作者简介：方涧（1990-），男，浙江绍兴人，博士，浙江工商大学法学院特聘副教授，硕士生导师，主要研究方向为土地法；张金航，浙江工商大学法学院。
基金项目：2020年度司法部法治建设与法学理论研究部级科研项目青年课题“集体土地征收司法救济功能跟踪研究”（20SFB3007）。
本文原刊于《中国土地科学》2023年第5期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：研究目的：探究法院在集体土地征收案件中审查“公共利益”要件的实然状态及其形成原因。研究方法：回归建模、文献分析。研究结果：法院对公共利益要件的实质审查持克制主义态度；对公共利益要件的接纳性呈现两极化；对公共利益理由的支持力度与被告行政级别呈负相关性；法院高度认可“征补协议”与“公共利益”之间的关联性；其他因素对法院裁判结果的影响轻微。研究结论：法院在土地征收案件中并未实质性审查公共利益，存在显著的形式化与程序性倾向。其主要原因在于诉讼机制与立法意涵的非弥合性、行政规划与公共利益的非对等性、司法审查考量因素的非法律性以及传统法院职能定位的非能动性。
关键词：公共利益；土地征收；司法审查；回归模型；实证研究
“公共利益+正当程序+公平补偿”是土地征收的三大基本要件。在集体土地征收领域，尽管早在1950年，中央人民政府政务院就颁布了我国第一部对土地征收及公共利益进行规范的法律文件《城市郊区土地改革条例》，而1954年《宪法》第13条也将“公共利益”纳入土地征收制度之中。随后的《物权法》（现《民法典》物权编）《国有土地上房屋征收与补偿条例》《土地管理法》等都重申了土地征收目的的公共利益导向，尤其是2019年修正的《土地管理法》，更是在第45条通过“列举+兜底”式的规范表达明确了土地征收中“公共利益”的内涵。但本质上，“公共利益”为不确定性法学概念，并不会因为纳入规范体系而变得绝对明确，因而学者们对公共利益的认识也几经变迁，经历了“不可知论”“实体解释论”“程序认定论”“层次划分论”等过程，目前的研究重点集中于从司法制度建构的维度阐释公共利益的控制之道。立法技术与理论认知的局限导致了征地实践中的三大问题：第一，行政机关在土地征收时利用《土地管理法》第45条第1款第5项的“成片开发建设需要用地”，“架空”了公共利益要件；第二，行政机关在土地征收中被赋予“征收权的行使主体”和“公共利益的判断主体”双重身份；第三，法院在审查公共利益要件时缺乏必要的司法识别标准。
反观司法实践，在2015年修改实施的《行政诉讼法》扩大受案范围后，仅浙江省一审行政案件在2018年就突破了15 000件，而其中超过半数涉及集体土地征收行政纠纷。因此，对法院在土地征收纠纷案件中审查“公共利益”要件时的角色定位和逻辑机理开展研究显得尤为重要。为此，本文以长三角地区2017—2021年共2 056份集体土地征收裁判文书为样本，通过构建回归模型，揭示公共利益在司法审查中的实践样态，并在此基础上分析造成这一现象的现实症结与可能的解决方案。选择此种研究进路的理由在于：第一，学界以往的研究侧重于法教义学层面，对公共利益条款在行政诉讼中的实践样态进行评估的研究较少，本文的研究可以对法教义学研究形成有益补充；第二，随着《行政诉讼法》《土地管理法》的修改和裁判文书上网要求的提出，尽管公开制度落实的并不完美，但是通过司法案例的实证研究来探寻“公共利益”要件司法审查的基本逻辑具有一定的可能性；第三，华东地区“三省一市”是我国市场要素最活跃的地区之一，对土地利用的需求大，法治建设也具有一定的参考性，为本文的研究提供了坚固的现实基础。
1 样本统计与回归模型构建
1.1 裁判文书的描述性统计
