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日本农业生产法人制度研究
2013-11-16 00:00:00 本文共阅读:[]


摘要:日本农业生产法人制度自1962年《农地法》创设,历经五次修改,走出一条从严格管理制到逐步放松、从自耕农主义到耕作者主义、从强化公平到重视效率的发展道路,极大地促进了日本农地利用效率的提升。法人化的农业经营有其优势,但应当注意农业法人和农业生产法人的区别,农业生产法人的要件是其制度核心,虽然2009年“平成农地改革”允许一般农业生产法人取得农地租赁权和借用权,但农业生产法人仍在日本法人化的农业经营中占据主要地位。日本农业生产法人制度在制度变迁和激励机制、从公平到效率的制度演变、农业经营的法人化和法人组织多元化、“主体、农地、事业”三位一体的动态制度模式等方面都对我国具有借鉴意义。

关键字:农业经营;农业生产法人;农业法人;农地;日本

农业生产法人制度的缘起和变迁

日本农业生产法人制度是随着1962农地法的修改而登上历史舞台的要完整把握日本农业生产法人制度的意义和价值,就必须将其置于战后日本农地改革及由此形成的1952农地法的历史背景下1945年驻日盟军最高司令麦克阿瑟向时任日本首相币原喜重郎提出了包括废除秘密警察奖励组建工会解放妇女教育自由化和经济民主化等五项改革指令,农地改革就是经济民主化的一项重要内容具体的做法是,国家强制征收不在地主所有的全部佃耕地和在村地主所有的超过一定面积的佃耕地,并以极便宜的价格卖给实际耕作土地的佃耕农1952农地法为巩固农地改革成果防止土地再度集中于大地主手中,规定了包括农地权利人限于自然人农地权利移转和农地转用的法定许可制佃耕地所有的限制等一系列措施其中的一些规定近乎苛刻,如耕作佃耕农地或佃耕打草放牧地的佃耕农及其家庭成员之外的人欲取得所有权的不予许可欲取得所有权地上权永佃权质权借用权租赁权或其他以使用收益为目的的权利的人及其家庭成员不从事耕作或养畜事业的不予许可除国家外,任何人不得所有其住所所在市町村区域外的佃耕地和打草放牧地这就是贯穿农地改革和农地法始终的自耕农主义――确保耕作人所有其土地――的思想应当说,这种做法并非基于对农地作为一种生产要素的经济学上的认识,而是出于一系列政治层面的考虑,以前的寄生地主支持日本军国主义,农村的封建生产关系就成了军国主义的温床,只有消灭寄生地主势力才能彻底消灭日本军国主义另外,将农地所有权人限制在其所在市町村区域内的保守主义措施无非是要将人与土地紧密的封闭在一个狭小的空间范围内,以防止战后混乱时期不稳定因素的扩散和方便政府公共政策的推行再加上民主化政策的实施必须以人有恒产为前提,而对于占全国人口多数的农民而言土地是其最大的财产显而易见,自耕农主义会导致零碎经营和难以实现规模经济,效率低下,这会直接影响到粮食自给率,在地少人多的日本这一缺陷是致命的不惟如是,这种经营模式势必会造成农业和其他产业在收入上差距的逐渐扩大,进而导致离农倾向,土地的再度集中势所难免正所谓分久必合合久必分”。战后农地改革措施及其后的农地法框架注定不能维持长久,而日本农地制度也必然从管制逐步走向开放,在这一过程中农地资本的再分配和制度措施下的再集中是其必由之路当然,受制于历史的强大惯性以及民主化和政党政治背景下不同利益集团的长期博弈,激进的一次性彻底废除(如农地权利移转许可制度)变得十分困难,温和的渐进式变革成了唯一选择,这条路走得异常曲折和漫长

