流转方式适用的普遍程度存在较大差异。面对“您们村农地(田)流动有哪些方式?”问题,选择“转包”的受访农户占79.6%,选择“互换”的受访农户占46.03%,选择“抵押”的受访农户占4.39%,选择“入股”的受访农户占8.5%,选择“其他”流转方式的受访农户占3.56%,还有15.12%的受访农户表示“没有以上流转方式”。可见,就各省实际存在的流转方式而言,转包与互换两种流转方式在各地较为普遍,抵押方式除黑龙江省有22.1%的受访农户表示在本村存在外,在其他各省则微乎其微。入股方式除在广东省有64.09%的受访农户表示在本村存在外,在其他省份所占比例都很低。农民对土地承包权流转方式的期望方面,选择各种流转方式农户的比例由高到低依次为:转包、互换、入股、抵押。值得注意的是,有21.29%的受访农户表示不希望流转。另外,一些省份的农民对流转方式的期望较当地土地承包经营权流转方式的实际运行情况发生了很大变化:四川、贵州、黑龙江三省的农户对“入股”表现出了较高的认同度,黑龙江省有40.33%的受访农户希望能够以抵押的方式流转。

调查统计结果还显示,全国各省土地承包经营权流转的程度与当地经济的发展状况和人口流动状况具有较高的关联度,即经济发达、人口流动频繁省份的土地承包经营权流转的程度较高。

(2)流转程序。根据课题组的调查,在实践中,转包、互换的流转方式的程序比较简单,而入股、抵押等流转方式的程序比较繁琐。具体情形如图2所示。此外,对于抵押和入股两种流转方式,各省规定需要办理的手续也不统一。例如,山东省规定土地承包经营权的抵押全部要经过政府批准,这充分说明当地政府对抵押的严格管制。

图2:各种流转方式需要办理的手续(单位:%)

《农村土地承包法》第37条对土地承包经营权流转程序作了简要规定。然而,调查统计结果却表明,关于土地承包经营权流转合同一般条款的规定并没有在农村得到很好的贯彻。由于土地承包经营权的流转更多的是在“熟人社会”的制度语境下展开,因此,只要流转没有严重违反法律的规定村委会一般不会主动介入。

(3)影响流转的因素。为了弄清楚影响流转的因素,课题组提出了“您会在哪些因素的影响下把自己的承包地(田)流转出去?”这一问题。调查统计结果显示,在“土地收入不是主要生活来源”的情况下会把土地流转出去的受访农户所占比例为44.58%,在“土地流转的收入比较高”的情况下会把土地流转出去的受访农户所占比例为35.02%,在“法律政策有规定”的情况下会把土地流转出去的受访农户所占比例为24.9%。由此可见,目前农民是否将承包土地流转出去主要取决于该承包土地对其所具有的社会保障功能的程度。同时,增收等经济因素对农民土地流转行为的抉择也有较大的制约作用。

(4)转包情况。关于转包问题,课题组进行了专门的调查,旨在了解流转的现状及发展趋势。在课题组提出“您有没有把承包地(田)转包给他人种呢?”这一问题时,表示将承包土地转包给他人的受访农户所占比例为23.01%,表示没有将承包土地转包给他人的受访农户所占比例为74.87%。其中,有偿转包承包土地的受访农户所占比例为59.18%,无偿转包承包土地的受访农户所占比例为33.33%

可见,目前农民承包的土地多为自己耕种,但经济的发展、农民外出就业机会的增加,使得农地的社会保障功能有所减弱,导致将近1/4的农户全部或部分转包出自己的承包土地。调查组在访谈中发现,农民之所以不愿意把承包土地转包出去,主要是基于以下三个原因:其一,承包土地一般不多,某些地区又在一定程度上实现了农业机械化,劳动强度较之以前有所降低,有老人在家里照管一下即可;其二,承包土地转包的收益不高,在仍然主要依靠农地解决生活来源和社会保障的情况下,农民还是不愿意放弃耕种“足以确保口粮”的农地;其三,多数农民在外打工的收入不稳定且不是很高,使得他们很难成为“专业化”或有稳定收入的打工者,只能演变为游走于务工与耕作之间的“兼业化”的“两栖”农民。由此可见,转包或流转问题不是仅仅依靠完善土地承包经营流转制度就能够解决的,还需要制订相应配套制度与政策予以推动。

(三)承包土地的利用和保护问题

调查统计结果显示,承包土地的保护和利用状况不容乐观!近几年来,不少地方都出现了在耕地上建窑、建坟和建房的现象,而在耕地上挖砂、采石、采矿、取土的现象也占有一定比例。有41.47%的受访农户认为本村的耕地肥力下降或水土被污染,而其中认为该情形严重的受访农户所占比例为46.38%,认为该情形不严重的受访农户所占比例为51.88%。耕地抛荒的现象虽然仍然存在,但受访农户普遍反映该情形并不严重,其所占比例为13.72%。有个别地区出现了隐性抛荒(如承包土地种一季,闲置一季)和变相抛荒(如在承包土地上种植树木,以便今后不再耕种)的现象。尽管如此,在实践中相关政府部门对擅自改变承包土地用途没有监管或监管不力的现象较为突出。具体情形如图3所示。