为探究“公共利益”要件在集体土地征收诉讼案件中的实然状态，笔者利用中国裁判文书网，在“行政案件”中选取“土地征收”与“集体土地”为检索关键词，分别查找浙江省、江苏省、安徽省及上海市4地于2017年1月1日—2021年12月31日之间发生的相关案件。在剔除重复案例以及与研究内容明显不相关的案例之后，共收集到2 056份符合条件的行政裁判书。研究的技术进路是：第一，通过选取相关变量并赋值，确定与因变量具有关联可能性的关键变量以及其他特征变量；第二，通过建立回归模型进行回归方程检验与分析，并通过将不同变量代入模型进行数理运算，对关键变量与其他特征变量进行区分，从而得出不同变量对法院裁判结果的影响；第三，为确保实证研究结果的科学性，本文引入地区差异、法治环境等因素，对模型的稳健性进行测试与分析，以检验本文实证模型的科学性；第四，通过回归检验的结果解读基本样态、形成原因并提出可能的完善方案。
1.2 变量选取与回归模型构建
1.2.1 变量选取
（1）将法院的裁判结果设为变量一。“法院判决驳回诉讼请求”和“裁定驳回起诉”是原告败诉的情形；“法院确认行政行为违法”、“通过判决撤销行政行为”以及“行政机关自主撤销行政行为”是原告胜诉的情形。为表示“法院的裁判结果”变量并描述其数据特征，笔者将该变量设为“Z”并作如下设定：当Z=0时，原告败诉；当Z=1时，原告胜诉。
（2）将原告提出的理由设为变量二。在集体土地征收诉讼案件中，被征收人通常会提出“征收不符合公共利益”，“征收补偿不公平”及“征收程序违法”这三种理由。因此，为厘清法院对“公共利益”这一原告理由所持的审查态度，笔者在此引入土地征收的三大要件作为本文的关键变量，包括“征收行为是否符合公共利益”，“征收补偿是否合理”及“征收程序是否正当”。在实际诉讼中存在三种情形，即“未被原告提出”、“被原告提出并被法院支持”及“被原告提出但被法院驳回”。例如，为分析变量间的关系，笔者将法院是否支持某理由的变量名称设定为PI＿Sup，并分别以“PI＿Sup=0”与“PI＿Sup=1”表示原告提出的理由被法院驳回或受到支持的情况。
（3）其他变量。为比较“公共利益”及其他变量对法院裁判结果的影响，本文将“征收补偿”变量设定为EC＿Pro，将“征收程序”变量设定为EP＿Sup,并分别以“0”与“1”进行赋值，用以表示该理由反映之变量是否被原告提出及是否被法院驳回等具体情形。同时，为客观描述法院对各理由司法审查的样态，笔者在此引入“被告主体类型”“审级”等可能对案件裁判结果产生实质性影响的其他辅助性特征变量。本文在实证研究中使用的变量及符号表示详见表1。
1.2.2 回归模型建构与说明
在表1所载的模型变量中，“公共利益”、“征收补偿”及“征收程序”变量为二元分类变量，以二元的logistic回归方程加以检验，而“被告主体层级”、“法院层级”、“原被告是否聘请律师”、“是否签署土地住宅”及案件“审级”等为连续变量，采多元logistic回归方程进行分析。本文在完成对全部裁判文书进行分类处理后，以多元logistic回归方程考察各变量对法院裁判结果（即因变量）产生的影响。被解释变量z为法院的最终裁判结果，α和β为变量的系数，ξ为随机误差项，列项中“PI＿Pro”“PI＿Sup”“EC＿Pro”“EC＿Sup”等符号则表示实证研究模型中的一系列自变量，Control表示其余变量。在运算过程中，各系数通过回归结果，以正负差别及数字大小来反映受控制变量与被解释变量之间的关系。具体而言，正负号差异表示变量对裁判结果造成的“倾向胜诉”或“倾向败诉”的影响，而绝对值大小则表示变量对胜诉或败诉结果造成的影响力大小。另外需要说明的是，因为案由、被诉行为类型、相对人败诉原因、行政机关败诉原因等均涉及多项变量，鉴于本文研究重点，在后续的回归分析中仅呈现每一类别中对公共利益判断影响最大的变量的数值。
在此选用多元logistic回归方程进行实证检验：
式（1）—式（2）中：z为因变量，用于表示法院最终裁判结果；在式（2）中，α（0,1,2，…，6）及β、ξ均表示常量；Control表示控制变量；而PI＿Pro、PI＿Sup、EC＿Pro、EC＿Sup、EP＿Pro、EP＿Sup则是表1中列明的各个自变量。
表1 回归模型相关变量及符号表示
Tab.1 Relevant variables and symbolic representation of regression model
