基本情况介绍
为了准确而深入地了解当前农户对物权法（草案）中有关农村土地制度所涉内容的客观认知、主观评价以及农户对完善农村土地制度的意见，教育部人文社科项目《农村土地法律制度研究》课题组决定再次组织田野调查。利用五一假期，我们参与了关于《农业税减免、农产品涨价条件下农村土地承包制度和负担福利政策研究》的补充调查。
本次调查采取问卷调查的形式，调查对象以（农）户为单位。调查地点包括湖北的云梦县、汉川市和贵州的修文县和惠水县。本调查报告以湖北云梦的调研结果为基础写成。在湖北省云梦县，我们选择了的两个镇，十个村进行问卷调查，分别为隔蒲镇的占坝村、和平村、建设村、三庙村和付榜村，伍洛镇的黎明村、大张村、黄万村、旗杆村和程苑村。
隔蒲镇位于云梦县中部偏西，现辖32个行政村，255个村民小组个自然湾，总人口67639人，总户数15121户，总耕地38102亩，总劳动力32486个。2002年统计数据显示，镇上的劳动力分布总体情况为从事农业生产、长年在外务工、从事建筑业、从事饮食服务、批发零售、交通运输行业等，其比例分别占劳动力的66.96%、18.74%、8.23%、5.96%，各占总收入的41.88%、23.23%、13.02%、21.86%。总的来说隔浦镇的经济是以打工经济、流通经济（营销、运输为主）和农庄经济为支撑的经济模式，该镇改变了种植小麦、棉花、油菜等传统作物的方式，种植各类蔬菜，经过逐年的发展，已获得了湖北蔬菜第一镇的美誉，成为湖北省的重大蔬菜输出地。
在我们调查的隔浦镇的五个村中，三里庙村位于镇的中心位置，交通最方便，该村的蔬菜种植面积最大（但是该村土地极少），同时该村有蓝天盐场（为河南商人投资建立,不属于村办企业）。其他四个镇没有村办企业，也没有其他企业。隔浦镇的主要的年轻劳动力多在外打工，或者自己办实业，留在镇上（家里）的人多为妇女、老人和小孩，由于该镇土地很少，所以也（表面上）不太重视土地的使用权（三里庙村除外，蓝天盐厂在建厂和扩厂的过程中，征收了村民很多的土地），因为他们认为土地并不能给他们带来很大的收益，不能满足他们谋生的需求，而农业税减免以后，很多人还是希望他们在此之前给别人耕种（在当地一般是无偿给人耕种，只要代交有关税费即可）的土地能够收回来。留在家里的，一部分人在自己的土地上种蔬菜，一部分人将土地出租给河南人种植小麦和玉米，自己从事其他工作。
伍洛镇地理位置优越，316国道贯穿全境，交通十分方便，农业基础坚实，也是重要的蔬菜输出基地。鉴于此，对于伍洛镇的背景情况不再作详细介绍。
在进行调查的过程中，我发现农民对于村民委员会存在很大的争议，尤其是税费改革后，村民委员会的定位问题值得我们进行深入地探讨。本调查报告将对该问题予以客观的分析。
一、 村民眼中的村委会
按照通常的理解村民委员会的委员来自于村民之中，为村民服务而设，村委会与村民息息相关，村民眼中村委会的地位究竟如何？在村民眼中村委会是否为一级政府，在我们调查范围内的统计数据显示38.10%的人认为村委会是一级政府，47.62%的人认为村委会不是一级政府，14.29%的人不清楚村委会是不是一级政府。这仅仅是问卷调查的数据显示的结果，可是当你详细询问他们做出以上选择的原因时，就会发现问题并不简单。在很多村民的眼中，他们就认定了一个理：收钱的就是政府！（村委会以前管收钱的，现在税费取消了不收钱了，所以现在就不是政府了）。第二个理由就是：村委会不管事了。村民没事不会找村委会，村委会没事也不会找村民，村委会更不会没事找事。