图3:承包土地利用中存在的问题及其监管情况(单位:%)

此外,课题组对近5年来受访农户耕种的承包地(田)的数量也进行了考察,有66.7%的受访农户表示“没有变化”,有23.01%的受访农户认为实际耕种的土地减少了,有8.73%的受访农户表示耕种的承包土地增加了。受访农户耕种的承包土地增加的原因主要是因“转包了别人的土地”(75.8%)、“为亲戚朋友代耕”(17.83%)和“人口增加调整了土地”(15.92%),实际耕种的承包土地减少的原因主要是因“人口减少而调整了土地”(16.18%)、“国家征收征用土地”(27.05%)、“退耕还林还草”(8.94%)、“流转给其他人”(25.6%)、“自然灾害毁损承包地”(9.9%)、“自家建房”(2.9%)、“乡镇企业或工业开发区占了承包地”(10.63%)和“村里人口增加,土地数量不变或减少”(21.98%)。上述现象及数据一方面反映出当前承包土地的流转比较普遍,另一方面也反映出农村社会普遍的人地矛盾愈来愈尖锐。

在与农户访谈时,课题组还发现在承包地利用和保护方面出现的种种问题。而这些问题一方面是因农民的耕地保护意识不强和经济利益的驱动造成的;另一方面,则是因为城市化和工业化的迅猛发展使得耕地的受到较为严重的污染造成的。而且,相关监管部门没有很好地履行相应的职责,客观上放任了乱占耕地、水土污染现象的发生和泛滥。在承包地利用和保护方面,如何完善相关立法,更充分地发挥司法机关和基层政府的作用,还有待认真检讨。

(四)土地征收问题

土地是农民赖以生存的根基,而土地征收关涉土地所有权的转移,对农民的生存、生活具有重要的影响。在本次调查中,课题组关于土地征收的调查主要从以下四个方面展开。

1、土地被征收的数量

土地征收在此次被调查的农村中虽然不是普遍现象,但也不容忽视。据调查,有约1/3的受访农户表示其所在的村存在土地被征收的现象。调查组从访谈中了解到,土地征收随着城市化进程的加快而逐渐增多,并且土地征收的发生与所在村的地理位置和经济发展水平有较强的关联度,即靠近城市周边和经济水平发展较快的农村,其土地被征收的概率高于地理位置较偏僻、经济水平发展相对落后的农村。同时,农民对土地征收的态度因土地被征收的目的不同而有所不同。具体而言,对于完全以公益事业为目的的土地征收,农民一般持支持态度;而对于以商业用地为目的的土地“征收”,农民的态度就比较复杂,农民是否支持该类土地征收往往与其能否从中获得应有的合法权益以及该用地是否将对当地环境造成污染不无关联。

2、土地征收补偿款的分配与发放

农民虽然深知补偿款无法解决其失地后的生活来源等根本问题,但在不得不接受上述两种征收的现实面前,往往以获得合理的补偿为底线。随着对农民合法利益保护的加强,对失地农民给予合理的土地征收补偿也越来越受到重视。调查统计结果显示,有78.78%的受访农户表示获得了相应的土地征收补偿款,但仍有12.17%的受访农户反映根本没有获得过补偿款,另有5.57%的受访农户则表示不清楚是否获得了补偿款。在对已获得土地征收补偿款的受访农户作进一步调查时发现,有52.17%的受访农户表示其所在村主要是按照被征收土地的数量分配被补偿款的,而分别有13.39%、9.22%的受访农户表示是按照人口及土地数量的综合因素和单纯按人口的数量分配补偿款的,另有3.48%的受访农户则表示不清楚补偿款是如何分配的。

虽然《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)和其他相关法规、规章都对征收补偿的程序、标准、监管作了较为明确的规定,但调查组通过访谈发现,大多数农民对征收补偿款的确定、发放等具体情况并不了解。由于征收补偿款的发放直接关系着农民的切身利益,因此如何真正做到公平补偿并合理界定“公共利益”颇值得学术界和实务界展开进一步的务实性探讨。同时,在实践中还需加强有关土地征收补偿的法律宣传和程序监督,以使补偿款的分配与发放成为实现“良性”土地征收的重要途径。

