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农村集体土地统一经营实践的法律分析
2011-10-29 00:00:00 本文共阅读:[]


(发言人:中南财经政法大学祝之舟博士   摄影李立  图片编辑:韩晓琪

中国农地法律网讯20111029日,来自中南财经政法大学、浙江师范大学、西北政法大学、西南政法大学的数十位专家学者齐聚中南财经政法大学文泓楼,参加“我国农村集体经济有效实现的主体及财产权制度研讨会”。上图为中南财经政法大学祝之舟博士发言。

 

  祝之舟:非常感谢雷老师,尊敬的各位老师,我的报告题目是“农村集体土地统一经营实践的法律分析”,因为今天的主题是集体经济有效实现的主体及财产权制度,我也围绕集体土地统一经营与主体及财产权的内在关联入手谈一下我的认识。我的报告主要包括五部分:
  一、“集体土地统一经营”的概念
  二、“集体土地统一经营”的实践表述
  三、“集体土地通一经营”的法律需求
  四、“集体土地统一经营”的基本条件
  五、结论

  一、“集体土地统一经营”的概念
  关于统一经营的界定,在现行的农村实践和法律政策文本中,存在着三种范式:
  1.人民公社时期的统一经营,主要内容是集体劳动、计划生产。
  2.双层经营体制下的统一经营,主要是为农户的生产经营提供服务,本质不是对土地的经营,而是为农户的土地经营提供外围的服务。
  3.本文关于统一经营的界定:集体或集体出资设立的经济组织(集体企业、乡镇企业、公司、专业合作社等)对集体土地(本文限于农用地或耕地)的市场化利用行为。包括两个核心要素:一个是主体,农民集体。二是客体,农用地。
  概念界定的时候,有必要区分一下三个概念。
  1.集体土地与集体劳动力的整体式配置,是土地的集体所有制和劳动力的集体所有制。内涵的所有制有两个,一个是土地的集体所有制,一个是劳动力的集体所有制。劳动力的集体所有制很少被人们所关注,而在经济学上有人提出这个概念,虽然反应的内容和现实之间有一定的矛盾,或者说不能完全解释人民公社的实践,但是确实解释了部分事实,比如说生产队和人民公社对于集体内劳动力的支配,从这个方面来讲,对劳动力是有一定的支配权。
  2.集体土地与集体劳动力气的分散式配置。对此有人认为,土地集体所有的特殊形式是重建个人所有制。它把整体式的集体支配分解,对土地进行分裂,分散劳动力,它的理论背景在学界有一种说法叫重建个人所有制。
  3.集体土地和集体劳动力或成员的分离:在这种情况下,集体土地由集体经营,成员分享收益并拥有就业自由,他有权在集体内外选择就业。
  二、“集体土地统一经营”的实践
  (一)主体:集体与集体出资设立的经济组织
  1.集体:与原人民公社基本核算单位相对应的或实际拥有集体土地所有权的集体经济组织、村委会、村民小组。它们在经营集体土地时,往往是没有登记的生产单位从事农业生产,包括南街村的农机队和刘庄的农场,它们是村集体下属的一个直接支配土地的生产单位。
  2.集体出资设立的经济组织。从目前的法律渊源上来看,包括乡镇集体所有制企业、公司、合伙企业、股份合作社、专业合作社。其中股份合作社以农业部的部门规章为法律依据。我们调研的时候发现一个问题,采取什么样的企业形式或者经济组织形式往往与当时的国家政策相关。在80年代,更多的是股份合作社,近几年在国家倡导下,基本上是股份公司。
  3.集体经济组织与集体出资设立的经济组织要区分开来。第一种定位为社区型的集体经济组织,不要将两者混淆了。
  (二)客体。农村集体所有的农用地。
  (三)权利形态包括:
  1.集体土地所有权(使用权能);
  2.物权式土地使用权(土地承包经营权);
  3.债权式土地使用权。
  (四)生成路径:
  1.集体土地所有权。主要有两种生成路径:一是未曾实行承包制而一直实行集体经营的,最典型的就是河南七里营刘庄。二是土地承包经营权的收回。典型的例子是南街村。南街村在原来是使用承包制的,这一点现在人们不大了解,而实际上他们目前的集体经营模式是从1986年开始推行到1990年才把全部的承包地收归集体,农民自己的承包经营权就消失了。