当问村民自己是否为村集体的一个成员时，73.02%的人认为是，21.43%的人认为不是，还有5.56%的不清楚。在认为自己是村集体的一个成员的73.02%的村民中，只有60.87%的人为自己能够在村集体内部事务的处理方面发挥一定的作用，这意味着在村集体内部事务的处理方面发挥一定的作用的只约占到了总数的44.45%：而对于谁代表了村集体这个问题，有29.35%的认为村委会代表了村集体，13.04%的认为全体村民代表了村集体，40.22%的认为村书记代表了村集体，还有9.78%的认为乡（镇）政府代表了村集体，6.52%的作出了其他选择。与此相关的另一个重要问题就是，农业税虽然取消了，村民委员会的运作经费问题，有34.13%的人认为村集体没有收入来源，12.70%的人不清楚村集体是否还有收入来源，有53.17%的人认为村集体还是有收入来源的，17.91%的人为乡(镇)政府有财政支付给村集体，35.82%的说村集体还收取村民一事一议的费用，13.42%的认为村办企业收入（实际上是村上的企业，并不是村里组织办的企业）也是集体收入的来源之一，另外有52.24%的人村集体还有其他收入来源（见附表一）。如果村集体的财务完全对村民公开，村集体经费的使用由村民民主决定，村民是否愿意根据承包地的面积和质量的不同向村集体交纳一定的费用作为村集体的运作费用呢？对于这个问题的回答很是让人无奈。在我们调查的统计数据中，75.40%的人愿意，16.67%的人不愿意，还有7.94%的人无所谓。但是在这个问题的提问过程中，很多人拒绝回答该问题，他们认为这个问题的前提是不存在的，村民对于村里财务一无所知，在我们一再解释的情况下（假设前提存在），他们才勉强做出了选择，而且很多人受前提并不存在的影响，产生了一种抵抗情绪，如果必须做出选择的话他们就选择了不愿意。
村民委员会在村民的眼中评价为何如此之低，我们设立村民委员会制度的初衷是什么？
一、 村民委员会在法律上的定位
（一）村民委员会的含义及性质
村民委员会是基层群众自治组织下的一个下属概念。首先可以找到它的宪法渊源。根据宪法第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。”可见，村民委员会是与居民委员会并列的基层群众自治组织之一。
其次，《村民委员会组织法》第2条：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”《村民委员会组织法》是一部系统规定村民自治问题的法律，从1987年试行第一部《村民委员会组织法》，到1998年正式出台的《村民委员会组织法》，到目前村民自治的实践和制度构建在我国已有20多年的历史了。
村民委员会的性质被定义为一种自治组织，是由村民自己管理村内内部事务而建立的组织。在此基础上，村民委员会的机构设置、人员组成、选举办法、具体运作，包括监督等都应该由村民共同协商决定，要体现村民委员会为公共利益（全体村民的利益服务的目的），公平、民主、平等应该是贯穿于村民委员会的基本原则，让每个村民都有参与自治的机会。
（二） 与乡（镇）政府的关系
在与乡（镇）的关系上，《村民委员会组织法》第四条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”在村民委员会与乡镇的关系上也可以看出两者在处理内部事务方面应该是相互独立的，乡（镇）政府不得干涉村委会处理村务，但是村民委员会应该协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。
村民委员会作为村民自治的组织，其代表的是村民的利益，是连接每一个村民个人和乡（镇）政府的纽带。如果村民委员会真正做到了这一点（代表村民的利益），其纽带作用也就能很好的发挥，在与乡（镇）政府的关系上就能平衡好两者的利益。当然乡（镇）政府作为基层政府部门，不能干涉村内事务也是保证村民委员会良好运作的一项最基本的要求。打一个形象的比喻，如果村民和乡（镇）政府是一根线上的两个点，而村民委员会是这根线上的一个连接点，那么这个连接点至少不能偏离中点而趋向于乡（镇）政府的那一端。否则，村民就会对村民委员会产生不信任感，如果这种情况一旦发生，也就违背了我们设立村民委员会制度的初衷。
