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新形势下赋予农民长期而有保障的土地使用权尤为重要
2012-03-25 00:00:00 本文共阅读:[]


     中共十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出,稳定土地承包关系,保持农村稳定,"这是党的农村政策的基石,决不能动摇。要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策,同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规,赋予农民长期而有保障的土地使用权”。这是我国农村经济改革的主要任务,是解决“三农”问题的突出矛盾。在当前新的形势下,清醒地估计农村土地问题的重要性、全局性,并抓紧工作,采取措施,切实赋予农民长期而有保障的土地使用权,有着特别的作用。
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  近一段时间来,由于我国农业、农村经济发展面临着一系列新情况、新问题,比如中国加入wto,国内农产品相对过剩,农民收入增长缓慢等,在这个特定背景下,有人对家庭土地经营制度提出一些疑虑,似乎只有打破家庭经营制度才会解决农村土地市场的建立,以及农业产业化及规模经营等问题。我们认为,当前我国农村问题的核心仍然是土地问题。
  
  从我国经济社会发展稳定的大局出发,为调动亿万农民的劳动生产积极性,确保农业、农村经济持续发展和社会稳定,亟需给农民创造一个好的制度环境,其中土地制度是第一位重要的。在新形势下特别需要坚持并尽快完善农村土地承包制度,切实“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。
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  一、农村土地问题事关全局,新形势下更要确保农村土地承包关系长期稳定
  
  1、农村问题的核心仍然是土地问题,为确保农业、农村经济持续发展和社会稳定,应尽快将农民土地使用权用法律形式固定下来。�
  
  农业、农村和农民问题,归根结底是土地问题。我国是以9亿农民为最大社会群体的农业大国,农村稳定则社会稳定,而土地关系稳定农村才稳定、才发展。这是因为:农村土地占有关系与基层政权和政治治理结构有紧密的关系,土地关系稳定才有稳定的政权基础和治理结构;土地占有关系与农民的身份紧密相连,稳定的土地财产权是农民获取其他权利的基础,拥有土地就拥有了农村集体的成员权,也才能获取与此相联的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督权,丧失土地也就失去了这一切权利;农民获得了长期而稳定的土地使用权,才有稳定的心理预期,这是农村经济发展、社会稳定的现实基础。�
  
  目前,农民土地使用权稳定和权利保障已上升为农村经济发展和社会稳定的主要矛盾。虽然国家法律和中央政策都规定了“土地承包期限30年不变”,而且江泽民总书记在安徽考察工作时的讲话强调“30年以后也没有必要变”。但是,现实农村土地制度具体的土地制度安排与成文法律、政策的要求存在较大的偏离和变异。缩短期限,截留农民土地占有、利用、收益和部分处置权利,周期性调整农户的承包土地等已经成为农村比较普遍的问题。尤其是近一段时间,随意终止合同,无偿收回、非法转让、出租、征用农民已承包的土地,强迫农民以土地入股,干涉农民自主经营,侵害农民合法的土地权利等问题比较突出。人为扩大了人地矛盾,加剧了社会转移农村剩余劳动力的压力,导致土地纠纷呈扩大蔓延之势。因此,在当前特别需要重申党在农村的土地政策,加强国家土地法律、法规实施的督察。
  