3、土地被征收农民的主要生活来源

对土地被征收农民主要生活来源的调查也成为本课题组关注的一个重要问题。在受访农户中,有39.13%的受访农户表示土地被征收后的主要生活来源是打工或经商,有31.48%的受访农户表示土地被征收后的主要生活来源仍依靠务农,选择以土地征收补偿款为主要生活来源的受访农户仅有13.22%,另有1.57%的受访农户表示土地被征收后已经丧失了生活来源。调查组在访谈中发现,政府除发放土地征收补偿款外,能提供给农民的其他安置措施十分有限,而依靠打工维持生活的农民普遍对其晚年或没有劳动能力时的生活保障感到忧虑,对生活前景缺乏足够的信心。不过,虽然土地征收补偿款十分有限,并且也不可能成为农民未来持久生活保障的唯一途径,但对没有其他生活保障来源的农民而言却是十分宝贵的。因此,在当下切实关注失去土地的农民的生活状况并尽快完善相应的保障措施无疑有着重要的现实意义。

4、失地农民的生活现状

课题组在调查中发现有14.12%的受访农户表示其所在的村存在失地农民。农民完全丧失土地的原因比较复杂,具体而言,有33.46%的农户是因为国家、集体建设占地导致完全失地,有11.81%的农户因规模经营而完全失地,因退耕还林和农民自建房而导致完全失地的比例均为2.76%,因其他原因导致完全失地的比例竟高达41.34%。对非因自身原因丧失土地的农民的主要生活来源的调查结果显示,依靠自己打工、经商或转包他人土地为主要生活来源的农户比例高达62.2%,而依靠政府补偿、政府安置和失地保险的农户仅分别占4.33、0.79%和0.39%。不过,由于失地农民大多数已不在当地生活,因此,对该问题的调查主要限于本村村民的客观陈述,存在一定的局限性。但是,种种现象表明,现实中虽然农民完全失去土地的现象并不普遍,但因该部分农民的生活一般都比较困难,因此,仍需对失地农民的利益保护给予特别重视,并应当建构一种有利于失地农民利益保护的制度。

(五)承包地纠纷及其解决情况

由于承包地纠纷能否得到有效解决是农民合法土地权益能否得到切实保障的重要判断标准,因此,课题组对承包地纠纷问题就以下方面展开了调查。

1、承包地纠纷产生的原因

根据课题组的调查,有63.04%的受访农户表示其所在的村没有发生过土地纠纷,有35.74%的受访农户表示本村发生过承包地纠纷。通过对承包地纠纷发生原因的进一步调查发现,在表示本村发生过承包地纠纷的受访农户中,有33.44%的受访农户反映纠纷的发生原因是承包地分配不合理,有19.6%的受访农户反映纠纷是因农民将承包地流转而引起的,有10.42%的受访农户反映纠纷是因为土地征收补偿不合理造成的,有9.95%的受访农户反映纠纷是因为村集体调整土地不合理而造成的,还有6.38%的受访农户反映纠纷是因为抛荒户返乡讨要承包地造成的。除此之外,选择因其他原因导致承包地纠纷的受访农户所占比例为35.61%,此处所谓的“其他”原因,经即时访谈得知,主要是指相邻承包地的边界不清。其他访谈获得的材料也证实承包地边界纠纷为农村承包地纠纷之常态。可见,承包地纠纷在农村社会发生的原因呈多样化趋势。

2、承包地纠纷的主体

在对发生承包地纠纷主体的调查中,有62.05%的受访农户表示该类纠纷发生在农户之间;有26.28%的受访农户表示该类纠纷发生在农户与村民委员会之间;表示该类纠纷发生在农户与乡(镇)人民政府、开发商和县级以上人民政府等部门之间的农户所占比例非常低,分别为3.11%、2.95%和0.62%。据此可知,承包地纠纷主要发生在农户之间,从法律上看主要表现为平等主体之间的民事纠纷。

3、承包地纠纷的解决机制

为了解承包地纠纷的解决途径,课题组在调查中提出了“你们村承包地纠纷一般通过什么方式解决?”这一问题,在表示本村存在承包地纠纷的受访农户中,有高达67.19%的农户反映该类纠纷是通过村委会调解解决的,另有19.13%的农户反映该类纠纷由农户与农户之间协商解决,而将向人民法院提起诉讼或上访作为解决承包地纠纷途径的农户比例分别为1.09%和1.56%。这一调查数据在课题组对各地基层人民法院所做的访谈中也得到了印证。大多数基层人民法院反映,每年受理的承包地纠纷案件的数量较少,如贵州省清镇市人民法院在2005年、2006年受理的承包地纠纷案件分别为3起和5起。另外,由于村委会调解成本低,且村干部对本村土地、人员的情况十分熟悉,也有一定的威信,有利于在处理纠纷的基础上维系争议双方赖以生存的社会关系,因此,大多数因承包地发生纠纷的农户选择了村委会调解这个途径。而诉讼这种公力救济的方式在当前承包地纠纷解决中所发挥的作用具有较大的局限性。那么,农民认为采用哪种方式解决承包地纠纷最好呢?通过调查发现,认为以村委会调解解决土地纠纷最好的受访农户所占比例为54.28%,认为采用双方当事人自行和解最好的受访农户所占比例为30.02%,认为到人民法院诉讼、上访或以其他方式解决承包地纠纷最好的受访农户所占比例分别为6.53%、1.4%和3.27%。可见,农民选择采用诉讼等方式解决承包地纠纷的意愿仍然较低。课题组在访谈中得知,受传统观念的影响,农民对诉讼有抵触情绪,并且在求助于诉讼时还面临着经济上的困难。

