陆素艮，南京农业大学。
本文原刊于《合作经济与科技》2016年第12期。
摘要：土地问题直接关系到农民切身利益和社会稳定，本文以宅基地退出为例，探讨宅基地退出前后宅基地上的权属转化，结合宅基地的社会保障功能和财富增长功能，分析农民在实现宅基地退出过程中存在的问题，根据现有政策文件规定，探讨现有法律体系的完善。
关键词：宅基地退出；财富增长功能；土地发展权
随着城镇化进程的加快，城市建设用地的需求与日俱增，城镇化必然要占用土地。而我国人多地少，耕地资源稀缺，保护耕地是基本国策。如何在保护耕地总面积不变的情况下，增加城镇建设用地已成为当前亟待解决的问题。我国目前有2.5亿亩宅基地，如果能随着农民工进城、农业转移人口市民化，将不再使用的宅基地退出复垦，就能在保证18亿亩耕地红线不动摇的前提下，满足城市扩展所需要的建设用地。因而在城镇化进行过程中，社会和学界越来越关注如何规范土地产权，建立宅基地退出机制。本文立足于退出主体，探讨土地重新配置过程中各方主体权责的转化。
一、宅基地退出前的权责划分
建国以来，农村宅基地经历了农民私有到集体所有，农民享有所有权到农民享有使用权的转变。根据《宪法》规定，宅基地归集体所有，农民享有使用权，即宅基地的所有权主体和使用权主体是分离的。
（一）宅基地所有权
《宪法》第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”土地作为生产资料的一种，毫无疑问被纳入其中，从基本法的高度规定了土地的两种所有权形式，国家所有权和集体所有权。《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《土地管理法》第八条在《宪法》第十条的基础上明确了“城市市区的土地属于国家所有”，“集体所有”即“农民集体所有”。由此可见，无论是基本法还是法律都规定了宅基地所有权的主体是集体。
1、宅基地所有权主体。《宪法》虽然规定了宅基地集体所有的制度，但是由于人民公社时期“三级所有、队为基础”的历史遗留问题，使得宅基地所有权具体所有者不明。在此基础上，《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”进一步明确了宅基地所有权主体为村农民集体、乡镇农民集体、村民小组农民集体。
2、宅基地所有权主体的权利。按照传统民法物权理论，所有权包含四项权能，即占有、使用、收益和处分权能。我国宅基地的所有权与使用权是分离的，农民集体的宅基地所有权权能并不充分。我国实际占有宅基地的是使用权主体―――农民，宅基地的所有权主体农民集体对宅基地并不直接占有，因而宅基地所有权权能中的占有权能是缺失的。占有权能是实现使用权能和处分权能的基础，基于占有权能的缺失，农民集体的使用权和处分权也受到了限制。农民集体宅基地收益权的取得，可以通过宅基地的有偿取得和有偿使用获取收益。
农民集体对宅基地还享有分配权、管理权和收回权。农民集体有分配宅基地的权利，在不违反村民会议通过的宅基地使用方案的前提下，新增宅基地也由农民集体分配。但是宅基地分配给农户使用后，农民集体不能干预农村居民对宅基地的法定权利，在农民集体使用宅基地的过程中享有的是日常管理权。基于乡（镇）村公益建设、宅基地的闲置和农村居民住房的翻建等需要收回土地的，农民集体可以行使集体权利依法收回宅基地使用权等。
3、宅基地所有权行使的限制。宅基地所有权的使用权能是不完全的，根据《土地管理法》第四十三条规定，农村集体用地只能用于兴办乡镇企业和村民建设住宅，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设。宅基地的使用用途限于建设住宅，不得用于房地产开发等能够产生巨大经济效益的项目。
宅基地所有权的收益权能是农民集体基于宅基地所有权而享有的经营所得。若要在宅基地上进行房地产开发，必须由国家征收为国有土地之后才能出让。而根据《土地管理法》的规定，征收宅基地的，国家给予农户土地补偿费和安置补助费等。这实际上是对宅基地使用权的补偿，而宅基地所有权人并未根据所有权的市场价值取得补偿，宅基地被征收后的出让收益也统统归于国家。宅基地所有权在一定意义上失去了其应有的财产权利的功能。
