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论农民集体成员对集体土地资产的股份权
2014-05-27 00:00:00 本文共阅读:[]


    中共十八届三中全会作出的《决定》明确规定要赋予农民更多财产权利,保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权,是关于农民集体所有权的一个重大突破和创新,值得深入探讨。本文拟对农民集体成员对集体土地资产的股份权加以探讨,以期对农民财产权利的实现有所裨益。

 

    一、农民集体成员对集体资产享有股份权是对农民集体所有权理论的重大突破

 

    在我国,农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有,有别于一般的共有。“集体与成员是不可分割的,集体所有不是全民所有,而应当是小范围的公有,即由成员共同享有所有权,但财产又不可实际分割为每一个成员所有,也不得将财产由成员个人予以转让。”[1]“集体所有是公有制的一部分,集体的成员不能独自对集体财产行使权利,离开集体时不能要求分割集体财产。”[2]“也就是说并非每一成员按  一定的份额享有,也并非每一成员退出时可以分得自己的应得份额。”[3]而《决定》明确提出“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”,这显然是对以往关于农民集体所有权性质在认识上的一个重大突破。因此,《决定》提出的农民对集体资产的股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权是创新性命题,值得认真解读。资产是指对过去的交易或事项形成的、由企业拥有或控制的、预期会给企业带来经济利益的资源,如货币、厂房、设备、原材料等物质资源,专利权、商标权等知识产权等无形资产以及企业对其他单位的投资等。股份是企业资本的最小份额,企业出资者对企业资产持有的股份是其出资占企业总资本的份额,也是其对企业资产享有股份权的依据。股东向企业出资财产后,其享有股权,其出资财产则成为企业资产,由企业法人支配,股东除了依照公司章程行使股东的权利外,不能直接支配其出资的财产。明确集体成员对集体资产的权利份额,是集体成员对集体资产享有集体所有权的表现。集体成员对集体资产享有股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承的权利,仅仅是集体成员通过股份权实现集体所有权利益的一种力一式,并不表明集体所有权是集体成员的按份共有,集体成员并不能实际支配集体资产,不能按照份额请求分割集体资产;即使其退出集体有偿退出也只是对其股份的有偿处置,并不直接分割集体资产。因此,明确集体成员对集体资产的股份权,相对于以往关于集体成员对集体所有权的财产没有具体的份额,也不存在对集体财产的收益和继承问题,其退出集体时也不发生有偿退出的问题,这显然是一个重大突破,但明确集体成员对集体资产的股份权并没有改变集体所有权的性质。这一突破的重大意义在于“解决单个农民作为集体成员的一分子通过何种途径参与到集体土地所有权的行使中去,分享行使土地所有权带来的收益”[4]问题,从而强化了集体成员对集体资产的利益关系,使集体所有权的口的更加明确。以往强调集体成员对集体所有权不得有具体的份额,主要是因为集体土地对集体成员的生存保障功能具有不可代替性,成员不分份额地以集体所有力一式拥有集体土地权利是为了保障每个集体成员能够公平地享有土地以保障生存,是公平价值在集体所有权上的体现。但是,随着市场经济的发展,特别是城乡一体化和城镇化政策的实施,农民的社会保障将不再主要是土地的生存保障,而是要发挥集体资产,包括集体土地资产的经营效益,保障农民增加财产性收入,因此就应当更多地赋予农民财产权利。明确农民对集体资产的股份权就是其中的一个重要力一面。明确农民对集体资产的股份权,农民通过其股份实现对集体资产的收益权从而获得财产收入。即使农民有偿处置其股份退出集体,也不会发生其生存保障的问题。这样更多地体现的是集体资产所有权具有的效率价值和自由价值。

 

    二、农民集体成员对集体土地资产享有股份权的客体

 