  2、当前,要特别警惕利用“土地流转”、“规模经营”、“产业化”、“农业现代化”等口号否定家庭经营制度。
  
近一段时间来,“让土地流转起来”、“让农民变股民”等呼声越来越强烈。有的以为“让土地流转起来”、“让农民变股民”就能解决承包制面临的问题。经常有一种说法,“农户超小规模经营与现代农业集约化的要求相矛盾”,还有人认为,“农民因土地承包而产生恋土情结与发展土地规模经营的观客需要相矛盾”,“分散经营的小农生产与社会化大生产相矛盾”(《让农民变“股民”》:《中国经济时报》2001年3月13日)。甚至有人认为“以责任田地界为标志的承包制实际上已经成了发展农业产业化的制度瓶颈”(《让土地流转起来,让农民钱袋子鼓起来》:《中国经济时报》2001年3月12日)。家庭经营与农业现代化并不是对立的。美国的现代化农业就是以家庭农场为主体的农业。日本与中国更具可比性,日本从60年代末开始对家庭经营制度进行规模经营改造,采取了各种政策措施,经过30多年的努力,直至今日,仍然未能改变所谓农户“超小规模经营”的问题,但日本农业却实实在在现代化了。我国人民公社20多年的实践,把土地和农民集中起来并没有解决所谓“与大市场对接”的问题,也没有实现农业、农村现代化。“家庭承包制已经过近半个世纪时间的考验,结果证明它既比集体农庄制度要好,也比纯粹的小农经济好,因为保留了土地的公有制,可以避免私人垄断土地的危险。”(杜润生)。
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  长期稳定农村土地承包权与建立农村土地市场和流转机制也不是对立的。相反,建立土地流转机制是家庭承包经营制度题中应有之义。明晰的物权、无争议的土地边界是土地进入市场必备的条件,用法律保障长期而稳定的土地承包权是土地流转的基础。从国内外农村土地市场及其土地流转的历史和现实经验看,无论发达国家还是发展中国家,对农村土地市场的作用不要估计过高,因为通过土地市场交易的农地数量是很有限的。我国人均土地资源更为稀缺,土地作为大多数农民生活的主要来源,不解决农民非农就业出路,过分强调通过土地流转实行所谓规模经营,只会让相当多的农民因失去土地而陷入困境。因此,不可能有大量的土地进入市场交易,也不可能通过土地的流转将家庭经营改造成与“社会化大生产”相适应的“规模经”。因此,要坚决制止政府推动或采取强制性措施发展所谓规模化经营,建立真正的“自愿、依法、有偿”的土地流转机制。
  
  3、处理好农村剩余劳动力转移、“城镇化”与农村土地稳定的关系,建立农村社会保障机制和严格的土地用途管制制度,杜绝土地的资源浪费。�
  
  目前,一些地方农村中,“有人无田种,有田无人种”的现象同时并存且相当严重,造成了土地资源的闲置和浪费。土地抛荒有多种原因,但最主要的是两个方面:(1)经营土地成本高、比较效益低,土地收益大量流失;(2)农村社会保障机制没有建立,离农人口仍把土地作为最后的保障,既无力耕种又不愿转让。〖hth〗解决土地抛荒问题,提高土地收益是关键;培养更多的种田能手,提高土地种植效益是当务之急;培育土地交易市场、建立土地交易中介机构、实行土地托管制等十分必要;建立农村社会保障机制是必然选择。
  
  另一个突出问题是城镇化发展中土地资源严重浪费。据统计, 1979至1984年6年间,乡镇企业累计占耕地8000万亩,其间共吸收剩余劳动力5500万人,人均占地1.45亩,超过了全国人均耕地面积。全国建制镇数量过大,而规模不足;建制镇基础设施落后,而且利用率不高;镇区土地利用粗放,最突出表现是低密度的城镇区。我们认为,从现在开始,要严格国家对国有和集体土地的用途管制,比如有计划地开发利用“五荒地”,从环保 、可持续发展的整体上进行规划,并采取措施保障政府土地规划的法律权威和效力;要高度重视现实农村一些地方开展的“迁村并点,合乡并镇”试验,大力发展中心城镇,严格限制一般乡镇的发展;在小城镇建设过程中应该杜绝宽马路、大广场等粗放型用地,同时严格限制乡村分散建房宅基地审批,严格耕地和其他土地资源的保护。我们赞成这样的建议:“允许农民集体以土地入股参与开发或者直接进入一级市场;如果政府要垄断一级市场,那么土地收益应作为基金专门用于解决进城农民的社会保障和非农就业问题”。
  