(六)宅基地使用权问题

课题组对宅基地使用权状况的调查主要集中在以下三个方面。

1、农民占有宅基地的数量

改革开放以来,我国关于农村宅基地使用权的法制建设取得了重大进步,但也存在不少问题,因此,需要进一步了解农村宅基地使用权制度运作的现状,以便对该制度加以完善。本着“合理用地、保护耕地”的指导思想,《土地管理法》和国土资源部发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》等法律、法规和规章都反复强调:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。课题组以该规定为基础提出了“你们家现在有几处宅基地?”的问题,有90.11%的受访农户表示自己仅有一处宅基地,表示自己有两处宅基地的受访农户有7.78%,表示自己有三处和三处以上宅基地的受访农户也分别有0.83%和0.44%。可见,“一户一宅”制度得到了较好的执行,但也存在超占、多占宅基地的现象。通过访谈,调查组发现,农民拥有两处及两处以上宅基地往往存在一定的历史原因,而近年来新增的占有两处以上宅基地的情况较少。此外,由于我国各省农村的情况差异很大,因此,各省规定的每户宅基地面积标准也有所不同。根据课题组的访谈可知。大多数农户的宅基地都没有超出规定的面积,但也有一些省份存在较严重的超标现象,如在山西省的农村,有许多农户的宅基地面积达到500-600平方米,有的甚至超过1000平方米。因此,强化“一户一宅”制度的执行力度并加强监管,显得十分重要。

2、宅基地使用权的取得根据和宅基地使用权证的发放

在各地,宅基地使用权的取得根据是什么是课题组关注的问题之一。当课题组提出“在你们村,根据什么取得宅基地?”的问题时,有26.07%的受访农户表示是根据“儿子的数量”取得,有24.07%的受访农户表示是根据“子女的数量”取得,而表示“有钱就可以多买”、“权力大、地位高的人就可以多要”的受访农户分别为14.12%、5.17%,还有36.41%的受访农户表示是依据其他标准取得宅基地的。就各省的相关状况进行比较发现,在山东、河南两省根据“儿子的数量”取得宅基地的情形最为普遍,所占比例分别为73.03%和79.78%;在广东省有72.38%的受访农户表示主要是根据“子女的数量”取得宅基地;而在贵州省则有40.33%的受访农户表示“有钱就可以多买”宅基地,在各省中比例最高。可见,宅基地使用权的取得依据在不同的省份是不同的,而且呈现出多样化特征。

宅基地使用权证是农民享有宅基地使用权的基本凭证。根据课题组的调查,有72.54%的受访农户表示已领到了宅基地使用权证,有18.79%的受访农户表示未领到宅基地使用权证,部分领到、部分未领到宅基地使用权证的受访农户有1.95%,不清楚是否领到宅基地使用权证的受访农户则有5.45%。从各省宅基地使用权证的发放情况看,该项工作完成得最好的是黑龙江和江苏两省,其分别有99.45%和96.11%的受访农户反映领到了该证,而广东省的宅基地使用权证发放工作完成得很不理想,有56.35%的受访农户反映未领到该证。可见,在有些省份,宅基地使用权证的发放工作还有待重视和加强。

为保护耕地“现行政策和法律对宅基地使用权的取得设定了日趋严格的条件,加之宅基地本身的稀缺性,各地农村出现了规避甚至公开违反法律占用、破坏耕地的严重现象。有鉴于此,学术界提出了通过收费控制宅基地扩张的方案,以保护耕地,提高土地的利用效率。为了考察农民对该方案的接受程度,课题组提出了“您认为取得宅基地是否应当缴费?”这一问题,绝大多数受访农户认为取得宅基地“不应缴纳任何费用”或“只应缴少量的手续费”,其中选择“只应缴少量手续费”的受访农户所占比例为48.36%,选择“不应缴纳任何费用”的受访农户所占比例为36.69%,选择“应按买卖宅基地的价格缴费”的受访农户所占比例很低,不足15%。可见,绝大多数农户仍然倾向于无偿或低价取得宅基地使用权,通过将宅基地使用权市场化,控制宅基地扩张的方案恐怕难以为农民所接受。