受制于自耕农主义思想,1962农地法修改虽承认了农业生产法人但对其采取了严格限制的态度被认可的农业生产法人终于可以取得农地所有权和承租农地最初规定的农业生产法人的要件包括(1)在经营形态方面需为农事组合法人(一译农事合作社法人,下同)合名公司合资公司或有限公司(2)在事业内容方面限于农业(包括与农业相关的林业和农事组合法人实施的农业共同利用设施的设置等事业)及其附带事业(3)在成员构成方面,法人的组合员或社员需全部为下列之一向法人移转农地或打草放牧地所有权或使用收益权(包括地上权永佃权借用权租赁权)的个人或其一般承继人基于使用收益权允许法人使用收益农地或打草放牧地的个人为了能让法人使用收益农地或打草放牧地而根据法律申请移转所有权或申请设定移转使用收益权的个人经常从事法人事业的个人(4)在农地面积方面,从非成员处接受使用收益权设定或移转以供耕作或养畜的耕地和打草放牧地面积不得超过总经营面积的二分之一(5)在表决权方面,经常从事法人事业的成员在农事组合法人和有限公司中需保有过半数的表决权,而在合名公司和合资公司中需超过其社员的半数(6)在劳动力方面,开展法人事业所必需的劳动力中成员外人员所占比例不得超过省令规定标准(原则上不得超过二分之一)(7)在利润分配方面,在不超过与成员从事法人事业程度相适应的或者省令规定的比率范围内,根据其出资额比例并在存在剩余时可以在章程中规定与成员从事法人事业程度相适应的比率除此之外,农业生产法人应在存续期间持续符合上述要件,否则将由国家强制买入由此来看,最初的农业生产法人有着强烈的国家干预色彩,与其认为是法人制度在农地领域的表现,毋宁说是自耕农主义思想在法人领域的延伸同时,这种主体――农地――事业三位一体(即使农地权利人专注于利用农地从事农业事业)的模式成为农业生产法人的基本制度框架,后来的历次修改都是在这一基础上进行的,这也代表了日本政府对农地利用方式的基本态度

1970农地法修改的最大变化应当是将寻求土地于农业上的有效利用写入第一条的立法目的之中,至此,立法者的视角才开始转向农地的生产要素功能在这一思想的指导下,新法在两个方面进行了修改一是法定更新制度的缓和按照原来的农地法,契约期限届满之前1年到6个月间,如出租人不给承租人拒绝更新的通知,契约按照同一条件自动更新(法定更新),同时规定,更新拒绝的通知解除契约同意解约等均需要知事的许可,但是因该许可条件非常严苛,给了农地所有人一种一旦出租土地就别指望再要回来的印象,这一保护承租人权利制度极大降低了农地所有人出租农地的意愿,反过来导致农地供给的紧张1970年的修改将超过10年的长期租赁的更新拒绝通知和合意解排除在知事的许可之外,以缓和供给紧张和促进农地利用二是农业生产法人要件的缓和删除了前述要件中具有强烈自耕农色彩的(4)(5)(6)(7)条,并且规定提供农地权利并经常从事法人事业的成员需超过农事组合法人理事合名公司或合资公司有业务执行权的社员有限公司董事的过半数1970年的这次修改在日本农地制度史上具有重要意义,通过这一修改,可以说农业生产法人制度完成了由自耕农主义耕作者主义的转换(关谷俊作,2004)

1980年的农地法修改主要针对1970年修改时关于成员过半数的规定提供农地权利并经常从事法人事业的成员改为经常从事法人事业的成员,从而取消了对权利提供者的要求这一修改虽然简单,却在农业生产法人的功能发挥和农地利用的效率提升方面起到了重要作用使土地要素提供者可以完全退出法人经营,让专业人士来进行管理,从而达到法人运营的所有权和经营权分离和专业化运营如果说此次修改前农业生产法人还更多的具有合作社性质的话,则修改之后已经在很大程度上实现了农地经营的企业化,主体――农地――事业三位一体模式开始逐步松散化