本文将联立式（1）与式（2），首先对“公共利益”“征收程序”“征收补偿”三个关键变量进行单独量化分析，再在不同组合的基础上引入其他辅助性变量进行回归检验，通过比较5次回归检验的数据结果，试分析“公共利益”要件及其他变量对法院最终裁判结果的影响力大小。
1.3 回归分析与稳健性检验
1.3.1 初步检验
本文通过多元logistic回归方程对各级变量进行检验，并对服从正态分布的误差项及各变量相关系数进行控制，将不同变量及参数代入上述方程得出若干检验数据，为客观反映误差对结果的影响，笔者将在检验数据后的括号中列出该变量可能发生的误差情况。经检验，得出5次回归结果如表2所示。
1.3.2 第一次稳健性检验
为保证检验结果稳健性，本文考虑“地域差异”“法制环境差异”等对回归模型中因变量（也即法院裁判结果）的影响情况，笔者对浙江、江苏、安徽与上海4省市在2017—2021年发生的集体土地征收诉讼案件进行分类统计（表3）。
从宏观角度看，长三角地区集体土地征收案件原告胜诉率普遍较低。浙江、江苏、安徽三省近5年的原告胜诉率均未逾16%，被征收人的诉讼请求难以得到法院支持。若以不同省份为视阈，原告胜诉及败诉比例存在一定程度的差异性，该种差异性对法院的裁判结果可能会产生异质性的影响。本文援引樊纲教授团队在2016年提供给国民经济研究所的“省级法治指数”（表4）作为稳健性检验的数据参考。
将地区差异和法制环境差异加入模型后，笔者通过实证检验得到如表5结果。
在加入“地区差异”与“法制指标”变量后，实证检验结果与新变量引入前的数据情况无较大差异，长三角地区因省份不同与法制指标差异对评估结果造成的影响较小，其余结果与前文保持一致，实证模型具有稳定性。
1.3.3 第二次稳健性检验
为使得稳健性实验足够严谨，巩固首次实证研究结论的科学性，笔者将结合具体的原告胜诉案件，以胜诉判决结果类型作为因变量，对实证模型进行第二次稳健性检验。为与前文的运算模式形成一定差异性，本文在此选用“logit”数理运算方式对本轮变量进行检验。在集体土地征收诉讼案件中，原告胜诉的情况主要分为“法院确认行政行为违法”、“法院撤销行政行为”与“行政机关自主撤销行政决定”三种，现将胜诉类型的分布情况列举如表6。
表2 多元logistic回归各变量系数的检验结果
Tab.2 Test results of coefficients of variables in multivariate logistic regression
表3 各省市案件分布及胜败诉情况
Tab.3 Distribution and results of cases in various provinces and cities
表4 省级法治指数结果
Tab.4 Index results of rule of law at provincial level
表5 稳健性检验结果
Tab.5 Results of robustness test
表6 胜诉判决分布
Tab.6 Distribution of successful judgments
结合表6，进行第二次稳健性检验，可以得出以下结果（表7）。
表7 有序logistic回归结果
Tab.7 Ordered logistic regression results
由两次稳健性实验结果可知，在引入“地区差异”与“法治指标”等变量，并对实证模型的因变量进行同类转换后，新的实证检验结果与变量引入前并无较大差异，误差亦维持在可控范围之内，其余结果与前文保持一致。这表明在长三角“三省一市”区域，不同省份及法治指标的差异对法院裁判结果造成的影响较小，本文的实证模型及检验结论具备科学的稳健性。
1.3.4 对于原告单独提出公共利益理由案件的回归检验
前文对原告提出“公共利益”理由及其他理由的情形进行了实证分析，并对实证模型的稳健性进行了两次检验，而在后文的研究中，笔者将对原告单独提出“公共利益”理由的案件进行实证检验，以期与前文数据形成对照，进一步剖析“公共利益”要素在集体土地征收案件中的实然定位。