  4、创新农村生产经营和社会化服务组织制度,采取多种形式和途径,切实解决分散经营与社会化大生产对接的问题。�
  
  加入WTO,我国农业必须逐步融入世界经济的主流,同时农业、农村要实现现代化,确实需要尽快解决农户分散经营与全国乃至世界大市场的对接问题。但是,并不能因此而否定家庭经营制度,只能在坚持家庭经营制度长期不变的基础上,通过加快和深化农村市场化改革,创新生产经营组织和社会化服务组织制度等办法解决。江总书记曾经明确指出,“家庭经营再加上社会化服务体系,能够容纳不同水平的农业生产力,既适应传统农业,也适应现代农业,具有广泛的适应性和旺盛的生命力。不存在生产力水平提高以后就要改变家庭经营的问题”。我国的实践证明:农业"区域化布局、专业化生产、企业化管理”,能有效组织分散的农户进行社会化大生产;用产业化链条能够从纵横几个方面链接千万个分散农户,深化农产品流通体制改革,再加上有效的社会化服务体系,一定能有效解决小农户与大市场的矛盾;土地股份制是解决规模经营和产业化发展的好办法之一,在尊重群众意愿的基础上,使农民土地承包使用权入股,让农民变成股民,从而形成一定的规模。但是这种形式只能是中国农村生产经营组织形式之一,而且也只能逐步地发展。�
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  二、抓住农村开展“三个代表”的教育活动以及农村“税费改革”的契机,采取有效措施尽快完善农村土地制度�
  
  5、在农村开展“三个代表”的教育活动,重要的是切实解决现实农村土地问题。�
  我们认为,农村问题的关键是正确对待农民问题,而农民问题的关键是土地问题。因此,在农村开展“三个代表”的教育活动,要切实解决农村第二轮土地承包工作的遗留问题,进一步坚持和尽快完善家庭承包经营制度,用法律强制保障农村土地制度的具体安排与国家法律和中央政策的一致性,切实保护农民长期而稳定的土地权益。这样做不仅代表和体现了中国最大社会群体;农民的利益,而且也实现了国家的利益。
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  6、采取有效措施全面完成第二轮土地承包工作。
  
  按照中央的要求,1999年底全国各地必须全面完成第二轮土地承包。2000年8月,我院组织来自于全国11省的海南大学学生,利用暑假回本省进行了农村第二轮土地承包及其制度安排的调查,我院课题组也在三省农村进行入户调查。综合调查结果显示:截止到2000年8月底,全国“全面”完成第二轮土地承包的只有60.5%(以是否签订30年不变承包合同为准),如果以查验农户是否有“两证”(即:土地承包经营权或使用权证及承包合同)为依据来衡量是否“全面”完成了第二轮土地承包,其比例分别只有52.9%和55%。课题组在海南、河北、黑龙江访谈和入户调查发现,一些地方未能完成第二轮土地承包工作原因是:或因人地矛盾尖锐,或因干群关系紧张,或因村务尤其是村财务不公开,或因土地征用引发的矛盾未能妥善解决,或因村委会组织不健全等。在这样的地方,有的村还没有开展第二轮土地承包;有的村土地虽然分到了农户,但农户拒绝签订合同;有的村“五荒地”分配不公而影响了耕地承包。�
  
  应抓住农村开展“三个代表”的教育活动以及农村税费改革核实土地面积等契机,采取有效措施,全面完成第二轮土地承包工作。一方面,在没有开展或完成第二轮土地承包工作的地方,由上级政府派出工作组督促尽快按政策和法律要求完成第二轮土地承包工作;另一方面,在“已经完成”第二轮土地承包的地方,可以采取“复查”等方式,依法纠正不合法承包合同和其他错误做法,同时为农户签订承包合同,颁发土地承包经营权(或使用用)证,使“两证”发放率达90%以上。
  
  7、下决心纠正农村土地制度安排与中央政策和国家法律的偏差。
  
  ――有些地方土地承包方案未经2/3以上村民同意,是由干部或者一些权势人物决定的,违背了土地发包公开、公平、公正原则。值得注意的是,在第二轮土地承包方案的议决过程中,“由干部自行决定”(占20.3%)、农民“不知道”也“未参加”投票的(4.2%)的比例仍然很高。�
  
  ――加快立法,强制农村基层按法律进行土地制度安排有的地方在第二轮土地承包中,由于过分强调“大稳定、小调整”,也因为一些基层干部回避矛盾,许多地方没有考虑人口变化,而采取“顺延”承包。这种方法不仅顺延了旧有矛盾,而且合法新增人口(包括新出生人口、返乡归农人口和婚入人口)未能分到土地,这是农村土地承包关系难以稳定的新因素,也为未来“30不变”的土地制度稳定运行埋下了隐患。�
  