1993年的农地法修改是在关于为强化农业经营基础而整备关系法律的法律项下与由农用地利用增进法修改而来的农业经营基础强化促进法一起完成的从这里也可以看出农业生产法人实际上已经超越了农地本身而被置于农业这一更大的视角之下,并负担了强化农业经营基础的部分使命从修改的内容来看,主要的特点就是放松管制,使更多的人能够参与到更为广泛的农业经营中去如在事业内容方面将与农业相关联的事业加入了进来在成员构成方面增加了根据农业经营基础强化促进法实施农用地利用改善事业时提供了现物出资的农地保有合理化法人农业协同组合农业协同组合联合会以及自法人处持续受有与法人事业相关的物质供给或劳务提供的个人和有利于法人事业顺利进行并与法人签订合同的个人这就在1980年的基础上又前进了一步,对于实现企业的规模经济具有重要意义从农业生产法人的数量变化来看,1993年之后有了显著增加,而其中尤以有限公司最为突出(泽田守,2008)

2000年的农地法修改使得农业生产法人的管制进一步得以缓和在经营形态方面,自1992年农林水产省新食品农业农村政策的方向(新政策)开始发生激烈争论的关于股份公司能否通过取得农地参与农业经营的问题被确定了下来,法律中增加了股份公司,但要求其章程中必须有股份转让需董事会承认的规定(武部隆,2011)在事业内容方面,改以前事业为农业(及其他相关事业)为主要事业为农业(及其他相关事业),从而在一定程度上允许非农业经营受经营形态扩大影响,将股份公司的股东也有条件纳入到成员构成之中,并将地方公共团体纳入其内同时进一步放宽人员构成方面的限制,要求符合法人的经常从事者条件的成员占理事等(农事组合法人为理事,合名公司合资公司为有业务执行权的社员股份公司和有限公司为董事)的过半数,并且该过半数中的过半数需满足农林水产省令规定的从事法人农业必要的农业生产天数

2009年被誉为平成农地改革农地法修改中,农业生产法人的成员要件进一步扩充,除了在表决权和人员方面放松限制外,还将委托法人进行农业作业的个人纳入其中更具意义的是,此次修改允许非农业生产法人在一定条件下被许可以设定合同方式取得农地或打草放牧地的借用权或租赁权,其要件包括(1)在设定合同中以书面形式表明,如欲取得租赁权或借用权的人取得农地或打草放牧地权利后不能为合理利用的解除合同(2)可以预见欲取得租赁权或借用权的人与地域其他农业者在妥当的功能分担之下继续和稳定地从事农业经营(3)在欲取得租赁权或借用权者为法人的场合,执行法人业务的役员(在日本公司法中是指董事会计参与监查役,公司法施行法中又增加了执行董事理事和监事)中一人以上经常从事法人的耕作养畜事业(高木贤,2010)

实际上,早在2002年为解决农地抛荒问题就制定了结构改革特区法,在存在相当程度抛荒农地的地区,在满足一系列条件的情况下也允许非农业生产法人取得农地租赁权,被称为租赁特区”。2005年这一制度在全国得到推广(清水�朗2007)因此,平成农地改革可以看作是抛荒农地的处理经验在整个农地领域的进一步展开

    日本农业生产法人制度半个多世纪的发展历程中,沿袭着一条从严格管制到逐步放松从自耕农主义到耕作者主义从强化公平到重视效率的发展轨迹,这与日本战后经济的发展脉络和自由主义思想的传播扩散是密切相关的实际上,这样的发展轨迹不仅仅存在于农业生产法人制度中,而且贯穿于整个农地法的历次修改过程之中因此,如果不只从农业生产法人本身来观察农地法制度,同样适用于个人和法人的农地权利移转许可标准也是在逐渐放宽的,如1975关于农业振兴地域整备的法律修改时,将根据该法实施农用地利用增进事业而进行的利用权设定和移转特定利用权设定和移转纳入免于许可的范畴(1980年后该法和该规定均有调整)1994年将根据为特定农山村地域农业等活性化促进基础整备的法律中所有权移转等促进计划进行的权利设定和移转等都纳入了免于许可范畴