在全部2 056个集体土地征收案件中，原告提出公共利益理由且受到法院支持的胜诉案例仅17件，在所有案件中的占比仅为0.8%。这表明当事人提出的“公共利益”理由在诉讼过程中很难得到法院支持。在原告单独提出“公共利益”理由的案件中，笔者将“是否聘请律师”、“原被告主体类型”、“是否签署征收协议”以及法院层级、审级等辅助变量引入实证模型，进一步探寻“公共利益”要件陷入囹圄的内在动因（表8）。
本文回归结果显示，在排除极端与个别案例后，可见“被告主体类型”“审级”变量对原告提出的公共利益理由受法院支持概率产生较大的负面影响，而“多数人是否签署征收协议”也将很大程度上影响法院对公共利益理由的支持程度。
表8“公共利益”理由的回归结果
Tab.8 Regression results based on“public interest”
2 征地案件中公共利益司法审查的基本样态
2.1 法院对公共利益要件的实质审查持克制主义
当原告在诉讼中同时提出“公共利益”与“正当程序”“公平补偿”等多个理由时，法院对公共利益的审查较为克制。表2数据显示，EC＿Sup和EP＿Sup的数值远大于PI＿Sup，这表明法院更倾向于对补偿要件和程序要件进行审查，这两者与案件的关联程序大于公共利益。公共利益理由在司法审查中的重要程度明显不应比后两者更弱，但当原告同时主张多个理由时，“公共利益”理由被选择性地忽略与遗忘，法院将更多注意力集中在程序要件及安置补偿内容上。这表明，集体土地征收案件中的法院在面对行政诉讼原告同时提出的多个理由时，会更偏向于审查程序要件的合法性或征收补偿的合理性，而并不倾向对公共利益要件进行实体审查。
我国司法实践中，法院多将“是否符合行政规划”作为是否符合公共利益的判定标准，通常认为符合“土地利用总体规划”或“城乡规划”及“专项规划”就等同于符合公共利益。众多法院无条件地认为行政规划符合公共利益的需要，并机械性地通过“集体土地征收范围归属于总体土地规划”来论证征收的合公益性，法院的司法审查并不涉及案件实体部分。此外，行政诉讼中诸多被诉行政机关亦惯常以“提升城市形象”或“推进产业转型升级”等抽象理由进行抗辩，在诉讼活动中仅提供相应的规划文件作为论证集体土地征收行为符合公共利益的证据。由此可见，司法审查偏离实体衡量之意旨，成为“形式化审查”有其现实基础。
2.2 法院对公共利益要件的接纳性呈现两极化
根据实证分析，法院整体对“公共利益”的审查持有一定的回避态度，但是也呈现出一定的两极化倾向，即一方面极少接纳原告提出的“公共利益”理由，但另一方面当法院认可“公共利益”这一理由时，其他因素的影响力会显著降低，并更有可能获得实质意义上的救济。
首先，法院极少接纳原告提出的“公共利益”理由。从样本案例中分析可知，行政诉讼原告在诉讼中提出“公共利益”理由的案件数量为198件，仅占全部案件的9.63%，而原告提出“公共利益”理由并受法院支持的胜诉案件仅17件，占提出“公共利益”理由案件总数的8.59%，占全部案件的0.8%。可见，实践中法院支持原告提出的“公共利益”理由的案件数量较少。
其次，当法院认可“公共利益”这一理由时，其他因素的影响力会显著降低，且原告能获得更大可能的救济。在原告同时提出“公共利益”及其他理由的诉讼案件中，公共利益理由对裁判结果的正向影响力显著高于“正当程序”及“征收补偿”。在模型有序概率选择下，比较表2中的前三次检验数据可知，PI＿Pro参数在检验中显示为较高正值，而EC＿Pro及EP＿Pro则显示为负值，这表明“公共利益”理由对法院裁判结果的正向影响力最大；比较表2中PI＿Pro、EC＿Pro、EP＿Pro的正负差异可以发现，PI＿Pro的正值次数多于EC＿Pro、EP＿Pro的正值次数，即原告提出该理由所造成的负面影响相比其他变量更小，这表明，原告的公共利益理由一旦受到法院的支持，其胜诉概率相比其他变量获得支持后更大，且更有可能获得实质意义上的救济。
2.3 法院对公共利益理由的支持与被告行政级别呈负相关性
