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农地非农化的经济学分析
2012-04-08 00:00:00 本文共阅读:[]


发言人:中南财经政法大学工商管理学院教授张光宏   摄影:李立   图片编辑:韩晓琪

中国农地法律网讯201248,来自中南财经政法大学、西北政法大学、武汉理工大学、安徽财经大学、河北省委党校、北京化工大学、内蒙古大学、江西经济管理干部学院、湖北省高级人民法院等单位的数十位专家学者,包括著名三农问题专家陈小君教授、韩松教授等齐聚中南财经政法大学中国农村土地法律制度研究中心,围绕着中国农村集体经济有效实现的经营运作与配套制度研讨会这一主题进行为期一天的讨论。图为中南财经政法大学工商管理学院教授张光宏进行题为“农地非农化的经济学分析”的报告。

  张光宏:我在这个主题里主要分析几个方面的问题,一是问题的提出,关于农地非农化与土地退化,我主要跟土地资源管理和土地经济学的角度研究这个问题。首先分析一下土地过度的非农化的经济学原因是什么。另外两个方面就是谈一下土地要想进行可持续利用,市场应该发挥什么作用。第四方面就是土地可持续利用化,政府应该发挥什么作用。

    一、问题的提出。

      世界上只要进行工业化、城市化,农地非农化就是一个不可避免的现象,在加拿大在1966-1980年间为了建设70个城市,占用了农地非常多,日本近30年的时间占用的耕地也非常多。

     根据这个图可以看出固定资产投资与建设占用耕地之间的一个相关的关系图,可以看出固定资产投资和建筑耕地里,有比较强的相关性。看GDP增长以耕地被占用的情况看,他们也呈现一个同步的发展趋势。从95-05年之间是0.28%06-10年是0.31%,这是中国农地非农化的趋势。为什么近30年的时间农地的非农化为什么会有这样一个趋势?主要有一个积极的推动作用,就是支撑经济增长,实现了资本的原始积累。这样一种快速的农地非农化的现实政策问题,出现了一个是中央对粮食安全的担心,出现了三个下降,耕地面积、人均总产量和人均粮食占有量下降,中国用1/4的钢,1/3的煤,1/2的水创造了世界3.3%GDP,如果我们没有受资源总的限制,这种发展是可以持续的,但是中国的资源绝对是受到了总的限制,中国实行最严格的土地管理制度以来,现在也实行了最严格的水资源管理制度。关于过速的农地非农化,第三个问题就是失地农民与社会安定,最主要的问题就是土地的非农化与农民的本土化两者之间的矛盾。农地非农化,农民没有非农化,仍然在这个地方,社会安定没有办法解决。第四个问题是边际土地开发导致了环境退化与贫困。人类利用土地总是从好的利用到差的,那些没有用的仍然在用,那些边际土地如果利用了之后,就出现了环境退化。我们国家的占补平衡的政策,这个好耕地被占了,从何而来?就是从其他比较差的地方来进行补充。边际土地开发的土地质量就必然下降,首先是开发的耕地本身比较差,另外会带来环境上的退化。

      这是中国大陆和台湾地区出现的农地数量减少与农民人口同步变化的问题。近20-30年代,中国土地资源严重退化出现了土地危机,首先是水土流失,再就是土地荒漠化和草地退化,我们看一些数字,可以说触目惊心,我们水土流失是10亿吨,这个量是非常大的,土地荒漠化速度是每年16-24万公顷,1/3的草地退化,草产量下降,有的估计在30%,有的甚至在50%,退化非常厉害。总的土地资源退化的面积达到了5.3亿,占国土面积的56.2%。出现了一些具体的事件,比如原国土部部长撤职,究竟是经济问题还是执政不利,还有土地市场的整顿以及重大的土地案件,包括青岛、江苏的等等。现在到基本农田的保护区的清查,最终纸是包不住火的,现在的基本农田是非常次的土地。还有土地收购储备的整顿等等。