农业经营法人化农业法人和农业生产法人

    土地资本劳动力等生产要素在不同的组合形态之下可以发挥不同的效能,个人制家庭制合伙制公司制等多元化的组织架构则提供给了生产要素组合的平台受制于社会背景因素和价值目标,不同历史时期的公共政策有不同的组织形态选择惟就其一般性而言,法人化的公司更有利于专业化的经营和生产效率的提高,农业经营亦复如是我们可以从经营角度和制度角度来观察农业经营法人化的优点,前者源于法人制本身于经济上的优势,后者则源于公共政策为推动法人化经营而设定的激励措施农业经营法人化的经营优势在于(1)企业化经营模式的确立有助于提高经营管理能力与同时要顾及生产经营和生活家计的个人制家庭制相比,企业由具有专门技术和能力的经营管理人才负责,社会分工和专业化使得企业能够更加有效地利用资源并获得更多利润而且,法人具有留存利润和扩大经营的动机和能力,有利于实现农业经营的良性循环(2)提升社会信用,有助于融资和交易活动的开展法律针对不同的法人形态规定了不同的规制措施,这些措施一方面有助于社会公众了解法人的资产和经营信息,另一方面也促使法人完善其结构和治理模式,这些都使得相对人更愿意与法人从事包括原材料购销农产品买卖资本融资劳动力雇佣等交易(3)就业条件完备人力资本是农业经营的重要因素,特别在农业科技不断进步和农业管理水平不断改善的今天,完善的工资制度休假制度社会保险制度劳动权利保护制度等都有助于吸引专业人才从事农业经营活动(4)确保继续经营法人不因其创始人或重要股东经理人的变动而变动,从而使永世经营成为可能

    从制度上看,农业经营法人化的优势在于(福岛县农业会议,2009)(1)能够合法地减轻赋税包括通过适用法人税达到节税效果法人成立后(资本金1000万日元以上的法人除外)两个营业年度免除消费税役员的退休金可以列入法人的成本,领取退休金的人可以获得很大的所得税扣除额,而且在死亡退休金场合每个法定继承人可以获得500万日元的非课税额(2)更容易筹集大规模的资金包括制度资金的融资限额扩大,通过农业法人投资育成制度确保资金筹集,财务管理充实会计事务公开提高了其信用程度,使从金融机构获得更多的事业资金成为可能(3)可以获得社会保险等好处包括可以加入政府管理的健康保险,可以加入厚生年金,可以加入失业保险和劳动灾害保险,可以加入退休金共济制度

    当然,农业经营法人化也有其不利之处,包括事务处理复杂化,管理成本增加,纳税义务,丧失加入农业者年金的资格,继承税赠与税延缓纳税的终止(福岛县农业会议,2009)虽然如此,权衡农业经营法人化的利弊,特别是对于人多地少而追求农地利用效率的日本而言,法人化的农业经营模式还是其首要选择

    在日本农业经营法人化的过程中,农业法人和农业生产法人是两个经常混淆的概念农业法人是以法人形态经营农业的法人的总称,是任意称谓而非法定术语农业生产法人则是规定于农地法上的特定概念农业法人只要在农业经营范围内即可,至于是否使用农地则不问而农业生产法人则意味着可以取得农地所有权和租赁权等使用收益权

    要注意的是,农业生产法人并非基于农地法设立,农地法中所规定的也并非其设立要件农业生产法人不过是基于公司法或农业协同组合法设立的法人中要取得农地权利时必须满足的一系列要件的组合罢了换句话说,农业生产法人本身并非像其他法人那样要进行单独的设立登记,农业委员会或都道府县知事在受理农地权利移转申请时要先行审查该法人是否符合农地法规定的农业生产法人要件,而准予权利移转本身也就意味着承认了其农业生产法人的资格,这也就使得农业生产法人只是在取得农地权利时有其意义

    实际上,特别是在平成农地改革中承认一般法人取得农地借用权或租赁权之后,农业生产法人这一称谓就越来越显得名不符实,没有任何理由认为基于农地所有权进行生产的法人就可以称为农业生产法人,而基于农地借用权或租赁权进行生产的就只能称为农业法人”。