被告的行政级别高低将影响到法院对公共利益理由的支持力度。根据表8数据，“被告主体类型”这一变量的实证检验结果为负数，且该数值绝对值大小位居相关变量第二位，这表明“被告主体类型”与公共利益理由的支持之间呈负相关性。被告主体的行政级别越高，法院越不会倾向于支持原告提出的“行政行为不符合公共利益”的理由。在大多数原告胜诉案件中，法院不会凭借司法审查对行政行为施加实质性的影响，且司法裁判对行政行为违法性的确认并不会对原告的诉求产生实体层面的积极影响，确认判决的胜诉结果似乎只能沦为原告的一种心理安慰。更为关键的是，当原告面临行政级别更高的被告时，其提出的“公共利益”理由受法院支持的可能性将持续降低。
法院对更高级别行政机关作出的行政裁量行为所表现出的谦抑性，恰可能是现实中的无奈之举。在集体土地征收实践中，公共利益的判定标准实际置于行政机关的自由裁量权之下，法院的实体审查易造成司法权与行政裁量权的矛盾与冲突，引发行政机关与司法机关的对立。在行政诉讼中，随着被告行政层级的提高，法院出于司法权“消极中立”的内在属性，通常不会选择在案件实体内容上与行政机关进行“正面交锋”，此一者是出于对行政机关专业权威的尊重与认可，二者则为最大限度避免因司法权的扩张干涉到行政机关的运行效率。由于法院兼具“解决个案争议”与“实现社会效益”的双重价值追求，法院在行政诉讼案件的审理中不但要保障被征收人的合法权益，亦要考虑到机构利益与政治影响，多数法院为免“府院”之间的内耗与对立，只得转而在程序方面“上穷碧落下黄泉”。
2.4 法院对“征补协议”与“公共利益”之间的关联性存在高度认可
由表8数据可知，原告“是否签署征补协议”这一变量的实证检验结果为负值，且绝对值大小位居相关变量首位，可见该变量对公共利益的判断具有重大影响。当原告签署土地征收补偿协议时，法院在实践中更倾向于认为土地征收行为满足了公共利益的条件。这也反映出法院在判断征地是否符合公共利益时存在明显的形式主义倾向，对“征补协议”与“公共利益”之间的关联具有高认可性，在一定程度上以“征收补偿协议的签署”来作为公共利益的表征。
事实上，这种判断方式也存在一定的规范和理论基础。一方面，随着2019年《土地管理法》第47条第4款对预征补协议制度的引入，并将之作为县级以上地方人民政府申请征收的要件之一，原有土地征收补偿相关制度的地位发生了变化。根据新的要求，绝大多数集体土地利害关系人同意签订补偿安置协议是申请征地的先决条件，也即征收决定能被批准和执行本身就意味着绝大多数利害关系人已经同意征收，从“公共利益”的“多数性”上判断存在一定合理性。另一方面，征收补偿协议作为一项行政协议，尽管具有行政管理的属性，但依旧遵从最基本的意思自治，因此，法院更倾向于在签署征补协议后支持行政机关。
2.5 其他因素对法院裁判结果的影响轻微
除了“三大要件”以外，诸如“案由（不服征收补偿决定影响最大）”“被诉行为类型（安置补偿决定影响最大）”“相对人败诉原因（证据不足影响最大）”“行政机关败诉原因（未经法定授权行使职权影响最大）”“土地上是否有住宅”“法院层级”“原被告是否聘请律师”等因素对法院的裁判结果影响甚微。根据表2的实证检验数据可知，上述辅助性变量的回归结果绝对值较小，数值波动对因变量的影响并不显著，这表明，此类要素对法院最终裁判结果的影响并不明显。概言之，三大核心变量以外的弱相关因素在集体土地征收诉讼案件中起到的作用更倾向于一种“辅助性因素”，法院通常不会因为此类因素的殊异而变更最终的判决结果。
3 征地案件公共利益司法审查的现实症结
3.1 诉讼机制与立法意涵的非弥合性
法院在集体土地征收行政诉讼中对公共利益的审查陷入了明显的程序化与形式化的窠臼。司法虽有“不告不理”“消极中立”的特征，但立法者既然设置了需要司法权加以裁量的公共利益条款，那么司法者不能在无正当理由的前提下向程序条款进行逃逸。且无论在目的法学理论抑或能动司法主义的框架下，法官的存在价值在于解决实际的争议，而不是仅仅将讼争束之高阁，这既违背立法者的立法初衷，也会为社会矛盾的加剧埋下隐患。法院在集体土地征收诉讼案件中怠于审查公共利益要件的原因之一，在于公共利益条款的立法意涵与诉讼机制存在内在冲突。
