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王景新

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农村土地流转制度运行现状及立法思考
2010-07-26 00:00:00 本文共阅读:[]


    各位女士们、先生们,大家早上好。我介绍的情况没有“任何阴谋”,我发言的题目是“农村土地流转制度运行现状及立法思考”。    很多人都以为是十七届三中全会的决定后土地才开始流转,其实土地流转已有25年历史了。1984年首次提出农村土地流转问题,1985年和1986年的相关文件也提到了相关的流转方法,2001年12月30日出台的《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》,我认为是全面阐述了党的农村土地流转政策。2002年通过,2003年3月1日实施的《农村土地承包法》,将18号文件的精神上升为国家法律。十七届三中全会是对过去土地流转制度的深化。    最初农村土地流转的动因是因为延长了承包期限以后,又需要稳定承包权,同时要解决“有地无人种,有人无地种”的问题,才出现土地流转。其实还有一个原因,因为人地矛盾是一直存在的,为了调整这个矛盾,我们过去三年、五年都会有承包土地的调整,为了杜绝这种行政的周期性的土地调整,因此希望通过市场的办法来解决“有地无人种,有人无地种”的矛盾。    一、农村土地流转的方式。从所有的文件看起来,在84年提出一个转包、85年提出股份式合作,86年提出发展适度规模的种植专业户。中发(2001)18号提出的方式是“转包、转让、租赁”等,《土地承包法》规定的方式是“转包、出租、互换、转让或者其他方式”,十七届三中全会规定“转包、出租互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”,同时提出“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”    我认为,土地流转应该遵循的原则是平等协商、自愿有偿,还有一条不能改变土地所有权的性质和土地的农业用途:流转的期限不得超过承包期的剩余期限;受让方须有农业经营能力,同等条件下,本集体经济组织成员优先(《农村土地承包法》)。流转的限制是不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地,地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地。不得损害农民土地承包权益,这是十七届三中全会的决定。加强土地承包经营权流转管理服务,建立健全土地承包经营权流转市场,这也是十七届三中全会的决定。    二、农村土地流转的目的。我认为制度性的目标有两条,一是通过土地流转稳定农民的土地承包经营权,二是实现农村土地的规模经营,主要还是第二条;非制度性目标非常多,我列了一下大概有这样一些:一是满足配置土地资源权利的欲望,二是农业招商引资,三是改变土地用途,四是增加集体收入。    三、农村土地流转制度运行状况评价,我们专门做过一些研究,我也知道刘守英研究员做过这样的研究,我们应以农村土地流转的目标为标准,将土地流转效益评价指标分为农民土地承包经营权的稳定度和农村土地规模经营的集中度,然后来衡量个体经营和规模经营的产出和收益,来评价流转制度是不是达到了预期的这两个目标(稳定承包权和规模经营)。结果是农村土地流转政策和制度实施后,取得了一定的效果,但离政策和制度预定的目标还是有差距的。差距主要表现在三个方面:(1)是土地流转主体的积极性低于政府推动的积极性,因此土地流转率一直很低,土地流转喊的最强的是政府,不是农民,我们去农村去调查,没有农民说政策不完全,都是政府在呼吁,我们估计,在全国发达地区土地流转面积占承包面积的比例大概在15-30%,最多的是东部发达地区,上海土地流转推动的力度是非常大的,农户转出一亩土地,政府补贴500块钱,减少受让方土地对农民的支付,到今年6月温州土地流转面积是60万亩,占家庭承包经营耕地总面积的29.37%,涉及流出农户46.9万户,占总家庭承包经营农户数的33.15%,大家知道温州非农比例非常高,政府推动的力度也非常大,他们的土地流转比例非常低。(2)是土地调整的压力一直很大。有人说“增人不增地,减人不减地”,超过一半人是反对这个政策的,土地调整的压力是很大的。(3)是土地规模经营的集中度一直很小。这与流转量偏低相关联。1985年,农村住户的人均耕地面积2.07亩,到2005年人均2.08亩,按照户均按照4.3人计算,农村住户户均经营耕地面积8.94亩,一户不到10亩地,我觉得这谈不上规模经营。这个结论证明了前面的制度目标没有实现。    我觉得立法应该思考的问题有,流转制度的立法如何保障土地流转目标不偏离,换句话说,农村土地流转制度的立法如何来遏制政府过高的热情。农村土地流转为什么没有按照政策预期发展?我们曾经寄希望于农村劳动力大量转移后,承包土地也会大量转移,学术界有一个预言,过去也有一个理论,农村土地实现规模经营有一个前提条件,就是农村劳动力非农就业人口达到70%,现在长江三角洲,基本上江苏、浙江、上海的农村劳动力非农就业比例都超过了70%,但是规模经营并没有出现。如果政府不推动,就没有规模经营,要反思过去经济学界的理论,规模经营后制度会变得成熟。还有一个问题,政府在推动规模经营的时候,总觉得规模经营,才有现代化,规模经营,才有机械化,个体小农户经营是不会有现代化的,为什么在新中国60年的历史上,凡是到自然灾害或者是政策失误,导致农民出现饥荒的时候,政府即规定搞包产到户,如59-61年自然灾害搞包产到户,一旦到吃不饱饭的时候,农民就偷偷搞包产到户,政府也支持,我想从这不难看出效率。    四、土地流转立法如何保护农民土地权益?土地流转中为什么总是农民受伤害?使用权为什么不具有私权性质,为什么农民的土地权益在流转中总是这么被动,为什么农民不要求土地流转?    五、土地流转立法如何来规范流转用途和流转方式?我觉得其中有一个暗含的东西,比如涉及到一些招商引资,比如土地入股,股份合作制为什么变型,大多数土地股份合作制都不是为了合作生产,而是为了方便工商资本的引进。    六、宅基地和其他非农建设用地的流转制度如何建设?现在的法律没有涉及到宅基地和其它建设用地的流转很正规的规定,新的土地管理法当中的修改,我看也是非常死的几条,我前面谈的所有的土地流转制度,我认为都是关于农民承包土地流转的规定,前述的土地流转政策仅限于承包土地,而未包括宅基地和其他非农建设用地的流转问题。       七、土地流转制度如何与最严格的耕地保护制度接轨?外国政府保护基本农田商业开发的权利,把农民的开发权买去,相当于土地所有权价值的70%,这是很高的。

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