3、宅基地使用权的使用、流转状况

宅基地使用权的目的仅限于建造自家居住的房屋,而不能为经营目的而建造房屋。但是,在课题组提出“在你们村,宅基地可以用作专门建住房以外的经营性用途吗?”问题时,有43.3%的受访农户表示不能将宅基地用作建住房以外的其他用途,有38.02%的受访农户表示可以将宅基地用作建住房以外的其他用途,还有16.29%的受访农户表示不清楚或不愿意明确回答是否能够将宅基地用作建住房以外的其他用途。其中,在四川、黑龙江、湖北和湖南4省均有超过一半(分别为51.7%、54.14%、55.25%、54.64%)的受访农户反映其所在村的宅基地可以专门用于建住房以外的经营性(主要是办小商店、小饭馆或小规模养殖、小作坊、修理店等)活动,具体比例分别为51.7%、54.14%55.25%和54.64%。由此可知,在广大的农村,宅基地的使用目的并不完全符合法律的规定。

法律不仅对宅基地的使用目的作出了明确的限制,而且对宅基地使用权的流转也作出了限制。但是,面对“你们村有人将宅基地转给其他人使用吗?”问题时,有36.35%的受访农户表示本村有转让宅基地使用权的行为,有62.84%的受访农户则表示本村不存在此种行为。此外,《土地管理法》和相关法规虽然明确规定“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”,但课题组调查时发现,表示其所在的村有转让宅基地使用权行为的受访农户中,有29.51%的农户反映转让宅基地使用权后可以再申请到宅基地,有47.55%的农户反映没有再申请到宅基地,而另有20.03%的农户则表示“不清楚”。

总体而言,在现实生活中宅基地使用权制度的运行存在一定问题,宅基地被挪作他用或假宅基地之名行经营性使用之实的现象时有发生,并且宅基地使用权的流转制度也极不规范,有待立法的强化。

(七)农村妇女权益保护问题

农村妇女权益保护问题一直是一个困扰各方的难题,课题组在调查中主要考察了农村妇女的土地权益保护问题。

1、出嫁妇女土地权益的保护现状

根据对农村妇女出嫁后,发包方(如村集体)对原来分配给该出嫁妇女的承包地在承包期内的处理方式的考察,课题组发现,出嫁妇女的土地权益没有得到有效的保护。具体而言,有15.23%的受访农户表示妇女“在出嫁后户口迁出时由发包方收回”,有4.61%的受访农户表示妇女“出嫁后无论户口是否迁出均由发包方收回”,有9.06%的受访农户表示“如果该女孩在婆家村(组)取得承包地,则收回;否则不收回”,有58.48%的受访农户表示“无论何种情况,由女孩的家人继续承包”,还有11.73%的受访农户表示其所在的村采用了“其他”的处理方式。可见,出嫁妇女的承包地多由其家人继续承包,在少数地区由村组收回,而由妇女自己继续承包的情况非常少见。即使名义上由该妇女继续承包,在多数情况下,其也不能有效行使权利,原因有二:第一,耕种不方便;第二,以户为单位承包的土地是家庭财产的重要组成部分。在我国农村社会当前的伦理背景下,妇女既然已嫁出便不能对家庭财产主张权利,否则极易引起因获得财产而断绝亲情关系之严重后果。

根据《农村土地承包法》第30条的规定,如果出嫁妇女在新居住地即婆家所在村(组)分得承包地,那么即便丧失在娘家所在村的土地承包经营权也不影响其享有的土地权益,但有66.7%的受访农户表示娶进来的媳妇在本村不会分到承包地,而仅有9.67%的受访农户表示娶进来的媳妇在本村会分到承包地,还有9.89%的受访农户表示如果该妇女原来的土地已被收回就应分给承包地,否则就不分。可见,出嫁妇女在新居住地事实上很难分到承包地。出嫁妇女土地权益的保护与“增人不增地,减人不减地”政策具有密切的关联。在某些严格执行“增人不增地,减人不减地”政策的省,如贵州、广东和山西等省,几乎所有嫁入妇女都不会分到承包地;而在普遍有机动地或进行小调整的省,如山东和河南两省,嫁入妇女分到承包地的比例较高,分别为28.09%和38.76%。该情形充分反映出《农村土地承包法》关于妇女土地权益的保护在农村所处的尴尬境地。