    《决定》提出的农民对集体资产的股份权针对的是集体资产,也就是说并不是对集体的全部财产。资产是主体用于经营的财产,也就是主体通过投入产出的经济活动实现价值增值的财产。例如,企业的资本就是企业资产的基本部分,如《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第67条之规定。集体将其财产投入到企业经营的就成为企业的资产。农民集体投入经营的财产首先是其土地资产。农民集体所有的土地包括农业用地和建设用地。农业用地是否集体经营性资产,与该集体的农业经营体制有关。如果该集体实行农业用地的集体经营,集体农业用地就是集体资产。如果集体不实行集体经营,而采取承包经营的,承包地虽然属于集体所有但不属于集体资产,只发生集体成员对农业用地的承包经营问题,而不发生对集体资产的股份权问题。农业用地集体经营成为集体资产的,就发生集体成员对集体资产的股份权问题。《决定》提出,加快构建新型农业经营体系。所谓新型农业经营体系是对原有农业经营体系的扬弃,并不是彻底的变革。原有的农业经营体系就是以家庭承包经营为基础,集体统一经营与家庭承包经营相结合的双层经营体制。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)、《物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律都是这样规定的。但是,在现实的农村经济生活当中存在三个力一面的问题:(1)集体统一经营普遍弱化,在有些农村集体甚至己经看不到集体的统一经营,只有农户的分散经营,家庭的分散经营,规模很小,严重影响到农业的现代化、社会化发展,集体统一经营的弱化和缺失,不能为农户经营提供有效的产前、产中和产后服务,存在大量一家一户办不了、办不好的问题。与此同时,农户家庭经营也存在困难。因此,多年来的实践发展和理论研究都要求改变这种状况,提出要发展适度的规模经营,通过合作经营、通过发展多种形式的农业产业化经营,提高农业的社会化和现代化程度。这就要求对承包经营体制有所变革。(2)全国也有一些农村集体在坚持集体经营,没有实行包产到户,只有集体经营,没有农户家庭经营,而且集体经济发展得还比较好,你能说他没有实行双层经营,是单一的集体经济不符合法律吗?显然不行。因此,在法律上也要明确地肯定集体经营,给集体经营明确的法律地位。(3)在30多年的发展过程当中,随着市场经济的发展,各地都在农业生产经营体制力一面作了一定探索,发展家庭农场、发展农业合作社、专业合作社、公司加农户的产业化经营。现实的发展表明,农业经营体制己经不完全是家庭承包经营。因此,实践发展要求从政策和法律层面对农业经营体制做出变革。《决定》提出的加快构建新型农业经营体系,一力一面继承了家庭经营的合理成分,强调坚持家庭经营在农业中的基础地位,另一力一面又突破了原有表述,提出坚持家庭经营在农业中的基础地位,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营力一式的创新。在新型的农业经营体系中,农民集体经营集体土地就成为集体资产,那么集体成员对集体农地资产就可能发生股份权。在这里集体成员的股份权针对集体经营的农地资产。2014年1月中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若十意见》(以下简称2014年中央1号文件)提出:“推动农村集体产权股份合作制改革,保障农民集体经济组织成员权利,赋予农民对落实到户的集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权,建立农村产权流转交易市场,加强农村集体资金、资产、资源管理,提高集体经济组织资产运营管理水平,发展壮大农村集体经济。”通过对集体产权的股份合作制改革落实到户的集体资产也就成为集体成员的股份资产。例如,集体成员以户为单位承包的集体土地,在实行集体资产股份合作制的情况下就成为集体成员享有股份权的资产。因此2014年中央1号文件针对承包经营权的确权工作指出:“切实加强组织领导,抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作,允分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛屑和问题,可以确权确地,也可以确权确股不确地,确权登记颁证工作经费纳入地力--财政预算,中央财政给予补助。”其中的“确权确股不确地”,就是将承包地在股份合作化后变成了集体成员的承包经营权股份,不再确定具体的土地,土地由股份合作社经营。

 

    依据《土地管理法》的规定,集体建设用地主要包括乡镇村公共设施和公益事业建设用地、农民宅基地和乡镇企业用地。前两种情况显然不是经营性用地,所以不是集体资产,不发生集体成员的股份权问题。乡镇企业用地属于经营性用地,但对集体建设用地的经营己经不限于、也不主要的是集体举办乡镇企业使用建设用地。《决定》明确提出,建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市,同权同价。这是对《土地管理法》第43条的突破,赋予农民集体土地经营性建设用地使用权的权能,不过也设定了严格的条件,并不是自由入市的,即要符合规划和用途管制。在集体通过统一的建设用地市场以出让、租赁、入股等力一式经营集体建设用地就会形成集体资产,对集体资产集体成员就有股份权的问题。在这里集体成员的股份权的客体是集体经营性建设用地资产。