  ――有的地方随意缩短土地承包期限,调整土地。有许多承包合同和经营权证书中明确规定“承包期限内要调整土地”;有的合同文本赋予发包方在承包期限内调整土地的权利;有些地方在合同中用甲乙双方“约定”的方式规定“中途每5年小调一次”;有的地方在“集体土地承包经营权使用证”上做出补充规定“按政策规定的程序报批后,可以在户与户之间进行小调整”;有的承包合同和使用权证对土地调不调整只字不提、不做明文规定。有些地方甚至有两种不同的文本,为应付上级部门检查而准备的合同文本严禁承包期限内进行土地调整,而农民私下签订的合同文本则规定承包期限内每5年调一次。�
  
  ――有的超留机动地;有的仍然保留“两田制”的痕迹。问卷结果显示,现实农村户均承包土地6.1亩,人均1.3亩,其中水旱地占承包地总面积的88.2%。而我国统计数据(1999年)人均耕地1.59亩,这说明,至少有大约18%的农村耕地没有分配到农户。这从侧面反映了农村预留机动地过大、或农用土地非农利用严重、或过多转让租赁给非集体经济组织成员的现实。�
  
  ――有的地方妇女与男子的土地权利在法律上平等而事实上不平等,起点”上公平而“过程”不公平。在起点上,绝大多数地方男女成员均有平等的土地承包权,但在土地流转过程中农村妇女极易失去土地权利。调查显示,有5.8%的人认为女孩不能继承土地,有4.5%的人明确表示妻子不能继承土地,而有44.3%的人对“妻子能否继承土地”未作回答。
  
  8、限制基层政权和乡、村干部的土地处置权利,强化农村土地所有权和使用权的排他性。
  
  基层政权和乡、村干部掌握着很大的土地处置权利:家庭人口变化、承包户不交税费、外来的高价承包诱惑等情况下,乡、村干部都有权收回承包土地;没有任何理由,乡、村干部“研究决定”也可以收回承包户的土地。有的地方以调整产业结构、规模化经营、集中连片开发等为由,随意中止刚刚签发的承包合同,收回农民的承包耕地;有的地方农民自主种植、自主经营也大打折扣。问卷显示,是否实行“规模经营”等决策由乡镇政府和村干部决定的高达47.3%。除此之外:有的乡镇在分享“三提五统”之外,还参与集体土地承包费的分配;有的地方热衷于以“低价格、长期限、大规模”转让和租赁土地为条件对外招商引资,从中获得利益;有的地方政府代替农村集体经济组织对外发包、租赁和转让集体土地,剥夺了村民自治的权利。这些扭曲的做法导致了当地错综复杂的土地利益关系,农户合法土地权益时有受到侵害,引发了农民与基层政府和村级组织的磨擦,成为当地按现行政策和法律的有关规定,农村集体所有的土地共有三个所有权主体,即乡(镇)农民集体、自治村农民集体、村民小组农民集体。但“三级”所有与人民公社时期已发生了根本变化,乡(镇)、村、小组等集体经济组织只能在自己所有的土地上行使权利而不能越位。目前村民小组是集体土地所有权最大的主体。但是大部分地方的土地发包均采取以村民小组为边界分配土地,而由村民委员会签订承包合同,履行发包方的权利和义务。在这个过程中,村民委员会和村民小组虽然未能形成合法的委托代理关系,但这一模式有其存在的合理性,建议新的立法予以承认。为使土地所有者、使用者都有能力屏蔽非法侵权行为,基层政府必须尊重农民集体和农户个人土地排他占有和使用权,除了代表国家对集体土地用途管制、土地税费征收以外,对农村集体土地的其他处置权应予以取消。
  
  同时,严禁在产业结构调整、综合开发、规模经营中非法侵犯农民集体和个人土地权益。
  
  9、解决农村土地纠纷及其引发的社会问题,应与制止乡村权势人物和打击邪恶势力结合起来。�
  
  近来,农村土地纠纷案件呈不断增加趋势,并由此而引发了大量农村社会问题,成为农村经济发展和社会稳定的重要障碍。有的因过量对外发包、租赁和转让集体土地导致集体成员耕地严重不足,生活困难;有的地方政府动用警力强行或非法出让农民土地;有的违法征用农民集体土地,侵吞土地补偿费;有的私自转让集体土地,炒卖地皮,牟取暴利。由此引发了大量触目惊心的土地侵权纠纷案件,由土地侵权引发的人命案、村民集体上访或围攻政府案等时有发生,在一些地方已上升为主要民事刑事案件,成为影响当地社会安定的重要因素。
  