2、农村离婚、丧偶妇女土地权益的保护现状

课题组的调查发现,农村妇女离婚后,其土地承包经营权也没有得到有效的保护。在农村,妇女离婚后一般都会返回娘家居住。如果她在婆家有承包地,那么其承包地多由其前夫继续耕种,很少由该妇女继续耕种,而其在娘家一般也不会取得承包地。调查统计结果显示,对于本地妇女离婚回娘家其承包地如何处理的问题,有52.7%的受访户表示“由其前夫继续承包”,有15.56%的受访农户表示“由该妇女继续承包”,有10.62%的受访农户回答由“发包方收回”,有7.5%的受访农户表示“如果其在娘家村取得承包地(田)的,则收回,否则,就不收回”;还有12.23%的受访农户表示村里没有这种情况或者由离异者商量由谁承包。特别值得注意的是黑龙江省,该省农村妇女离婚后仍由该离婚妇女继续承包的比例为62.98%,远高于全国15.56%的平均水平。这主要是因为黑龙江省人均土地多,人们的土地权利意识强,即使离婚妇女自己不能或不方便耕种,转包出去也能获得较高的收益。

然而,与上述情形不同,在丧偶的情况下,妇女的土地权益得到了较好的保护。根据课题组调查,如果丧偶妇女未改嫁,有82.55%的受访农户反映其丈夫的承包地由该妇女继续承包,其已故丈夫的承包地由发包方收回或由丈夫的父母、兄弟承包的比例则比较低,分别为11.06%和0.94%。

(八)农民社会保障问题

1、农民对社会保障的需求

调查组主要考察了农民对农民失地保险、农村医疗保险和农民养老保险的需求问题。调查统计结果显示,农民对这三种社会保障制度的建立均有迫切需要。有84.84%的受访农户表示需要农民失地保险,有96.57%的受访农户表示需要农村医疗保险;有94.36%的受访农户表示需要农民养老保险。

在受访农户中有很多农民对于失地保险尚不了解,调查开始时许多农户对农民失地保险制度的建立持无所谓的态度,但经调查人员对失地保险的内涵予以解释后,许多农户便表现出极其浓厚的兴趣,即使是远离城市的纯农业区的受访农户也不例外。

农民对于农村医疗保险的认知因农村合作医疗制度的推广相对较为准确。由于医疗费是现阶段农民背负的重担之一,因此,有相当多的农民看不起病、不敢看病,而合作医疗制度的建立给他们带来了希望。但是,课题组在访谈中发现,现存合作医疗制度也存在不少问题,农民对该项制度的意见颇多,其中主要问题有:定点服务,没有竞争,药价高昂;定点报销,可报销项目少,报销额度低;医院级别越高,报销比例越低。不过,虽然农民对合作医疗制度存在一些不满,但他们对该制度仍有较高的认同度。上述情形说明,农民对合作医疗制度的推行是比较欢迎的,不过该制度中存在的问题也亟须解决,而农村医疗保险制度的建立可望成为完善合作医疗制度的一项重要举措。

对于农民养老保险制度,虽然部分受访农户表示没有听说过,但都能很快理解它的内涵,并且也希望能尽快建立该种制度。课题组调查发现,由于人多地少,农业生产的比较效益低,现在农村里的很多年轻人都已外出打工,因而有不少60岁以上的老年人竟然成了种地的主要“劳力”,有些老人甚至到了80多岁还在种地。老人之所以成为主要的种地“劳力”,一个重要的原因就是他们没有其他的生活来源。因此,大多数农民表示迫切希望建立农民养老保险制度。

2、农民对社会保障资金来源的选择

建立农民失地保险、农村医疗保险和农民养老保险等制度,首先需要解决的就是资金的筹集问题。选择由国家出资或由国家、集体、个人共同出资的农户占多数。由于在多数农村地区集体经济虚无,因此很多受访农户能够体谅集体的困境,较少受访农户选择单纯依靠集体经济的财力来建立上述各种社会保险制度。同时,绝大多数受访农户也表示,完全愿意也应该由农民自己出资来建立上述各种社会保险制度,但由于自身经济能力十分有限,因此,依靠自己岀资建立这些社会保险制度并不现实。出于无奈,受访农户大多倾向于选择依靠国家出资建立各种农村社会保障制度。

(九)农村公益事业问题

农业税费取消后,大多数村集体资金的来源基本断绝且负债累累,仅靠财政转移支付维持日常运转,从而无力承担耗资颇大的乡村公益事业。同时,随着村庄合并,村干部的数量也在减少,他们对村民的动员能力也日益减弱,以致现在村干部的基本定位是调解纠纷的“救火队员”,再无更多精力管理公益事业。

调查统计结果显示,农业税费取消后,农村公益事业基本上还是由村委会负责管理,由乡(镇)政府和村民小组管理的比较少。在农村公益事业建设实际由谁出资方面。受访农户的选项比较分散。这反映了当前农村公益事业建设客观出资主体呈现出多元化倾向。当课题组问及农民心目中理想的出资主体时,农民最倾向于依靠国家财政解决农村公益事业建设的资金难题,而对村委会和自身出资缺乏信心。受访农户对农村公益事业期望的出资方式的具体统计结果如图4所示。