宅基地所有权的处分权能也受到了严格的限制。《宪法》第十条规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”从根本法的高度规定了宅基地所有权不得转让。《土地管理法》还对集体经济组织的批准权进行了限制，乡（镇）村公共设施、公益事业建设、农村村民住宅用地，需要使用土地的，都需要县级以上政府批准，集体经济组织只有审核权。随着农村宅基地产权权能的逐步限制以及宅基地管理的逐渐严格，宅基地所有权人的物权权能已基本形同虚设。
（二）宅基地使用权
宅基地使用权，是集体经济组织成员基于身份而取得的权利，集体经济组织成员为建造住宅及其附属设施对集体所有的土地享有占有、使用权。我国目前法律法规对农村宅基地使用权的期限并未作出明确规定。基于《继承法》规定，房屋作为公民死亡时的个人合法财产可以被继承，而目前房地产交易的普遍原则是“房地一体”、“地随房走”，因此宅基地使用权也可以被继承，成为一种实际上无使用期限限制的永久物权。
1、宅基地使用权主体。宅基地使用权与集体经济组织成员的权利和利益是联系在一起的。由于宅基地所有权主体有村农民集体、村内农民集体、乡镇农民集体三种情况，因此与之相对应，宅基地使用权的主体应该是村农民集体、村内农民集体、乡镇农民集体的成员，统称为集体经济组织成员或农民集体成员。
2、宅基地使用权主体的权利。《物权法》规定宅基地使用权属于用益物权，宅基地使用权人依法享有占有和使用的权利。一般情况下，占有权与所有权合一；但是，我国宅基地所有权能和使用权能分离，宅基地使用权人实质占有宅基地，此时占有权与所有权分离，形成为非所有权人享有的独立权利。区别于农用地使用权通过直接控制支配土地实现占有权，宅基地使用权的占有权能大多是通过对住房及其附属设施的占有来实现的。宅基地作为住宅建设的基础用地，其存在目的不是占有土地本身，而是在土地上修建住房及其附属设施并投入使用。宅基地使用权能既包括集体经济组织成员在宅基地上修建房屋及其附属设施，也包括使用者通过对住房及其附属设施的使用而间接使用宅基地。依据《物权法》的规定，宅基地使用权人对宅基地享有占有权和使用权，而用益物权的一般规定则规定“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”，因此宅基地使用权应包括收益权，即宅基地使用权人可以通过使用宅基地而获益，也可以因宅基地上房屋出卖、出租等取得收益。
除了农民自愿退出宅基地以消灭宅基地使用权这种处分行为以外，目前国家限制宅基地使用权的单独流转，宅基地使用权不得单独出卖、出租、抵押、继承等。《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”由此可见，宅基地上房屋的所有权是可以流转的。按照“地随房走”原则，宅基地使用权随住房所有权的转移而转移。由于农村居民对其拥有的宅基地的直接管理，集体经济组织在农民使用宅基地的过程中只有日常管理权，而不得干预农村居民的法定权利，因而农村居民不仅在法律和事实上拥有宅基地占有权、使用权，而且在事实上享有了宅基地的处分权和收益权。
3、宅基地使用权行使的限制。《土地管理法》对宅基地的使用权能进行了约束，根据第六十五条规定，宅基地使用权人有按照批准的用途使用土地的义务，不得擅自改变宅基地用途。未经依法批准，擅自改变宅基地用途的，农村集体经济组织有权报经原批准用地的人民政府批准，收回宅基地使用权人的宅基地。宅基地使用权的处分权能和收益权能也受到了限制，《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”宅基地使用权及上盖房屋不得对城镇居民出售，不得在宅基地上进行商品房开发。
二、宅基地退出后的权责变化
目前宅基地退出处于实践研究阶段，学术界尚未对其形成统一定义。欧阳安蛟认为，宅基地退出既包括农民自愿退出现有的宅基地和主动放弃合法宅基地的申请，也包括强制收回违法占用的多余宅基地。张秀智认为，宅基地退出包括三个方面内容：宅基地整理复垦、农民主动放弃宅基地及住房、宅基地流转。笔者认为，宅基地使用权是集体经济组织成员基于成员身份享有的法定权利，退出表明主体的主观意愿，宅基地使用权人愿意放弃既有权利，或者放弃合法权利的申请。宅基地所有权归村农民集体所有，使用权人退出宅基地后，宅基地使用权理应回归于宅基地所有权人，即宅基地退出意味着宅基地使用权人主动自愿放弃宅基地使用权，使得宅基地所有权和宅基地使用权主体合一。因此，宅基地退出的形式包括农民自愿退出现有的宅基地，以及主动放弃合法宅基地的申请，从而区别于宅基地流转、宅基地征收以及宅基地收回制度。