这里想谈到的一点就是，“村民委员会等村基层组织人员”在协助人民政府从事有关行政管理工作（即人们通常所理解的公务）时，全国人民代表大会常务委员会在《关于〈中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释〉中将其解释为属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。这些公务包括：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理；（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征用补偿费用的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；（7）协助人民政府从事的其他行政管理工作，实际上都是绝大多数村民委员会都有必要进行的行政管理工作，全国人民代表大会常务委员会作出这样的立法解释是为解决满足刑事犯罪中贪污罪、挪用公款罪、受贿罪犯罪构成中特殊主体的要求。这些行政管理工作之所以称为公务，也就意味着其是在协助政府部门管理事务，本非村民委员会的内部事务，不属于村民自治范围之内的事务。
（三）村民委员会的职责与功能
《村民委员会组织法》第五条规定：“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展；村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益；村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”第六条规定“村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法的权利和利益，发展文化教育，普及科技知识，促进村和村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。”
由此可见，村民委员会承载组织村里经济、文化、卫生、等公共事务管理的功能，其主要的目的是通过众人形成的一种核心凝聚力来组织、引导村民为自己的公共福利生活创造前提，村委会就是一个组织者的身份。
如上文谈到的，村民委员会等村基层组织人员常常要协助人民政府从事有关行政管理的工作，也就是在这个过程中，村民认为村民委员会不是在为村民办实事，忽视了村民自治范围的事务，偏离了村民，因此对村民委员会产生了不信任感。
二、 原因分析与建议
对于在我们调查范围内的十个村里出现的这种相对普遍的情况，其形成的原因是复杂的，有历史遗留的原因，有中国传统中根深蒂固的因素，也有在农村经济发展过程中产生的新的原因。下面将进行具体的分析下：
（一） 与村里的经济水平有关
一般来说，一个村的经济比较发达，农民参与村务管理的积极性就会比较大，监督作用就比较强。这也是有资产者与无资产者在参与公共事务管理方面的区别，经济发达就意味着村民的私有财产比较多，为了使自己的资产保值、增值，或者能享受因有产后能够享受到的理想生活，村民会积极参与村务管理，举例来说，一个村的村民经济收入都不错，而他们村的道路及其破旧，相信是不会有人反对集资修建一条通向每家每户的道路的。从相反的角度来说，如果一个村民自己的生活水平较差或者一般，他没有时间也没有精力积极参与村务管理，最多只是消极的参与村务管理，如参加偶尔召开的村民全体会议、进行表决等。
另一方面，村民委员会要能够发挥其作用，在很大程度上需要全体村民的配合，如上例，如果村委会有“先修路，再致富”的想法，提议大家集资修路，可是村民有很多家连孩子上学的学费都拿不出手，而村里也没有其他的经济来源，那修路的计划可能就要夭折了。虽然不能为村民的公共福利做实事，但是村民委员会还是存在的，如果乡（镇）政府需要村民委员会给与协助处理有关行政管理工作，村民委员会是不能推脱的，而这时，村民就会产生村委会重心失衡的想法。
所以，一个村的经济与村民委员会的有效的发挥作用是密切相关的，在经济不发达的村的村民委员会必然会产生失衡的结果。因为在他天平的两端，在一端（村民），他无能为力，另一端（乡（镇）政府），他无法拒绝。
（二） 与村里成员的组织结构有关
一个村的村民组成一般可以分为几类：妇孺、老人、青壮年。在农村村民政治生活方面还