  特别值得警惕的是,有的农村已经形成了错综复杂的非正常土地利益关系,以非正常土地利益关系扭结在一起的乡村权势人物,他们对抗中央和地方政府关于农村土地承包30年不变的政策、法令,坑害农民合法土地权益,把不断调整、转包、出让、征用土地作为整治农民和敛财的手段,巧立名目乱收费、乱摊派、乱罚款加重农民土地负担,插手和操纵基层民主选举,在广大农民中造成很坏的影响。
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  三、加快立法,强制农村基层按法律进行土地制度安排�
  
  国家应尽快出台《中国农村土地使用权法》,用法律对土地承包制度有关重要问题作出规定,强制农村基层按法律进行土地制度安排。在国家法律没有颁布之前,地方政府应利用政策手段和地方法规手段,理顺农村土地利益关系,化解矛盾。
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  10、新的农村土地立法应当用物权而不是用债权去确认农户土地承权,法律的名称应该是“农村土地使用权法”。因为,现实农村承包农户所拥有的土地权利实际上有了物权性质,除抵押权外,其他如占有、利用、收益和部分处置权都已具备,目前已经把耕地承包使用权的抵押权写进了新的农地立法草稿。这就是说,国家法律已经承认或即将全面承认农民土地承包使用权的物权性。对农地使用权物权化的发展趋势,新的立法应该予以确认。
  
  我们认为,不宜使用“农村土地承包法”的名称和框架,若使用这个名称,难免会降低新的立法的起点,不利于从根本上解决农民土地使用权保障问题。同时,承包法不足以杜绝现实农村权势人物利用承包合同篡改承包农户的权利和义务。并且,用“农村土地承包法”概念,可能会使基层政府和集体所有者保留较大的土地调整权利,从而增强农村土地关系的不稳定性。�
  
  11、建议启用“承包使用权”和“经营使用权”两个概念。现实中“承包权”和“使用权”两个概念使用比较混乱,建议使用“承包使用权”和“经营使用权”两个概念。 "承包使用权”与集体成员身份紧密相连,拥有农村集体成员身份,就能获得平等的土地承包权。而且,承包的土地通过土地部门登记、发证,农民获得的是物权而非传统意义上的债权。承包使用权这一概念能够准确表达这一含义。 "经营使用权”概念是为土地流转而设置的。过去我们是用“使用权”和“经营权”这两个概念来表现土地流转中的“两权分离”。这里的“使用权”其实就是指“承包使用权”,而“经营权”是指土地利用权。但现实中土地承包使用权长期不变,农民在土地流转过程中有可能将土地经营使用权长期让渡,由此引出经营使用权内涵的扩大。它不仅仅是土地的利用权,在让渡期内应该拥有土地利用、收益分配和部分处置权。因此,经营使用权也具有物权性质。
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  12、正确处理物权与合同的关系。物权是一组法定的权利,而合同则是权利双方共同约定的一组权利。现在的问题是,现实农村土地承包合同条文千奇百怪,有的甚至与国家法律和党的政策明显抵触,使侵害农民土地权益“合法化”。因此建议,新的农地立法要界定承包双方的权利义务,明确规定各地签定承包合同不得有与法定权利义务相抵触的条款和内容。全国应该统一制定规范的农地承包文本,如集体土地所有权证、农户土地承包使用权证等。颁发集体土地所有权证、承包土地使用权证等,应按照《中华人民共和国土地管理法》规定进行登记,登记的土地承包使用权取得物权性质,受国家法律保护。有人提出,把耕地、林地、草地的承包使用权一定30年不变,使其长期化,物权化。除此之外的土地承包仍由合同规定,由集体和农户协商其期限、权限等。我们认为,先把土地“大头”稳定下来,同时作为稳定大头的配套政策,让一小部分土地的承包、转让更具有灵活性,这是可以考虑的一种政策措施。
  