      根据这些问题,我们得到一个基本的判断,在世界上实行了最严格的土地管理制度下,我们的土地问题已成为国家的经济发展中的焦点。首先是宏观经济失控跟土地有关,行政违法非常典型的就是跟土地有关,社会不稳的根源跟土地有关,官员腐败也跟土地有关。国家从公共政策的一些战略考虑,提出了科学发展观和“三农”问题以及城乡统筹、土地制度改革和土地金融条例、土地管理行政体制改革等等,这是国家实行的一些宏观政策的考虑。

      为什么会出现土地不可持续利用?从经济学的角度进行分析。首先,从土地利用的内在特性,必然得出市场失灵,既有外部的经济性和外部不经济性,一个土地保护好了会带来很好的外部经济效益,某些会带来恶劣的外部的不经济性,据我所知,在广西一些土地种植一些速生的树木,用来做纸浆,造纸,速生树木长过之后基本上成了死地,有机质全部吸走了,这是非常成问题的情况。由于土地利用的效果的外部性存在,还有土地利用的公共物品性,存在粮食准公共物品与粮食安全,这是社会安全。还有土地利用价值的多样性,我们没有办法非常清楚的认识和权衡。

      我们知道经济学有一个最基本的定理,就是如果一个产品存在外部性,必然会出现市场失灵。因此农地利用的市场失灵必然导致农地的生态和社会效应无法纳入经济决策,主要问题就是农地效益被低估,外在潜力没有内部化,所以导致它过快的进行非农化。我们搞土地一行的经常说的就是“生态、社会、经济效益三者要统一”,我们现在只重视经济效益,我们以湿地为例,有一些评价办法,除了使用价值,还有非使用价值没有计算进去,导致了土地的价值被低估的一些原因。我读大学的时候,南湖两边是非常宽的水域,现在基本上没有了。这些都是钻国家政策的空子。

    (二)制度因素。

      谁是地主?我们是找不到,还是有没有地主,还是不想找?有的调查得出的结果是农民的土地不属于农民,而是属于国家;还有农民的是承包权残缺不全,具有时效性,还有集体土地产权是受弱势的,我们建的小产权房就是产权歧视。由于农地产权的残缺,导致农户不能成为农地保护的第一道防线,没有第一道防线。

      土地征用制度。土地征用制度首先是征用的本质与现实相矛盾,现在的范围无所不包,利益主体的多元化与利益集团共同进行推动,里面有土地征用导致了低成本占用,还有土地储备,还有土地征用与市场规律、用途和价值的双重管制,还有土地征用中公众没有共同参与。

    (三)政府管理或者政策失灵。

      一方面是不科学、不正确的政绩观推动了不计代价地以土地作为推动经济增长的主要工具。另一方面土地利用规划的计划经济色彩以及本身存在的缺陷。我主要是从事规划的,从我自己做规划我知道,我们的规划要根据城市规划走,按照总规,法律地位应该是土地管理的龙头和土地用途管理的机制,我们的土地利用总规是跟着城市规划走的,城市规划先做好了,土地利用总规跟着它走,这是极其可笑的事情。还有规划制定与农地非农化规律相违背,比如建设用地指标控制与分配不现实,不科学,与市场脱节,没有市场规律进行调节。规划的信息基础是虚假的空中楼阁,很多信息,他们交给我的都觉得相互矛盾,我说本身相互矛盾的东西交给我怎么做,你把东西交给我必须签字盖章,我跟你做规划,你要提供基础,这些信息基础都是你们要盖章的。还有规划修改的随意性,十堰市的总规是我做的,两三百万块钱,做了四年多时间,改了20次以上,规划刚刚一交就给我,就需要10万块钱进行调规,所以非常随意。最可笑的是规划的制订、批准、实施和监督主体同为一体。

      政府过度干预市场――行政划拨。2001年有偿出让面积只占2%98%的行政划拨。2003年宗地20%、面积24%有偿使用,76%行政划拨。扭曲土地价格,价格过低,多占用土地。征用,招标是协议低价的3-5倍,拍卖是协议地价的4-10倍,政府失灵是非常严重的。