农业生产法人之实态

    根据最新的法律规定,农业生产法人的要件包括四个(1)法人形态要件,即必须为股份公司(限于有股份转让限制的非公开公司)合名公司合资公司合同公司二号农事组合法人中的一种,而这些不同法人的设立必须符合公司法农业协同组合法中规定的条件和程序(2)事业要件,即法人的主要事业为农业或其关联事业所谓主要事业,根据农地法事务处理基准,是指包括判断之日的事业年度在内的最近三年农业营业额占法人事业总体营业额的过半数所谓农业,是指耕作农地用作水田旱田果树等,也包括养畜和养蜂而所谓关联事业则包括以农畜产品为原料或材料进行的制造加工,农畜产品的储搬运或销售,农业生产必要的资材的制造,受托从事农业作业,促进农山渔村滞在型余暇活动基础整备的法律第二条第一项中规定的为农山渔村滞在型余暇活动所进行的设施设置运营劳务,在农事组合法人场合所从事的与农业相关的共同利用设施的设置和共同作业(3)成员要件,在合同公司合资公司合名公司称为社员”、在农事组合法人称为组合员”、在股份公司称为股东,其具体身份的认定标准和程序应根据各自的准据法(公司法》、《农业协同组合法)进行判断(4)业务执行役员要件,即作为法人事业经常从事者的成员占理事(农事组合法人的理事股份公司的董事持分公司执行业务的社员)人数的过半数,并且这些过半数的理事的过半数从事法人经营农业的必要的农业生产的时间需超过农林水产省令规定的天数,原则上是60

    农业生产法人在农地法上的意义表现在以下五个方面(1)取得农地或打草放牧地的所有权和使用收益权(2)佃耕地所有限制的除外适用,本来农地法为保护佃耕农利益防止土地兼并,规定对于基于农地或打草放牧地所有权以外的原从事耕作或养畜事业的人出租或出质其土地的,农业委员会或都道府县知事不能许可权利移转但是,对于符合农业生产法人经常从事者条件的成员向法人出租土地的则设置了除外规定(3)向农业委员会的定期报告义务农业生产法人应在每年营业年度终了后三个月内向农业委员会提交农业生产法人报告书,不予提交或提交虚假报告的处以30万日元的罚款(4)有欠缺农业生产法人要件之虞时,农业委员会有权对法人提出应采取必要措施的劝告,而接受劝告的法人在向农业委员会提出转让农地或打草放牧地的申请时必须尽可能符合农业委员会对农地或打草放牧地的要求(5)欠缺农业生产法人要件时,就其所有的或他人所有而为其使用收益的农地或打草放牧地,农业委员会应公示这些应当由国家购买的土地并通知其所有人如法人能够在3个月内回复满足所有的农业生产法人要件则公示取消,并免除国家购买但如果3个月内不能回复,则必须在个月内转让法人所有的农地或打草放牧地,或将其使用收益的农地或打草放牧地返还给所有权人3个月内不能完成上述转让和返还则由国家购买

    在农业生产法人方面,2008年的增长速度较之于2007年大幅放缓,仅为后者的二分之一强,年又有所回升,但仍未达到2007年的水平值得注意的是2010年的增长较之于2009年有极大幅度下降,不及后者的三分之一,但旋即于2011年恢复到2009年水平如果单纯考虑这一数量变迁,农地法对一般法人取得农地权利的解禁确实深刻地影响到了农业生产法人但是,如果考虑到从农业生产法人中分离出去的这部分一般法人,农业生产法人在2010年的真实降幅并没有这么大在取得农地权利的一般法人方面可以看出其增幅还是比较明显的

    另外还要考虑的是农业生产法人和一般法人在取得农地权利上的差异农地租赁权和借用权都是根据合同成立的债权性权利,不具有所有权或用益物权那样强大的权能,如因此开展土地密集型事业或在该土地之上进行长期资本投资,都具有较之于土地所有权和用益物权大得多的经营风险,这些因素会制约一般法人获得农地权利的意愿2011年农业生产法人数量增长的大幅度提升或多或少揭示出了农业生产法人制度较之于一般法人在取得农地所有权方面的优势