自城乡建设用地增减挂钩政策实施以来，地方政府成为宅基地退出的推动主体。宅基地退出形式主要分为两种：一是以新农村建设为背景，政府通过宅基地整理、复垦等方式推动农民集中从而实现农村宅基地退出；二是以统筹城乡发展为背景，政府用城镇户口与相应的城镇公共服务引导集体经济组织成员自愿放弃其宅基地和住房，实践中通常采用宅基地置换的方式实现宅基地退出。
（一）土地所有权
农民退出宅基地后，宅基地的使用权能与宅基地所有权相结合，此时宅基地的权属状况理应是集体基于所有人身份对宅基地享有一个相对完整的物权，具备所有权所具备的占有权能、使用权能、收益权能以及处分权能，只不过基于土地的特殊性，这些权能受到了限制。然而事实并非如此。
宅基地使用权主体退出宅基地后，退出的使用权归还给所有权主体即农村集体，农村集体取得了宅基地的使用权，即应当承担退出这一行为中产生的权利义务，承担宅基地退出所产生的费用，并获得宅基地退出后产生的收益。但现实中农村集体普遍经济实力不强，对于宅基地退出中的补偿安置费用以及宅基地退出后的整理复垦等所需的大笔资金，没有足够的负担能力。既然农村集体不具备履行作为权利获得方应履行的义务，对宅基地退出也就缺乏应有的动力，这就为地方政府的介入和推进提供了空间。地方政府作为宅基地退出的另一主体，与农民交易取得宅基地后，将农民退出的宅基地整理复垦为耕地，以耕地指标换取建设用地指标，整理复垦后的耕地所有权和使用权仍然属于农村集体。由于宅基地性质的转化，农村集体实质上拥有的不再是宅基地的所有权和使用权，而是耕地的所有权和使用权。
（二）土地发展权
土地发展权是对土地在利用上进行再发展的权利，是土地所有权诸多权利中的一项，最早起源于英国。英国的土地所有权分为私人所有和国家所有，20世纪50年代，为了保护耕地、牧地资源，英国对私有土地的用途进行限制，实行“土地发展权国有化”。如果私有土地所有人或其他人想变更土地使用性质，必须先向国家购买土地发展权。随后，美国吸收并改进了该制度。20世纪70年代，《美国发展权转让授权法》规定，土地所有权人可将发展权让渡，让渡的发展权在转让地块上作废，而可以在受让地块上与其现有的发展权相加存在。我国正在推行的“城乡建设用地增减挂钩”政策与美国的发展权转让制度在实质上相契合。
农民退出宅基地，将其转让给地方政府，形成与地方政府的交易关系。地方政府对退出的宅基地进行整理和置换，并将节约集约出来的宅基地整理复垦为耕地，根据2005年国土资源部下发的《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》的规定，地方政府因为补充耕地而换取了建设占用耕地（拟用于城镇建设的地块）的指标。取得城镇建设用地指标后，地方政府将指标出让给城市用地需求者，获得收益。在这一过程中，地方政府并未因交易取得宅基地的使用权，换言之，地方政府积极推动宅基地退出并不是为了实现退出的宅基地本身，而是由于宅基地退出复垦后所获得的建设占用耕地指标，即土地发展权在空间上的重新配置以及交易的过程。
三、宅基地退出可能存在的问题
土地作为一种稀缺资源，承载着对农民最基本的生活保障功能。随着对三农问题的聚焦，如何赋予农民更多财产权利、提高农民的财产性收入逐渐成为统筹城乡发展的重要指标。农民的财产性收入是指农民对自己所拥有的财产，通过物权的行使而获得的收益。而土地作为农民的主要财产，自身的财富保障功能应得到实现。换言之，土地的基本功能应该是双重的，即为农民提供生存发展保障和财富增长保障。农民在实现宅基地退出时，不再拥有宅基地的任何权利，其退出的生存发展保障和财富增长保障是社会各界在推进宅基地退出时不得不考虑的问题。
（一）宅基地的生存保障问题
宅基地使用权是一种身份权，农村集体经济组织成员基于成员身份取得这一具有无偿性和无期限性的物权。宅基地的社会保障功能在于保障农民安居，具有明显的社会福利性质，因此宅基地退出的基本前提是农民不再需要宅基地的居住保障功能。前文已分析宅基地退出的两种主要形式，以新农村建设为背景而实现的农民集中居住实际上仍然拥有宅基地使用权，其生存居住需求得到了保障，此处不加以赘述；而另一种退出形式，即以统筹城乡发展为背景引导农民成为城镇居民从而退出宅基地使用权，则需要进一步关注农民退出宅基地后的生存发展。