 

    三、农民集体成员对集体土地资产享有股份权的内容

 

    农民集体土地资产在集体经营的状态下,主要涉及集体经营收益如何为集体成员分享的问题以及由此决定的集体成员如何民主参与管理的问题。《决定》提出赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。对此,从文字上可能有两种解释:一种解释是占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承是股份权的内容,赋予农民对集体资产的股份权就是依据其占有的股份实现对集体资产的收益,通过其股份的回购实现有偿退出,对其股份可以抵押、担保、继承;另一种解释可能是将这几项权利作为平行的权利,即农民对集体资产的股份占有权、对集体资产的收益权,对集体资产有偿退出的权利、对集体资产抵押、担保的权利,对集体资产继承的权利。也就是说,在不明确股份的情况下也有集体成员对集体资产的收益权和有偿退出的权利。后一种解释虽然也有一定道理,但前一种解释可能更加准确,也符合《决定》的精神。因为,集体成员对集体资产如果份额不明确,实现收益权的依据也就不明确、不具体,从而使抽象的收益权难以实现。同时对集体资产抵押、担保、继承的权利本身就讲不通,因为集体资产只能由集体支配,成员不可能将集体资产抵押、担保、继承,成员能够处置的只能是属于其个人的权利,即其股份权。因此,集体成员对集体资产的股份权的内容包括股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等内容。

 

    集体成员对集体资产的股份占有是指集体成员对集体资产的等份额的占有,即在集体资产中不管占有多少份额,都只是股份持有,并不涉及对集体资产实物的控制。集体土地实行承包经营的,承包人依据其承包经营权占有承包的土地。农村土地集体统一经营的,实行股份制经营,集体成员对集体土地资产占有股份,并不占有实物资产。集体土地资产与其他主体的资产实行混合制经营的,集体成员对集体在混合制企业总资产中的集体股份资产或者集体出资额享有股份权。例如,集体以其经营性建设用地与其他投资商合作开发商品房,形成的楼宇总资产1个亿,集体建设用地在总资产份额中占4U0o,集体成员则对本集体的这部分份额资产享有股份权。

 

    集体成员对集体资产的股份收益权是指集体资产的经营收益应当向集体成员分配盈利,集体成员以其占有的集体资产股份参与集体资产盈余的分配,集体成员对集体资产的收益以股份分配的力一式实现,包括请求集体资产经营者分配盈余和实际取得分配的利益。在确定了集体成员的股份的情况下,集体资产收益分配直接采取按股分配的力一式。

 

    集体成员对集体资产股份的有偿退出的权利是指在取得集体资产股份权的情况下,集体成员如果退出集体可以取得其所享有股份的对价。一般来讲,集体成员退出集体可以有两种力一式,一是转让其股份,二是由集体回购其股份。通过集体购回股份的力一式使集体成员有偿退出集体,对集体没有什么影响,因此这种力一式的适用应当不成问题。转让股份的力一式则可能影响集体成员构成的变化,因此是否允许集体成员转让股份值得研究。在有限责任公司股东向公司股东以外转让其出资额的应当经其他股东的同意,其他股东不同意的应当购买其转让的出资额。集体的构成也是以集体成员的身份为前提的,集体经济在本质上是要实现集体成员的共同富裕,集体成员退出集体转让其集体资产股份的首先应当由集体回购,以便集体将该股份分配给其他集体成员。如果集体不回购的,则视为同意退出的集体成员向集体外转让股份,也就视为集体同意受让人成为集体资产的股份持有人。如果没有其他人员受让的,集体必回购,以保障集体成员自由退出的自由。

 