借鉴意义

就以上关于日本农业生产法人的论述来看至少在以下方面对我国具有借鉴价值鉴于日本农业生产法人制度是在农地制度的大框架下规定的,而我国农业生产法人制度尚付阙如,这里附带针对我国农地制度进行说明

第一,制度变迁形成的激励机制制度大体上可以分为两种,一种是具有普适性的,这些制度具有宏观性根本性的意义和价值,是社会稳定和发展的基础,必须长期坚持而不能动摇,否则将导致社会的动荡不安,所有权制度和合同制度均属之,这大体上可以解释为什么世界发达国家民法典中的基本制度框架可以维持几百年另一种则涉及各个微观领域,制度在形成之初可以对相关主体产生很大激励,并进而改变他们的行为模式但是正如经济学中的边际效用递减,制度对人们的激励作用也会随着时间的推移而逐渐消退探究其原因,制度本身也是一种稀缺资源,当其最初为少数人所理解和运用时就可以给这少数人带来很大的收益而当大多数人都能够理解和运用这些制度时必然会降低以前少数人所获得的收益,并降低再次运用这些制度的吸引力更为极端的则有可能使其边际效用降低为负,从而成为社会发展的阻滞,这一点特别是在法律本身存在漏洞而为人们所滥用时表现尤为明显正因为如此,我们会发现各国经常对一些微观制度进行小修小补,日本农业生产法人制度的变迁也说明了这一点

    反观我国的农地制度,改革开放三十年来所实施的基本法律内容没有发生大的变化,中华人民共和国农村土地承包法(以下简称农村土地承包法)只是对制定之前二十年经验的总结(而不是推进),并且在实施后的十余年未进行任何修改,制度对行为的激励效用已经消退殆尽,因此极有必要进行一些制度调整来提供新的激励,从而提升农地利用效率

    第二,从公平到效率的目标设定和制度修正但凡关于农地制度的重大变革无不自追求公平始,因为较之于无效率,社会上通常对不公平更为关注和更容易形成变革共识但是,这些公平的制度设计往往是缺乏效率的,因此一旦基本解决了公平问题之后,制度的焦点很快就会转移到效率上来这也就是在农地制度变革之后还需要不断进行修正的原因日本农业生产法人从无到有从严格管制到不断放松的发展脉络正说明了这一点而反观我国的农地制度,农村土地承包法仍然是在以公平为中心目标来确认农地改革的成果,如何有效利用农地并未纳入到立法者的视野之中,该法虽规定了农地的流转,但立法者的思路只是认为其为土地承包经营权作为财产权的当然延伸,而并未将其置于有效利用农地资源的手段之中加以把握,在流转范围受限制度粗糙配套欠缺的背景之下其发挥的作用十分有限

    日本的农地政策目标从公平转向效率用了18年(1952――1970年),而我国的农地政策目标则在公平上徘徊了30多年(从改革开放后土地承包经营权制度建立算起,如果从建国初期的农地改革起算则更长),这显然是一种浪费

第三,农业经营的法人化和法人组织的多元化我国法律中并无专门针对农地经营法人化的制度安排,虽然在2006年通过了农民专业合作社法,但合作社的主要业务范围并无农地经营内容虽然法人化经营并未为法律所禁止,但在没有其他制度辅助并且农村土地承包法及其实践过分强调农地对土地承包经营权人生活保障功能的情况下,农户将土地流转给法人的动力和法人获得大量农地进行农业经营的激励都是不足的,在此,明确政策目标之下的基本制度和配套制度安排显得尤为重要

第四,主体农地事业三位一体的动态制度模式日本最初的农业生产法人制度是建立在提供农地者经营农业事业这种严密的三位一体逻辑之上的,伴随着市场经济发展和自由主义思潮泛滥,其结构逐渐松散化提供农地者不必专职从事农业经营,而从事经营者必须有相当数量需经常从事法人的农业作业,这种所有权和经营权的分离保证了农地经营的专业化和有效利用,而农地提供者与受有农地的法人之间的合同约束机制和法律保障机制也确保了将法人的事业集中于农业领域这种制度模式的动态变迁过程对我国的立法进程具有重要的启示意义

参考文献

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