1、住房保障问题。宅基地退出不仅是宅基地使用权的退出，还包括宅基地上房屋所有权的退出。在退出宅基地的过程中，农民失去了最为重要的两项固定资产：土地和住房。目前，我国农村住房政策与城镇住房保障制度还未得到有效的衔接，城市的经济适用房、廉租房等公共住房尚未将退地农民纳入到使用主体范畴，农民退出宅基地后的住房问题仍不在城镇住房保障体系之内。有恒产者有恒心，农民在退出宅基地后最基本的住房保障都未得到有效解决的时候，也就缺乏退出宅基地的主观能动性。引导和激励农民主动积极退出宅基地，首要前提是解决农民住房保障问题。
2、社会保障问题。农民退出宅基地成为城镇居民，拥有城镇户籍后的关键问题是其拥有的社会福利及社会保障是否与其身份相一致。据统计，目前城镇和农村户籍存在60多种不平等的福利。虽然我国正在积极推进农村城镇社会保障一体化建设，但总体而言，农村的社会保障项目少，保障水平低。如果农民退出宅基地取得城镇户籍后，其所享有的社会保障内容与退地前一致，其身份在实质上就是失了土地的农民，而不能称为城镇居民。
3、发展保障问题。农民和城镇居民的另一区别在于职业的不同。农民以土地为生，失去土地意味着其安身立命的根本也发生了改变。而农民在实现宅基地退出的同时，往往被迫放弃承包地，脱离农业生产成为失业农民，从而失去生活来源。因此，解决退地农民的就业问题，使退地农民真正意义上的融入城镇生活也是社会各界推进宅基地退出过程中亟须考虑及解决的问题之一。
（二）宅基地的财富增长问题
宅基地退出过程实质上就是土地利益在不同利益主体之间的重新分配过程，也就是特定社会结构下利益分配格局的调整过程。这一过程涉及到地方政府、农村集体、农民等不同利益主体的博弈，不同利益主体都会基于理性经济人的角度趋于自身利益最大化。但是实践中，宅基地退出过程中土地的最大收益是由地方政府获得的，即产生土地增值收益的土地发展权掌握在地方政府手里，这就导致了土地收益分配不公的问题。而宅基地问题的关键在于宅基地的产权问题。现行法律赋予了农民对宅基地的用益物权，并对宅基地的流转、转让、出租等处分行为进行了约束，从而保障宅基地对农民所起到的生存居住功能。但是宅基地产权制度强调了土地的社会保障功能，却忽视了土地的另一功能性―――财富增长功能。
宅基地所有权属于农村集体，但这种所有权只是名义上的所有权，不具备所有权的本质特征。从宅基地的权利现状来看，宅基地使用权在现实生活中的使用是极其接近所有权的，农民取得宅基地使用权后，在其上建筑房屋，只要有居住的需要，就可以长期居住下去。虽然宅基地使用权的转让受到限制，但是建在宅基地上的房屋所有权是可以转让的，按照“地随房走”的交易原则，宅基地使用权在事实上也受到了处分，某种意义上来说，宅基地使用权已接近一种完全的私权利。但是法律对宅基地使用权的限制使得这种私权利区别于物权法上的其他私权，宅基地使用权人只能在保持宅基地原有的利用形式的基础上利用宅基地。在实现宅基地退出时，农民退出的是受到限制的宅基地使用权，而不是作为土地使用性质变更的财产权的土地发展权，这就导致宅基地的财富增长功能得不到实现，宅基地退出者的利益得不到保障。
四、现有法律体系下农民退地利益保护
农民在实现宅基地退出过程中的利益保护问题，应立足于宅基地的承载功能，宅基地作为农民主要的固定资产，兼具社会保障功能及财富增长功能。农民退出宅基地后，原附属于宅基地上的功能性不再具备，激励农民退出宅基地，首先应解决农民退地后原依附于宅基地的社会保障功能和财富增长功能的落实问题，即保障农民退地利益。
（一）现有法律政策对农民宅基地退出的规定
我国尚未出台宅基地退出方面的法律，对农民退出宅基地的相关内容需要追溯到政策文件。2000年中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，对进镇农户的宅基地，要及时置换出来，节约的宅基地可用于小城镇建设用地。2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》指出各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。2007年国土资源部《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》提出要明晰土地产权，加快推进农村土地确权登记发证工作，保障农村集体土地流转中的权益。2008年国务院发布的《国务院关于促进节约集约用地的通知》规定，对农民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，当地政府可给予奖励或补助。2012年国务院办公厅发布的《积极稳妥推进户籍制度的改革的通知》进一步强调农民宅基地使用权受法律保护。