    集体成员对集体资产股份权抵押、担保的权利是指集体成员以其持有的集体资产股份抵押或者作担保,从银行或者其他金融机构或者债权人处获得借款的权利。依据《物权法》第184条的规定,耕地的使用权禁止抵押,承包经营权就是耕地的使用权,除以招标、拍卖、公开协商力一式取得的四荒土地的承包经营权法律允许抵押外,其他土地承包经营权不允许抵押。而《决定》允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。同时,实行股份合作经营的集体耕地集体成员取得集体资产的股份权就可以抵押、担保,这样就可以发挥集体成员集体资产股份权的融资功能,满足其生产的资金需求。

 

    集体成员对集体资产股份继承权是指集体成员以继承力一式取得被继承人享有的对集体资产股份的权利,也就是说农民享有的集体资产股份可以由其继承人继承。这一内容是对集体所有权最大的突破,值得认真解读。本来集体所有权是集体公有制基础上的所有权,集体成员没有对集体财产的具体份额,集体成员死亡时也不发生继承问题。而《决定》明确提出农民对集体资产股份的继承权。依据2014年中央1号文件“推动农村集体产权股份合作制改革,保障农民集体经济组织成员权利,赋予农民对落实到户的集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”的规定,应当解释为户内的农民继承人只能对落实到户的被继承人享有的集体资产股份的继承,也只有这样才能保证农民集体所有的性质。

 

    四、集体成员对集体土地资产股份权的取得

 

    农民对落实到户的被继承人享有的集体土地资产取得股份是通过集体土地资产的股份合作制改革实现的。股份合作制改革的关键是明确集体土地资产股份量化的依据。从各地情况看,分配集体资产股份的依据差异很大。有学者针对各地实践指出在农村集体土地资产股份制改造中三个基本的分配逻辑:是基于传统的成员权逻辑;二是劳动创造的逻辑;三是资本创造的逻辑。[3]按照这三个基本逻辑在具体的股份合作制改制中形成各种不同的组合,有的承认劳动创造和天赋村籍,设人头股、农龄股,有的承认人头股、劳动贡献股、资本贡献股。笔者认为在集体资产的股份合作制改制中,对集体资产股份应当坚持按照集体所有权的性质分配。

 

    集体所有权是在集体土地公有制基础上由一定社区的集体成员平等地共同享有的、对集体成员具有社会保障作用的所有权。在20世纪50年代,社员的入社财产特别是入社的土地财产是集体资产的原始积累财产,对集体财产的形成无疑作出了重要贡献。但是必须看到,土地由农民私有制到初级合作社由社员保留股金分红权,再到高级合作社阶段取消社员股金分红权,由合作社社员集体所有,其性质发生了根本的变化,合作社支配的财产特别是土地己经完全是社员集体公有制了,而不再是社员的私有财产。再到后来,人民公社在更大范围内实现了集体公有制。直到改革开放以来发展到今天的村、组、乡镇农民集体所有权,都是集体公有制。集体公有的土地和资产属于本集体成员集体所有,集体所有的土地和资产对每个集体成员都有平等地生存保障和社会保障的作用,每个集体成员都平等地享有集体所有权,公平地实现利益。这也恰恰是社会主义集体所有制的实现。现在明确农民对集体资产的股份权,口的是要明确集体成员对集体资产的利益关系,便于集体成员从集体资产上更好地实现个人利益,找到集体所有与集体成员个人利益实现的具体力一式,实现集体公有制是在对土地和劳动创造的生产资料不可分割地共同占有基础上的个人所有制的性质。因此,这仍然属于集体公有制实现的具体力一式的变革和完善,并不是对集体所有制和集体所有权的否定。而退回到农民集体所有制和所有权的原始发生状态,以投入资本作为股权分配的依据,就是把集体所有制误读为资本所有制,在政治上也会造成不良影响,因此并不可取。

 

