作者简介：曹益凤，广东外语外贸大学土地法制研究院助理研究员，法学博士

在实施乡村振兴战略、加快城乡融合发展的背景下，我国农村宅基地制度运行存在诸多问题，集中体现为三大矛盾：一是宅基地资源占有不均和农民公平合理享有土地权益的矛盾；二是宅基地社会保障功能弱化和经济利用价值显化的矛盾；三是宅基地低效利用和土地资源紧缺的矛盾。究其原因，一是为保障农民居住而设计的宅基地制度，无法完全适应当前农村经济社会的发展；二是通过限制宅基地流转利用来实现宅基地居住保障功能的路径不合理；三是宅基地管理公法色彩浓厚而私权属性长期不彰。

为解决上述矛盾，在深化宅基地制度改革和完善土地相关立法中，可从宏观和微观两个方面着手。

宏观层面，确立新时代宅基地改革和制度完善的基本价值。首先，坚守宅基地社会保障价值。宅基地保障农民居住的基本功能不应摒弃，这是坚持以人民为中心发展思想，保障农民权益的必然要求。其次，承认“房地一体”原则下宅基地的经济利用价值。根据现行法精神和相关政策意蕴，宅基地不能单独流转。但在“房地一体”原则下，实践中因农房流转、抵押等产生的对宅基地占有和经济利用已是事实，必须从制度设计上解决其中宅基地使用权取得限制和“房地一体”实现之间的矛盾和冲突。

微观层面，探索新时代宅基地制度完善的可行路径。第一，落实宅基地集体所有权。目前，宅基地所有权主体仅承受了因使用权分离而使所有权受限的结果。要进一步明确宅基地所有权主体的处分和收益权能。如：宅基地所有权人应享有宅基地申请分配和流转的同意权，应分享宅基地流转收益，并对部分占有宅基地超过面积标准、非成员因继承或受遗赠占有宅基地等情形，收取有偿使用费。

第二，明确宅基地使用权的取得规则。坚持宅基地使用权为成员享有，且受“一户一宅”和面积限制；明确“一户一宅”的具体含义；明确宅基地使用权申请取得和重新分配的规则。

第三，以“法定租赁权”实现宅基地适度流转。宅基地债权性利用，主要为租赁，目前不存在制度障碍，亦不应对其作出过多限制。但对宅基地的物权性利用，应通过“准物权”性质的“法定租赁权”规则设计实现。分析近年中央一号文件和当下宅基地制度改革政策可知，我国对于宅基地流转并未完全放开，仍在审慎摸索中推进。当前，谨慎放活既是理性选择，也是时代所需，也不宜构建完全开放的宅基地流转制度。宅基地流转中，非成员合法取得农房所有权而占有宅基地；或已有宅基地，因合法取得农房所有权而占有的宅基地总面积超过法定面积标准的，通过赋予占有人法定租赁权，实现与集体成员“宅基地使用权”的权利分野。而宅基地法定租赁权的适用规则，应由法律明确规定。

第四，建立健全宅基地自愿退出和收回机制。丰富宅基地自愿退出的补偿形式，除金钱补偿外，应建立实物补偿(如房屋、土地等）、权利补偿（如社会保障权利，回购权利等）等多样化补偿方式，激励引导宅基地自愿有偿退出。同时，建立宅基地收回机制及其配套执行措施，将“完全改变宅基地用途、宅基地空闲2年仍不恢复建设”等情形纳入宅基地收回情形中。

第五，分类处理宅基地历史遗留问题。在各地梳理现有宅基地历史遗留问题的基础上，按照“尊重历史、实事求是、分类施策”的原则予以处理。对于符合当时法律政策，或当时法律政策规定不明，而与现行法政策不一致的宅基地利用，以尊重当时法律政策为原则进行处理；对于违法取得宅基地，违法建造农房的情况，区分轻微违法和严重违法并依法处理。