      根据经济学的分析图,农地非农化的价格比较低会带来一个损失,整体价格在这个地方,最低的,出让价格在这个地方,如果按照市场价格,社会总效益是这块面积,地就会越小,损失会比较大。

      中央与地方在土地管理上的非合作博弈。传统的政绩观以地方财政问题,还有土地利用与管理目标的严重偏离问题,比如说土地投入与地区的经济的GDP增长是相关性比较大,还有地方财政有限,土地收入占地方财政的50%以上,谁都会看中我们的土地。我们的地方政府所谓创造的农地非农化的创新,通过化整为零达到瞒天过海的目的。我说你们是把基本农田赶得远远的,基本农田都赶上了山,搞成一块一块小的,因为要把地做平衡,数量要做平衡,质量根本是不管的。我们的监督体系非常乱,行政惩罚力度又不大,地方经济发展出了问题,一把手给你打个电话约谈,表面上是坏事,事实上对你是政绩上肯定,你为了经济发展是做了贡献了,没有任何的行政惩罚的措施。

      我们从农地非农化的收益分配和利益比较来看,中央政府20%多,地方政府最大,农民和集体15%多,但是农民一方面利益对他影响很大,第二是他没有那个权力,没有讨价还价的能力,所以地方政府的收益是推动供给的主要因素。这是江阴市的农地非农化经济收益在各主体间的分配比较,农村集体没有话语权。从农地非农化的动力机制来看,我们的供给因素一个是土地利用的比较利益推动它,二是收益分配,三是资源禀赋,这三个是推动它扩大供给的一个主要因素,还有需求,一是人口增加,二是投资增长,要靠调节控制和需求的就是制度变量。

      这是别人做的一个模型,我把分析结果跟大家简单说一下。首先是土地利用的比较效益和资源禀赋是我们推动供给的基础因素,以及我们的需求因素是人口和投资,是拉动它的。制度因素对于农地非农化的抑制作用没有充分发挥,所以从这个结论可以看出政府在市场管理上,在政策上政府存在失灵的问题,制度因素也是跟政府有关,他们提供有效的制度约束。

    三、两个重要的理论命题与土地政策基本思路。

      第一,公共政策要回答的两个重要问题。谁是保护土地的行为主体?是中央政府、地方政府还是农民?土地利用的失控原因是政府失灵还是市场失灵,还是两者皆有。

    第二,三个基本结论。

      土地产权缺位,使保护土地的主要行为主体小时。土地非农化加速不是土地市场引起的,而恰恰是市场发育不全,政府对土地市场的排斥和对价格控制的结果。中央政府与地方政府土地管理目标存在严重偏离。

      第三,两个重要的理论命题。一是农地快速损失的主要原因,由于土地利用本身的特性,没办法消除市场失灵;我们严重的政府失灵是主导作用。还有农地非农化两种形态,一个是代价性损失,一个是过渡性损失。

      因此,土地政策的基本思路是:未来协调经济发展与耕地保护矛盾的主要途径是新的制度供给和公共财政的调整。我们实现土地可持续利用公共政策的两步调整。第一步是纠正政府失灵,政府失灵不纠正,那么所有的事情都做不好,因为市场失灵是由土地利用本身的特性决定的,这是没办法改变的,只有我们让市场发挥作用,政府如果不让社会发挥作用,另外还要建立价格评估的体系在这方面进行创新,把土地的外移性的价值进行内伸化。第二步是纠正市场失灵,将农地生态与社会价值纳入公共政策决策体系。土地产权改革是最基本和必要的制度供给,消除中央与地方政策的非合作博弈,在体现在管理体制上。首要的还是要纠正政府失灵问题。

    土地政策分析框架(略)

      要想实现土地可持续利用,它的市场作用,第一个是土地产权制度改革,要确立农户土地产权主体,并不是一定要是所有权,可以是使用权主体,如果使用权主体所包含的价值储备很弱,要把它加强。农户应该具有完整的使用权,而且应该是物权,具有使用权、收益权和处置权,这种物权应该是无条件和无期限的。

       由于时间的关系,就简要把主要的结论跟大家介绍一下,谢谢大家!

 

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