    就劳动贡献股而言,集体所有制曾经被定义为劳动群众集体所有制,凡是有劳动能力的集体成员都必须参加集体劳动,集体经济实行各尽所能按劳分配的分配原则,劳动剩余形成集体的公共积累,因此集体成员劳动无疑对集体资产的形成也作出了重要贡献。以劳动贡献作为集体资产股份的分配依据当然符合集体所有制和集体所有权的性质,但关键是不应绝对化。绝对化的表现是“完全以集体化时期实际参加的集体劳动为准,不管当时参加集体劳动的成员口前是否还是集体成员,即使该人己经离开集体,或者己经死亡,但是他当时的劳动贡献还是承认的”,⑥还可以参加集体资产股份的分配。对此,笔者认为应当考虑以下几点:(1)现在进行股份化份额分配的集体资产,虽然有当年集体成员的劳动贡献,但并非全部是劳动贡献形成的,如集体土地资产及其增值形成的集体资产;(2)集体成员的劳动剩余也并不是全留在了集体,而主要的是支援了国家的工业化;(3)集体成员的劳动在集体经济核算中己经进行过按劳分配,其劳动剩余留在集体内部形成集体公共积累的部分己经公有化,而且按劳分配后的集体积累所剩无几,不应再按劳分配;(4)集体所有权是对集体成员的最低社会保障,离开集体、丧失集体成员资格的成员不应再享有集体资产的股份。例如,离开集体己经成为全民企事业单位的职工、国家工作人员己经享有国家为其提供的社会保障,再享有集体资产股份份额明显不具有合理性。己经加入其他集体成为其他集体的成员的,可以享有其他集体的资产股份,不应再以曾经的劳动贡献享有原集体的资产股份。己经死亡的集体成员,不再需要依靠集体资产为其提供社会保障,将其纳入集体资产的股份额分配实属多此一举。因此,即使考虑集体成员的劳动贡献,应限于现有集体成员,而且根据其参加集体劳动的劳龄作为一个因素考虑,而不应全部按照劳动贡献分配。

 

    集体资产的股份改造应当按照集体成员的资格分配是符合集体所有权性质的。按照集体成员资格分配应当坚持集体成员资格平等的分配原则,即每个集体成员都有平等的分配集体资产股份的权利,只要是集体成员,不论性别、年龄,都平等地按照同一分配原则参与集体财产的股份分配。按照这一原则分配集体资产股份的难点在于如何界定集体成员资格。一般而言,在农村社区集体形成后,一直依靠社区集体土地提供生存保障的社区成员及其子女都是集体成员,股份改造时己经脱退本集体的便不应再是集体成员。例如,己经是国家公务员、全民企事业单位职工、其他集体成员的,就不再是本集体成员,仅仅与本集体成员有家族关系但并没有与本集体保持经济关系的,也不是集体成员。在不考虑劳动贡献股的情况下,集体成员在资格股上应当平等,不应再作差别对待。例如,不再以是否担任过集体十部而有区别,也不得以加入集体的先后有别,也不得男女有别。考虑到农村集体所有权的社会保障作用与农民家庭养老的现实,对训一划生育后独女户的集体资产股份分配应当对其外嫁女的分配资格予以承认。

 

    集体资产的股份分配原则应当由集体成员通过民主程序自主确定,但法律必须为集体资产股份合作制改造提供基本规则,否则集体成员自治形成的决议就可能违背集体所有权性质,损害部分集体成员的利益。例如,在一个集体内部,由于集体成员的利益诉求及其实现力量不同,有的只承认入社时的资本分配,排除其他分配标准;有的区分原住村民和后加入的村民只承认原住村民的股东身份。因此,法律对集体资产的股份分配原则做出明确规定是必要的,集体成员自治形成的决议不得违反法律规定。同时,对集体资产股份合作制改造和股份分配等重大问题,应当由法律规定,不宜完全由集体成员进行民主自治。

 

【注释】

[1]王利明:《中国物权法草案建议稿》,中国法制出版礼2001年版,第282页。

[2]胡康生主编:《中华人民共和国物权法释义》,法律出版礼2007年版,第139页。

[3]郭明瑞:《关于农村上地权利的几个问题》,

http://www, civillaw.com.cn/article/default.asp?id=26011,2013-12-20

[4]陈小君等:《后农业税时代农地权利体系与运行机理研究论纲--以对我国是十省农地问题立法调查为基础》,《法律科学》2010年第1期。

[5][6]参见刘玉照:《财产起源与村落边界--村改居和股份制改造中集体资产分割的逻辑》,《探索与争鸣》2012年第11期。

 

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