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王景新

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农村土地的“用途管制”与制度创新
2011-10-13 00:00:00 本文共阅读:[]


如何既统筹城乡保障经济社会协调发展,又保护农村土地资源和农民土地权益,已经上升为当前农村土地问题的主要矛盾。在推进城乡一体化的进程中,一些地方从城市利益出发、延续“城市化”倾向而继续剥夺“三农”的种种变形的所谓“城乡一体化举措”,不仅不能使农民融入城市,而且埋下了社会冲突的隐患或正演变为激烈的社会冲突。由此,引发社会和媒体对农村土地问题的深切关注。为什么“最严格的耕地保护制度”没能抑制耕地持续减少的现状?为什么一些地方的基本农田“上山下滩”、跨省区占补平衡的局面没有根本改观?整理国家统计年鉴和《中国国土资源公报》有关数据发现,1978-2007年的29年间,我国耕地面积净减少1272.53万公顷(1.94亿亩),年均减少668.97万亩。耕地减少除了灾毁、生态退耕、农业结构调整等因素外,建设占用是主要因素。2008年全国建设占用耕地仍有287.4万亩,灾毁耕地37.2万亩,生态退耕11.4万亩,农业结构调整减少耕地37.4万亩,四项共减少耕地373.4万亩。同期,全国土地整理复垦开发补充耕地344.4万亩,净减少29万亩。近几年建设用地供应总量仍然呈较快增长趋势,2009年全国批准建设用地57.6万公顷,比上年增长44.6%;2010年全国实际土地出让面积42.8万公顷,同比增加105%,土地出让成交总价款高达2.7万亿元,同比增加70.4%。这是耕地面积持续减少的最大危险。统筹城乡发展和城乡一体化本来是为解决“三农”问题提出来的,但是,为什么一些地方不是“推动资源要素向农村配置”,不积极探索“工业反哺农业、城市支持农村”的途径和办法,而把“统筹城乡发展”变成了城乡资源统分统配、想拿就拿的借口,导致农村土地继续大量流向城市和建设用地市场?耕地的市场价值无法估算,假设征收每亩耕地农民收益平均流失5万元,国家通过垄断土地一级市场,从农民手中拿走的土地资产是多少万亿,工业反哺农业、城市支持农村究竟何日实现?为什么农村人口持续减少,而农村宅基地面积却在持续增加?据中科院地理科学与资源所和国土资源部土地管理中心的研究,1996-2005年,我国乡村人口由85085万人减少到2005年的74544万人,减少了10541万人;同期农村宅基地却增长了6.46万公顷。为什么一些地方热衷于推行以农民土地经营承包权、宅基地及住房,置换社会保障和城镇住房(简称“三置换”),用新方式、新手段圈占农民土地?为什么一些地方钻“城乡建设用地增减挂钩”(简称“双挂钩”)空子,模糊土地产权和利用边界,规避土地用途管制?为什么政府“为民办实事”、“增加农民收入”、“打破二元结构”的种种作为,只要涉及土地问题,总是得不到老百姓的真心拥护?比如,政府推动的土地流转、“三置换”、行政村撤并、旧村和城中村改造等。原因在于许多打着“为农民”幌子的举措,其实还是为了城市扩张,而非“三农”发展。无论是土地公有制还是土地私有制的国家,解决经济发展需求与土地资源和农民权益保护之间的矛盾,主要靠用途管制制度而非土地所有制度。种种迹象表明,在统筹城乡发展的新阶段,新一轮“圈地”再次悄然复活,我国农村土地管理面临更严峻的挑战。十七届三中全会《决定》预见性地强调,要“健全严格规范的农村土地管理制度”。第一,经济发展需求与土地资源保护之间的矛盾是用途管制制度产生的主要原因。即便是土地私有的国家,解决这一矛盾同样需要建立严格的土地用途管制制度。比如,“美国、英国等国家拥有土地使用权的终决权,通过占有、控制、管理、优先购买权等实施对土地用途的管制,以保护农地”(李珍贵,2008)。作者曾于1998年、1999年和2002年三次考察美国农村土地制度。其中,对King县政府购买“农地永久开发权”和“土地分区法”的做法及经验留下了深刻的印象。King县从1960-1990年代30余年间,减少农地约5~6万英亩,1979年,该县选民公决同意多缴税赋,支付5000万美元从农场主手中买下了12800英亩土地的永久开发权(称“保留农田”);1994年又制定了土地分区法。从此,King县农地减少的势头得到了根本控制。可见,我国实现遏制圈地、保护耕地、节约集约用地的目标,都需健全严格规范的土地用途管制制度。第二,现行的中国农村土地制度,对农村经济社会发展,乃至中华民族的伟大复兴发挥了重大作用,应该在“长期坚持”的基础上继续完善,而不是推倒重来。从土地承包制最早雏形“包产到户”开始,农村土地管理制度改革就被推到了“风口浪尖”上。自1982至1986年,我国农村改革史上第一轮的五个中央一号文件出台并实施,新型农村土地制度框架逐步构建。随后,农村承包土地管理制度改革一直循着“明确所有权,稳定承包权,放活使用权,保障收益权、尊重处分权”的路径展开。《农村土地承包法》颁布实施,标志着“农村土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型土地制度正式确立。这是“继新中国的土改法之后,另一部让农民改善经济地位的好法律”,应充分肯定。健全严格规范的农村土地管理制度,重点是构建适合中国国情的土地用途管制制度。推进城乡一体化,首先需要转变发展思路和战略重点,把“工业反哺农业、城市支持农村”的战略思想落实到具体的政策举措中和制度安排中。统筹城乡发展对农村土地管理制度创新的要求包括两个方面:既需要保护更稀缺的土地资源、化解更尖锐的人地矛盾、保障更流失的农民土地权益,又需要“农村土地管理”积极响应城乡一体化趋势。因此,需要专门的深入的调查研究,积极探索既统筹城乡保障发展,又保护农村土地资源和农民土地权益的均衡的土地管理制度。农村土地管理制度的均衡点可以从以下四个方面来寻找:其一,守住底线:18亿亩耕地的红线。其二,拓宽视线:治理沙化土地扩大农用地;粮棉油等大宗农产品粮食生产,要盯住100亿亩农用地而不仅仅是20亿亩耕地。其三,剥离权限:政府不再直接经营土地。其四,收益上限:土地财政转变为土地基金;农民集体的土地增值收益合理分配,加大税收等调节手段的力度。修改和完善相关法律法规。不可否认,农村承包土地管理制度改革仍然需要深化。当前,农村承包土地管理制度改革研究,应该从两个方面入手:一是农村土地承包经营权权能完善和权益保障,应将农村土地流转市场制度、适度规模经营制度、进城农民土地承包经营权退出补偿制度等研究作为拟突破的研究重点;二是应重点研究农村林权制度改革的进展情况、做法、经验和问题,探寻农村集体林地承包经营权权能完善和制度保障问题。同时,还要建立健全土地用途管制制度,基本农田保护制度。加强新的立法需求研究。例如“:三集中”“三置换”、“双挂钩”的条件、程序、补偿标准及其与建设用地指标挂钩的办法等,村庄改造及户籍改革中农村集体经济组织成员权的退出与进入城市经济或社区组织的机制,城中村改造中的土地利益问题等,都要需新的立法来明确和规范。

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