从诉讼机制角度而言，我国行政诉讼法无论在立法目的抑或总体构造层面，都以合法性审查原则为根本遵循，而对案件的实质争议解决效果则略显孱弱。罗尔斯认为：司法审查程序的倾向性是程序正义的纯粹化，而只要严格遵守正当程序，结果就应当被视为是合乎正义的。也即，法院不应任意对行政行为的合理性“指手画脚”，以防用司法权代替行政权进行社会治理；与此同时，西方学者提出的“温斯伯里原则”与“谢弗朗原则”亦认为行政机关的抗辩理由在行政诉讼中只要“说得过去”，法院就应予以认可1，而不应因其行为的合理性受到质疑。
我国的客观诉讼模式奠定了浓厚的公法维护特色，这虽然为行政机关的行政效率提供了制度担保，但同时也削弱了诉讼的实体效力及法官的裁量权力。事实上，过强的公法维护功能会使行政诉讼的争议解决能力持续弱化，这对社会矛盾的化解显然不利。在集体土地征收诉讼中，法院对公共利益的司法审查是实质性解决土地争议的必要举措，而公共利益条款的立法目的是为了促进能动司法在具体案件中的发挥。职是之故，诉讼机制本身的特性与公共利益条款的立法目的并不相符，这将极大程度地制约法院对公共利益要件的审查。
3.2 行政规划与公共利益的非对等性
我国《土地管理法》第45条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第9条均规定，实施征收应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，保障性安居工程建设等还应当纳入国民经济和社会发展年度计计划，为征收权的行使创设了合规性的法定要件。行政规划的目标指向是公共利益，因此符合行政规划的土地征收通常被认为满足了公共利益的要求，也正是基于这一原因，法院对公共利益要件的实质审查呈现出前文所述的克制主义。然而在现行体制下两者并非具有对等性。
第一，任何行政规划都无可避免地存在有限理性的问题。现有的规划正当性主要有“传送带”模式、专家知识模式和参与/利益代表三种模式，在重大行政决策的公共利益性上缺乏一定的解释力。同时，行政规划的形成严重缺乏公众参与度，使得公共利益的保障缺乏一定的现实基础。
第二，规划权的配置结构决定了政府具有主导性与垄断性，在土地财政的诱导下极易将公共利益异化为商业利益或者政府利益。在现行体制下，除国民经济和社会发展规划或年度计划批准权外，其他规划决定权几乎都握在政府手中，而人大参与监督、规划编制和实施的作用十分有限。公共选择理论认为，政府在追求社会福利最大化的同时，亦会追求自身利益的最大化。
3.3 司法审查考量因素的非法律性
我国的司法运作长久以来浸染于浓厚的“政（治）—法（制）”文化之下，形成了鲜明的“政（治）—（司）法”传统，司法的根本属性、功能定位、运作方式、组织机构等方面无不浸染浓重的政治色彩，形成了与政治生态相应的革命化司法模式与治理化司法模式。法院在审理中，还需要考虑人民性、党性、政治性等非法律因素。
集体土地征收纠纷通常涉及农民群体利益、政府机构利益、社会公共利益等多角度的利益衡平，法院在审理此类案件时不仅在做法律上的考量，亦是在对错综复杂之利益关系进行解构和剖析。尽管《行政诉讼法》《土地管理法》等赋予法院审查土地征收行为是否满足公共利益的权力，但法院尚缺乏足够的政治影响力，而且也没有足够的资源应对判决可能带来的社会稳定风险。一个比较明显的例证是，最高人民法院在《关于适用〈行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》中，技术性地放弃了对征地批复的审查权，且在最高人民法院（2017）最高法行申4731号行政裁定书中倾向于认为规划的编制和审批行为不具有可诉性。