可以看出，虽然政策文件里规定了农民宅基地退出的政策导向，但对农民在宅基地退出中的利益分配问题几乎无着墨，各地在推进宅基地退出试点工作时的补偿标准无章可循，农民的利益保护问题也得不到保障。
（二）现有法律体系的完善
在农村宅基地退出过程中切实保障农民退地利益，首先要完善宅基地的产权制度。在集体所有制不变的框架下，以法律形式明确规定宅基地所有权主体。
在所有权主体明确的前提下，进而对宅基地权能进行规范。
1、明晰宅基地使用权的主体及权能。我国的宅基地使用权制度没有形成一套完整的法律法规来保障，现有的宅基地使用权内容由于要结合不同层次的部门法，在实践中对法律的适用上容易产生误读和偏差。由于土地资源的特殊性，宅基地的规制更多是适用《土地管理法》的规定，行政公权的强行介入使得宅基地使用权的管理中代入了过多的行政干预，宅基地使用权的私权性受到侵害，脱离了《物权法》对私权的立法本意。因此，限制过于浓重的行政主义色彩，增强私权自治的适用效力是宅基地立法制度的方向。宅基地使用权作为用益物权，是一种典型的私权，具有排他性，用益物权人当然可以依据自身意志进行收益和处分。《物权法》可以详细规定宅基地使用权的概念、内容、权利行使、取得及消灭方式、流转、法律责任及其他，通过明确和加强宅基地产权权能的方式赋予宅基地使用权人收益权和处分权。
明确宅基地使用权的权属，一方面是通过界定农村经济组织成员的成员身份确定宅基地使用权主体；另一方面是确定宅基地面积。在宅基地退出中，宅基地的面积直接关系到宅基地退出的收益。因此，对宅基地进行确权颁证，能够切实保护宅基地使用权人的合法权益。宅基地使用权的确权颁证，既能避免相关法律关于宅基地利益分配的矛盾，还能促使地方政府按凭证对宅基地退出农民进行补偿，从而保障农民宅基地退出收益的实现。
2、引入土地发展权制度。目前，土地发展权在我国还限于理论界的讨论，而没有发展成为制度存在。国内理论界对土地发展权的内涵有广义和狭义两种理解。李世平认为，“土地发展权就是将土地变更为不同使用性质的权利，它既可以与土地所有权合为一体由土地所有者支配，也可以由只拥有土地发展权而不拥有土地所有权者支配。它是土地处分权中最重要的权利。”这是狭义的土地发展权。胡兰玲认为土地发展权是广义的权利，“是对土地在利用上进行再发展的权利，即在空间上向纵深方向发展、在使用时变更土地用途之权，可将其分为两类：空间（高空、地下）建筑权和土地开发权。”学者们比较一致的观点是，土地发展权是使土地使用性质发生变更的权利，是可以与土地所有权分割而单独行使的处分权。
当前，政府引导农民退出宅基地的过程实际上是农村宅基地资源要素被重新配置的过程，即根据“城乡建设用地增减挂钩”政策的规定，通过补充耕地换取城镇建设用地指标，实现土地发展权的转移。在土地发展权产生的基础上，对土地使用性质变更产生的巨大利益如何分配？由于我国尚未引入土地发展权制度，农民在实现宅基地退出时，退出的是宅基地使用权和建造在宅基地上的房屋所有权，而不包括土地发展权，从而导致基于土地发展权产生的土地增值收益的分配不公，宅基地本身应承载的功能性―――财富增长功能的无法实现。因此，确保农民退地利益的实现，应当在宅基地制度中引入土地发展权制度。关于土地发展权的归属问题，学术界主要有两种观点：第一种认为发展权归土地所有权人所有，我国土地分为国家所有和集体所有，按照单一主体论的观点，土地发展权由国家或者农村集体所有；第二种观点认为土地发展权应由不同参与主体分享，即发展权的实质在于对人类社会的经济资源进行合理的配置。笔者认为，单一主体论的观点不符合我国土地的土地二元结构，城市土地归国家所有，土地发展权和所有权的主体合一会导致土地用途管制制度与土地发展权国家所有的制度建设在功能上的重叠，结果是公权力与公权力的冲突；农村土地的所有权属于集体，但所有权和使用权的分离制度决定了宅基地的功能属性是服务于使用权人的，如果农民不属于宅基地增值收益的分配主体，农民的退地利益将得不到保障。