是以传统的男的参与为主，而另一方面，除了部分夫妻共同在外打工的以外，多数还是男的在外打工，而妇女留在家里，这也给村民委员会的有效运作制造了很大的障碍。首先是妇女不愿参与政治生活，她们不愿意对村务管理积极回应或者作出抉择。其次是主要劳动力（参与政治生活的男士）都在外务工，一年内很少回家，回家的时间也很短暂，几乎没有时间过问村务。建设村是一个典型的“在外务工村”，在他们村，就有这样的现象，村里一个水塘上有一座历经风霜的桥，村民告诉我那座桥其实是村里的一个主干道，村民很希望能够把桥修好，能够通车就好了，但是村里也没有人管。建好这座桥，少要7、8千元，修好点要一万元左右，这是首先要解决的集资问题。接下来就是劳动力的问题，村里的男劳动力少之又少，这将给建桥带来很大的麻烦，而从外面请劳动力将会增加村民负担。第三个问题就是，男的在外，家里的妇女对建桥一事不表态，男的也无所谓，即使回家时说说，也没有人拿出实际行动。村民委员会就更别提了，没有钱，村里什么事都办不好！所以，桥经历风雨，一年又一年，依然在也！
对于这种典型的打工村，村民的自治管理多了很多其他需要考虑的因素。
（三） 与村里集体的公共资源有关
村里公共资源比较多，也影响着村民参与村务管理的积极性和参与村务管理的程度，同时更重要的是影响着村务管理的效果。在三里庙村我听到一种说法：别的村就一两个村干部，我们村有六七个村干部。当问到原因时，那个村民告诉我，“别的村养不起，我们村养得起”。虽然这是他最表面的看法，但这也是引起我们思考的地方，该村有河南人投资建立的企业（蓝天盐厂），村里部分土地（包括村民个人的承包地和村里的集体所有土地）被征收，自然就产生村集体的收入，这部分收入有村民委员会管理，用于村里公共事务的开支。
另外，村里如果有公共资源，或者说村里收入来源，这对于村务建设来说，解决了是一个很大的前提问题，那就是如果要进行公共建设，至少不要村民自己掏腰包，这将大大的减小村务管理的阻力，但是在有公共资源的村里也要注意的一个问题就是，财务公开和公共资源的可持续发展。
像三里庙这样的富裕村，为何村民对于村民委员会还是不满意呢？最重要的原因仍然是天平的不平衡，天平并没有偏向村民这一端。该村矛盾的焦点在于，征收土地费用补偿的分配问题上，由村民认为部分村委委员中饱私囊，在安置方面也不顾被征地人利益，把自己的亲属优先安置。且不论是真是假，这放映出村民与村委委员之间在利益上出现了分歧，或者说即使没有利益分歧时，即同向选择时，如果选择了自己的利益，无形之中将产生利益的分歧。
对这个问题的解决，要依靠选举制度来发挥作用。
（四） 与村民委员会的选举程序、村委组成人员的素质有关
首先，村民委员会是由村民选举的村民委员的组成的，村民授予其权利是希望其代表村民的利益，为村民谋福利，如果村民选举的村民代表的不是村民的利益时，那村民就有权撤下他选举的代表，这需要我们的《村民委员会组织法》在法律上作进一步的完善。
选举制度是把好村委会组成人员的第一关，通过严格的选举制度，选举出能够代表村民利益的村委成员后，还要有监督制度，入主村民委员会并不是一劳永逸的，村民委员会时时刻刻都要为村民的公共利益服务，否则就有随时被撤换的危机。
其次，如果对于村民委员有如此严格的制度，那么对于也应建立相应的激励机制，把利益的驱动作为村民参与村务管理的动力，提高村民参与自治的积极性。
三、 结论
村民委员会自治是一个复杂的问题，我认为在农村自治过程中要注意的最问题就是：如何把握好手中的天平。人们常说农村也是一个卧虎藏龙之地，村民是有能力治理好自己的事务的，但仍然需要制度、法律的保障，从一届委员的产生到任期结束，都需要制度、法律来进行约束，也就是在此前提下，进行村民自治。而在自治过程中不能忽视的就是，村委会的重心不因该是协助基层政府部门管理行政工作（虽然协助基层政府部门管理行政工作是不可避免的），村民委员会要侧重于为村民的公共利益服务，加强村民委员会的经济、文化、卫生管理的职能，丰富村民的生活，促进经济的发展。只有保证天平不偏离村民这一端，才能获得村民们的信赖，实现村民委员会制度的初衷，建设有中国特色的新农村。