在法外因素的影响下，法院对法律要件的审查或将出现不同程度的偏移。中国的行政诉讼从外部视角上观察属于嵌入性司法，在社会、政治、经济环境的决定下，法院会进行“选择性司法”，法律上确定的“公共利益”要件究竟还能在行政诉讼中为法院考量多少，实际上并不确定。由于集体土地征收的规划性、专业性、群体性以及事涉地方财政的特点，法院会考虑政治、社会、经济等因素对集体土地征收的影响，由于集体土地征收围绕促进国民经济和社会发展土地利用总体规划的大方向，司法机关出于政法工作的配合考量，惯常倾向于支持行政机关对公共利益的“泛政治化”判断。加之长久以来，我国基层法院的财政收入来源和财政保障体系都受制于同级地方政府，因此在进行集体土地征收纠纷等对当地政府、民生产生重大影响的案件时往往无法保持“绝对的中立”。这也就出现了上文中法院对公共利益理由的支持与被告行政级别呈负相关性的现象。
3.4 传统法院职能定位的非能动性
由于行政机关和司法机关的特征各异，行政权与司法权不仅在社会治理中出现于不同的时间节点，其本质特征亦存在显著差异。现代法治国家通常认为，行政机关作为“积极作为”的公权力机关，是“最具智识的部门”，是机构能力最强的国家机关；相反，司法机关作为纠纷解决机构，其天然具备“消极中立”的本质属性，与行政机关相比存在着信息获取能力上的巨大差异。从机构专业性角度出发，司法机关仅需在法律层面对征收行为的合法性作出判断即可，至于征收行为的实际社会效益，既不属于法院职能部分，也易超出审判人员的专业领域。
依据我国行政诉讼的制度安排，《行政诉讼法》赋予法院审查范围、审查对象、审查标准、救济手段和裁判效力是有限的。由于集体土地征收涉及的城乡规划与改造是兼具政治与经济影响力的重大民生工程，故行政机关在土地征收前通常会规范履行各项可行性的论证程序。征收单位需经实地考察、负责人研讨、审核批准及实施等多个流程方可作出征收决定，行政机关通常对被征收土地及被征收人的情况更为了解；相反，法院介入集体土地纠纷在征收行为发生之后，审判员不可能在事前就会同征收单位对拟征收土地进行实地考察与司法评估。行政机关自身的行政权能主导性使得该机构在实践中积累了强大的专业判断力，而法院基于对行政机关专业性的尊重与认可，在审理集体土地征收诉讼案件时倾向于信任行政机关作出的实体判断，不愿过多干涉行政裁量权的行使。
4 结语
“公共利益”要件作为集体土地征收的前提与基础，其本身具有控制行政权力、衡平公私利益等规范层面的价值。然而，大量同类纠纷的产生及高败诉率反映出司法对于公共利益的审查仍然严重缺位，流于形式的司法审查全盘偏向程序化与形式化。完全将公共利益要件的判定权交给行政机关，这不仅可能导致被征收人的财产权益遭受实质损害，也易使行政诉讼程序陷入无休止的内耗和空转。事实上，司法作为保障被征收人公力救济的最后手段，应当成为公共利益实质审查的重要环节，而破解“认定主体单一性”困境的可行路径便在于充分发挥司法能动主义的作用，并以规划审查的形式捍卫“公共利益”的规范原旨。
赋予法院审查政府规划的权力。法院要通过司法审查方式维护“公共利益”的规范原旨，就必须具有事后审查政府规划的权力。因此，以“事前合理赋权”的方式补正“司法滞后之弊”就显得尤为重要。为此，可以通过附带性审查方式评估政府规划的合公益性，从救济的及时性、纠纷解决的彻底性来看，直接将具有处分性的城乡规划纳入行政诉讼受案范围才是根本的解决之道。与此同时，在法院对政府规划进行附带性审查，衡量规划本身是否具备合公益性的同时，也应当为解决实质性问题大胆构建新的司法论证逻辑。如“沈希贤等182人诉北京市规划委员会颁发建设工程规划许可证纠纷一案”中，法院运用违法性继承的理论框架论证征收行为的合法性值得借鉴。
在“比例原则”的指导下，结合“吸收原则”与“社会调查原则”进行具体审查。由于规划审查本质上是法院对政府行为合公益性的价值判断，因此比例原则的合理应用自然应当成为规划审查的关键。同时，由于司法本身的滞后性，法院必须采取特定措施对规划行为进行综合考量与妥善评估。根据《土地管理法》的规定，土地征收应开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并进行公告以听取公众意见，这使得开展社会性调查以联合各相关利益主体充分行使参与权有法可依、有理可据。法院可在公益审查过程中依法吸收人民陪审员，贯彻社会调查方法，用“公众参与”的基本原则支撑规划审查的论证路径，以期合理进行价值权衡。
编辑审定：陈越鹏 周崇聪 李达