图4:农村公益事业现实出资方式与农户期望的出资方式对比图(单位:%)

由农民岀资进行公益事业建设时所需资金现在基本上依靠“一事一议”方式收取。由于国家减轻农民负担的政策已经深入人心。农民的权利意识也明显增强。因而调查中没有发现集体借“一事一议”搭车收费的情况。但是,以“一事一议”方式所获款项极其有限,难以从根本,上解决农村公益事业的建设问题。此外,各地对以“一事一议”决定事项设定的否决比例太低,仅仅只要有1%(甚至更少)的人不同意,则该议项将不能通过,此举更使农村公益事业建设的筹资举步维艰。相当多的乡(镇)、村两级干部认为国家粮食直补款本身较少,不能对农民增收起到根本性作用从而建议将该款项集中起来用于公益事业,以解决公益事业资金筹措困难的问题。课题组在调查中还了解到,大部分村民有为公益事业出资的意愿,但前提是自己能够获得收益。需要指出的是,对于各种集资,村民最担心的问题是资金的使用、管理问题,即如何保证集资款能够真正用到公益事业上,而不是用来偿还村级债务,甚至被贪污、挪用。可见,一些地方的村民对村委会等组织缺乏基本的信任,希望建立切实可行的监督制度。

三、调查结论

(一)关于承包土地所有权的归属

在承包土地所有权归属的认知方面,有将近半数的受访农户认为其承包土地属于国家所有,尤其是在四川、贵州和湖南三省,持该种看法的受访农户甚至超过了半数,这种现象与现行法律规定的农村集体所有制度产生了较大的偏差。结合访谈和课题组以往的调查结果来看,该现象的产生一方面与农民对承包土地所有权的法律概念缺乏正确的认识有关;另一方面,也在一定程度上反映出国家公权力不当介入农村土地权利运作造成了消极的影响,同时也是村委会对有关法律规范的误读或其借国家权力给农民施压的结果。

课题组在对承包土地所有权的归属期盼予以考察时发现,竟有近半数的农民倾向于未来承包土地所有权归农民个人所有。不过,对此结论的深度访谈交流的反映值得注意,即被访农民之所以倾向于“承包地私人所有”,在一定程度上是因为他们将完整的土地承包经营权等同于土地所有权。这反映出农民对土地承包经营权的物权性和稳定性的期望与需求。

此外,在经济发展中等和经济欠发达地区,农民对农民集体缺乏足够的认同感,这种状况应引起法律制度设计者与研究“三农”问题的学者们深思。

(二)关于土地承包经营权

随着法律、政策对农民土地权益保护的日益强化和农民法律意识的逐步提高,目前农民的土地承包经营自主权基本得到村集体和基层政府的认可,签订土地承包经营合同已成为我国广大农民承包土地的普遍做法,但土地承包经营权证书的发放工作仍然存在一些问题,有少数农民没有领到该证书,发证工作还存在死角。

法律上关于土地承包经营权承包期限的规定体现了“增人不增地,减人不减地”政策的精神,但因其在实施中缺乏必要的弹性,并且没有科学合理的配套制度消解该制度的缺陷,以致“土地承包期限30年不变”的规范在农村的运行引发了较多的问题。为解决矛盾,不少农村通过变通、规避法律政策,在承包期限内对承包土地进行了所谓适当的调整,这已经成为不容忽视的现实存在。因此,我们应对“土地承包期限30年不变”法律规范的利弊得失进行系统的研究,以便为土地承包经营权及其相关配套制度的进一步完善提供理论与立法上的支持。

对于土地承包经营权的流转方式,目前法律规定的转包或出租、转让和互换等方式均得以普遍实行,而入股、抵押等方式仅存在于个别省的部分地区,但农民普遍存有实现流转方式多样化的期望。此外,由于承包土地承载着为绝大多数农民提供社会保障的功能及农民对土地的深深眷念习惯和依赖之情,农民对承包土地一般以自主经营为主,但也有一些地区的农村存在流转承包土地或大规模流转集中经营的现象,且有逐步向前发展的趋势。影响土地承包经营权流转的不利因素主要是农民对承包土地的依赖程度和农民从流转中可获得的收益并非理想。此外,虽然现行法律规定了在多种情况下承包土地流转需要经发包人同意或到有关部门备案,但在实际运作中,该规定并没有得到有效执行,承包土地流转经村委会或基层政府同意或备案的情况比较少。这种情况表明,如果流转中的物权变动缺乏应有的公示程序,未来就不可避免地会引发诸多问题。这应当引起立法者的重视。