  13、不宜界定“成员权”。现实农村集体经济组织成员的边界不清,而农村土地分配,宅基地和集体经济利益分配,民主选举、议事和决策等等,都与集体成员资格有关系。从这个意义上说,确实需要界定农村集体经济组织成员。但是,农村集体经济组织成员是一个动态的集合体,生老病死和人口流动导致了集体成员没有稳定的边界,故此集体成员边界不易界定。况且,农村剩余劳动力转移、非农产业的发展,尤其是城市化的发展,都需要鼓励农村人口流动。过死的成员资格,将限制农村人口流动,不利于农村非农产业发展和城市化。解决的办法应该是:取消城市和农村户籍的差别,在全国实行统一的身份证制度。
  
  流入农村社区的人口,经2/3以上村民或户主同意,并且提供不少于本集体经济组织成员人均农用地面积,可以取得该集体经济组织成员资格;流入城市社区的人口有比较固定的职业以后,凭身份证登记,即可取得城市社区成员资格,享受与当地成员同等待遇。
  
  14、调动目前可配置的土地资源,为第二轮土地承包中未获得土地的合法新增人口分配土地,化解人地矛盾及其纠纷。农村土地制度安排必须强调公平优先,尤其是起点公平,在公平的基础上通过土地流转解决效率问题,这是中国农村稳定的基础。农民的恋土情结并不是因为承包制而生,是中国农民几千年的历史积淀,也是农村经济现实的必然反映。正因为如此,按福利原则、按人口平均分配土地是现实中国农村土地资源配置必须付出的代价。有关强调农村集体经济组织成员享有“公平、公正、公开”土地承包权的法律原则,正是建立在这一社会基础上的。土地资源配置起点必须公平,是农村社会稳定的基础,因此也是经济发展的基础。在土地流动过程中适当强调效益原则是必需的,但就大多数农民和农地而言,公平是第一位的。因此,农村土地资源配置的原则应该是“公平优先、兼顾效率”。按照这一原则,利用“机动地”、可开发的宜农“五荒地”、可复垦耕地、撤乡并镇或迁村并点腾出的土地、依法收回的土地等资源,为复退军人、回乡归农的大中专学生、由于性别差异及两田制等原因未获得责任田或人均土地的妇女及未成年人口分配土地,化解人地矛盾及其纠纷。必须采取得力的法律和制度措施,保证妇女与男子在事实上有平等的土地权。
  
  15、农民土地权益保障与农村民主政治发展紧密相关,因此必须加快农民基层民主政治建设。由于近两年普遍贯彻了新的《村民委员会组织法》,村级民主选举有了普遍的保障。调查显示,有56%的村民不仅积极参与选举,而且参与的目的十分明确――选出自己信赖的村干部。值得关注的是,有37.8%的村民通过“不参加”来反抗不合法的选举,仍有12%的人是靠“发补贴”“罚款” 等手段才参加选举的。村级民主决策也得到了一定的发展,有相当多的村在做出重大决策前邀请农户参加讨论,但也有相当多的村从不邀请农户参加决策讨论。另外,由于干群关系问题,有的农民拒绝参加村民议事。村务公开的状况在现实农村并不理想,而村级民主发展已经使相当部分村民懂得利用法律武器维护自己参与民主管理和监督的权利。但与此同时,也有相当多的村民仍习惯于利用非法参与的手段干预村干部的不合法行为。当自己的权利受到侵害时,有相当比例的农民选择政府调解和法院判决的方式,只有14.8%和10.7%的农户在权利受到侵害时显得无可奈何。
      应该看到,基层民主政治建设的这种不尽理想的状况,与当前农民土地权利没有保障的现状是相联系的。农村民主政治建设是建立在农民有保障的土地权利基础之上的:当农民连国家法律和政策赋予并反复强调的“土地承包权”都没有能力保护时,他们是无法行使自己的民主政治权利的;反过来,如果农民能够正确行使民主政治权利,就一定能够保护自己的合法土地权利。何况,农民的土地权利与其农村集体经济组织成员的权利是紧密相关的。(中国(海南)改革发展研究院执笔:王景新)

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