  2.土地承包经营权。主要有两种生成路径:一是土地承包经营权转让,使集体或者是集体设立的经济组织获得承包经营权,我们在调研的时候没有发现这种情况。二是土地承包经营权入股公司。入股公司这样的情况也非常少见,因为这样的入股是严格受到法律限制的,在河南耿庄,我们发现他们曾经经过市委、市政府特批成立了土地资源股份公司,这是集体设立的公司制经济组织。
  3.债权式土地使用权。主要包括委托经营、承包经营权出租、转包、入股合作等四种生成路径。最终都使集体或集体设立的经济组织获得债权式土地使用权。这些债权式流转在实践中是集体土地统一经营形成的主要方式。
  (五)启示。
  第一,在现行法律制度的框架下,农民集体对集体土地的经营已经呈现出了多元化的经营模式:在主体上,有的是集体直接经营,有的则是间接经营(委托经营和反租倒包);在权利基础上,有的以土地所有权为基础,有的则以土地承包经营权的流转为工具。
  第二,多元化的集体土地统一经营方式对法律制度的供给提出了更高的要求,一种具有包容性的农村土地法律制度应成为我国新时期农村土地法制完善的方向和原则。它不仅可以为家庭分散经营提供制度支持,更应该成为集体统一经营的法律依据。事实证明:分散经营和统一经营是可以并存并相互兼容的,而非水火不容。
  三、“集体土地统一经营”的法律需求
  (一)主体制度:集体经营制度要求农民集体的组织化、法人化和私法化
  第一,主要是要将政社分离的农村集体体制改革进行到底,成立独立于村委会和村民小组的集体经济组织,承认集体经济组织以法律主体地位和市场主体地位,即民事权利能力,规范集体经济组织的经营范围,土地经营资格和投资资格。对此,可资借鉴的地方性法规有广东、海南和湖北的专门性立法。
  第二,应根据农民集体的组织化程度和财产状况赋予集体经济组织以法人资格。根据国务院关于村级债务的处理意见,农村集体不得向集体成员筹资偿还债务,事实上承认了农民集体的独立的责任能力。
  第三,树立私法自治理念:对此,要区分个人法上的个人自治和团体法上的团体自治以及私法上团体自治与公法上村民自治的区别。
  (二)权利制度:集体经营制度要求完善农民成员权、集体土地所有权和土地承包经营权的权能
  第一,农民的集体成员权主要包括参与管理权和生活保障权两个层次。只有保障了农民集体的生产保障权,也就是说对农民的生活保障有一个最低限度的保护,集体经营才得以完善。
  第二,关于所有权,这方面有一点特别值得和大家说一下,那就是集体与集体之间,集体与国家之间的土地交易行为不违反集体所有制和公有制的根本原则,应当允许。类似性质的土地交易行为在南街村和陕西和平村具有发生,农业部的检测报告也说明村民小组的土地所有权存在向村集体土地所有权演变的趋势。1997年两办文件也有类似的政策性规定,即人地比例悬殊比较大的村集体之间可以进行合并。
第三,关于土地承包经营权。它实质上是成员权之受益权的法定主义实现方式。法定主义模式是一种和私法自治(团体自治)模式相对应的私法调整方式。我的建议是,在团体自治原则的指导下给予集体和集体成员以选择权,将农民的成员权的实现方式建立在团体自治的基础之上,有农民集资选择是承包集体土地还是享受集体经营收益。对此, 1997年的两办文件,曾规定:少数经济发达地区,农民自愿将部分“责任田”的使用权有偿转让或交给集体实行适度规模经营,这属于土地使用权正常流转。再就是对反租倒包的态度,应采取条件限制的立法模式,从2001、2004、2008年的政策文件来看,也有一个从一律不许到禁止强迫的转变,对此,法律应明确集体反租的条件。
  最后,由于时间关系,集体经营的条件就没时间汇报了。希望以后还有交流的机会,再与大家分享。
  谢谢!
 

     (文字校对:尹秀    经发言人审核)

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