(三)关于承包土地的利用和保护

耕地的利用和保护状况不容乐观,耕地被转化为非农用途的情况时有发生,在耕地上建房、建坟、建窑等乱占土地的现象屡见不鲜。此外,出于利益的驱动,在耕地上采石、挖砂、采矿等现象不仅存在,而且在有些地区还比较严重。同时,承包土地因过度使用化肥导致肥力下降的现象较为普遍,个别地区的水土污染问题也不容忽视。更严重的是,上述违规行为不仅未受到有关部门的处罚,甚至连过问也较为鲜见,这说明有关行政部门对耕地监管的力度不够,有失职之嫌。与此同时,出现了一个令人欣慰的现象:在农业税取消之后,承包地抛荒的现象有所减少。

(四)关于土地征收

土地征收制度运行中存在的诸多问题已严重影响到农民合法土地权益的充分实现。农民对于因公共利益而进行的征收能够予以理解和支持,但对商业扩张用地的所谓“征收”态度较为复杂,倾向于不赞成或至少国家不应与其争利。在土地征收的过程中,农民非常关注自己的利益能否得到有效的保障,而保护耕地的意识较为淡薄。关于各种土地征收补偿款发放的实际操作与法律规定之间存在很大的差距,大多数农民并不了解关于土地征收法律规定的内容、程序及相关的政策,故农民的利益很难得到有效保障。土地被征收的农民中有相当一部分的生活来源主要靠自己打工或经商,也有相当一部分农民仍依靠剩余的土地为生。完全失去土地的农民根本不能靠土地征收补偿款长期维持生活,而征收方又很难加以妥善安置,农民只能自寻谋生之路,其未来的生存和发展状况令人担忧。

(五)关于承包土地纠纷

在现实生活中承包土地纠纷并不常见,且发生原因呈多元化。现有的承包土地纠纷主要是因承包土地边界不清引发的,因此,承包土地纠纷往往发生在农户与农户之间。至于农户与村委会之间也有一些纠纷发生,但这种纠纷多由承包土地分配不合理、不公平以及土地征收引发。上述有关承包土地纠纷的解决方式以村委会调解为主,以当事人之间和解为辅,很少通过诉讼途径解决。在此问题上,引发纠纷原因的多元化和解决纠纷路径的单一性,也颇具思考的价值。

(六)关于宅基地使用权

在农村,“一户一宅”的规定得到了较好的执行,但仍存在极少数超占、多占宅基地的现象,这主要是历史的原因造成的。目前,农民在取得宅基地使用权时基本上不缴纳费用,宅基地使用权证的发放情况较好。虽然宅基地使用权市场化问题引起了学术界的讨论,但农民倾向于无偿或低价取得宅基地使用权,而且多数农民尤其是偏远地区的农民对宅基地使用权流转的相关法律规定不甚了解,认为其功能依然是自己居住,流转的要求并不迫切。

(七)关于农村妇女权益保护

目前,农村妇女的土地权益没有得到有效保护。娶进的媳妇一般不能在新居住地取得土地承包经营权,而出嫁妇女的原土地承包经营权多为其娘家人行使,因此,很多妇女在出嫁后丧失土地承包经营权。离婚妇女的土地承包经营权也没有得到有效保护,妇女在离婚后一般会返居娘家,如果她在婆家有承包地,那么其承包土地多由其前夫继续耕种,而其在娘家一般也不会取得承包地。调查统计结果显示,在丧偶的情况下,妇女的土地权益得到了较好的保护。上述情形的出现与“承包期30年不变”的法律规定和“增人不增地,减人不减地”政策的实施密切相关。我国现行法律规范和政策虽然考虑了对妇女土地承包经营权的保护,但却不符合农村现实生活的实际,因此应予改进。

(八)关于农村社会保障制度的建立

农民对国家建立相关农村社会保障制度,即农民失地保险、农村医疗保险和农民养老保险都有迫切需要,而建立这些社会保险制度所需要的资金来源成为阻碍其建立的主要因素。因此,农民从朴素认知的可行性出发,多主张应当由国家出资或由国家、集体、个人三者共同出资建立农村社会保障制度。同时,由于农村集体财务状况恶化,因此,很少有农民主张依靠农村集体资金来建立社会保障制度。

(九)关于农村的公益事业

农村步入后农业税时代后,大部分村集体没有了经济来源,很多村的财务状况陷入困境,从而使村干部的动员能力日趋减弱,针对那些耗资颇大的村公益事业,村委会显得有心无力。目前农村公益事业所需费用基本上靠“一事一议”收取,而这“杯水车薪”式的收费往往使得公益事业建设难以办成,甚至连维持现状都比较困难。大部分村民虽然愿意为公益事业建设集资,但其前提是自己能够从该事业中受益。此外,村民对于筹集资金的管理也有所顾虑,担心集资款不能真正用到农村公益事业上,而是被贪污、挪用甚至被用于偿还村级负债,这在一定程度上反映出农民对村委会缺乏基本的信任,也增加了农村公益事业建设依靠农民一家一户集资的难度。

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