——业内热议构建土地保护与利用新格局
近日,来自十几家科研单位和高等院校的代表召开青年学者座谈会,围绕耕地保护、水土资源配置、国土调查监测、城市低效产业空间更新等议题展开学术探讨,就全球气候变化背景下构建水土资源协调发展的耕地保护新格局,以及基于变更调查和自然资源管理大数据优化国土空间格局、提升土地节约集约利用水平,实现土地利用与绿色发展的良性循环等建言献策。
追根溯源筑牢耕地保护根基
人多地少的基本国情,决定了我国必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好,决不能有闪失。为此,我国一直落实最严格的耕地保护制度。在制度实施过程中,各方有必要厘清耕地的概念、起源,以及内涵的演变等关系耕地科学管理的一系列问题。
按照土地利用现状分类国标,耕地是种植农作物的土地。这里的农作物可分类为:粮食作物、油料作物、蔬菜作物、果类(园地、林地)、野生果类、饲料作物(草地)、药用作物等。“我国古代并没有耕地之说,其前身包括田、田地、田亩、田产等。新中国成立以后,耕地内涵经历了多次演变,‘现时不属于耕地,但具备耕作条件的土地’开始被视为耕地,耕地内涵向着‘可以耕作的土地’转变。”中国农业大学土地科学与技术学院副教授袁承程介绍道,第二次全国土地调查(以下简称“二调”)中增加可调整地类,即临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地,以及其他临时改变用途的耕地;第三次全国国土调查(以下简称“三调”)不再新认定可调整地类,同时依据《国务院第三次全国国土调查领导小组办公室关于调整第三次全国国土调查有关内容与要求的补充通知》对原有的耕作层为未被破坏、临时改变用途的耕地,按现状调查,并依据恢复的难易程度,标注即可恢复或工程恢复属性。
近年来,有关研究对耕地概念进行了最新解释:耕地是指利用地表耕作层种植粮、棉、油、糖、蔬菜等农作物,每年可以种植一季及一季以上的土地。这一解释再次提出了耕作层,并将其作为耕地的基本要素之一。
回顾耕地内涵的演变历程,袁承程建议,以耕作层为核心进一步明确耕地概念内涵;细化耕地认定标准,部分不破坏耕作层的种植非粮食作物的土地可认定为耕地;依据耕地概念界定,适时启动修订土地利用现状分类标准。
作为传统的农业大国,耕地资源是我国粮食生产最重要的物质基础和根本保障。从宏观角度来看,耕地不仅具有保障粮食安全的生产功能,还具有调节气候、水土保持、涵养水源、维持生物多样性、固碳制氧等生态功能。首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院副教授张杨认为,传统以粮食生产为主的耕地保护价值观已无法满足乡村发展的现实需求,难以显化耕地资源的多功能价值,推动乡村空间价值在国家、社会、企业之间进行有效价值交换,亟待深化耕地保护转型创新。在他看来,耕地保护应当是改善人与自然和谐共生关系的一种有效措施,不仅可以保障耕地资源的可持续利用,保障粮食供应安全,还可以提高农业生产效益,改善农村生态环境,促进生态宜居的美丽乡村建设。因此,从人与自然和谐共生角度探寻耕地质量、价值与安全具有重要的现实意义。
强化“水土能粮碳”协同优化管理
气候变化与农业土地利用系统之间关系复杂。农业土地利用系统易受气候变化的影响,导致我国部分地区农业水土资源的空间错配加剧,也直接或间接产生了大量温室气体排放,给减缓气候变化带来挑战。中国地质大学(北京)土地资源管理系副主任白羽萍建议,农业土地利用系统管理要以耕地保护为核心,守住耕地红线和水资源红线,优化农业种植空间布局并适水调整种植结构;加强以低碳为导向的农业产业布局与生产技术提升,优化跨区域供给模式;强化“水土能粮碳”协同优化管理,通过土地规模化经营、种植结构优化、精准施肥和灌溉等提升水能资源利用效率,实现节水节地、稳产保供、减排降碳的协同优化目标。
水资源是自然环境的基础,也是维持生态系统的控制性要素,我国耕地资源面临着和水资源的空间不匹配问题。水资源丰富地区剩余耕地开发潜力低,缺水地区灌溉耕地扩张且灌溉用水利用过度,耕地北移导致的水土不平衡限制了粮食生产潜力等,也使得北方缺水地区的生态环境压力进一步加大。“基于此,应当将水资源评价纳入永久基本农田划定、耕地占补平衡、耕地用途管制和耕地后备资源开发利用等耕地保护制度体系。”南京大学地理与海洋科学学院特任副研究员漆信贤提出,以水定田,优化永久基本农田水土资源空间配置;以水定补,开展补充耕地水资源可持续利用评价;以水定备,优先储备水土资源平衡地区后备耕地;以水定产,以“水—土—粮”协调引导农业结构调整。
推进耕地治理体系和治理能力现代化,迫切需要完善的法律体系支撑,加快制定“耕地保护法”具有重要意义。自然资源部不动产登记中心副研究员蓝天宇表示,把耕地“三位一体”保护、永久基本农田保护、耕地年度进出平衡、耕地保护补偿制度、党政同责和耕地保护责任目标考核等政策措施上升为法律,有利于以法治织密织牢耕地保护网。
提升土地全链条全流程监管能力
第一次全国土地调查首次查清了我国土地资源家底;新一轮国土资源大调查(1999-2007年)是遥感技术首次工程化应用;“二调”是数字化空间管理的里程碑;年度变更调查与遥感监测(2010～2017年)促进土地监管方式从“以数管地”到“图数一体管地”的重大转变;“三调”丰富了耕地调查属性,为自然资源精细化管理、节约集约用地评价及相关管理提供了支撑。
“新形势下,要坚持真实性、准确性和现势性原则不动摇,国土调查监测始终要以业务引领、以科技赋能,持续优化变更调查工作机制。”中国国土勘测规划院调查所助理研究员吕烨表示,要不断完善补充耕地全生命周期监管体系,加强耕地“非农化”“非粮化”等的预警风险研判,提升耕地监测监管的全链条、全流程业务能力。
为更好地推动实现开发利用和保护好土地,自然资源部信息中心基于国土空间基础信息平台,融合变更调查和自然资源管理数据,以及人口、社会、经济等多源大数据,对近年来我国国土空间格局的特征、变化趋势、存在的问题、可能的风险开展了分析和评价。
研究显示,当前我国中心城市和城市群正成为承载发展要素的主要形式。核心城市与周边城市的联系更为紧密。人口收缩地区普遍存在人减地增现象,人口与建设用地不匹配,而超大特大城市人口过度集聚,面临住房、交通等资源紧张问题。“在此背景下,要严格落实‘三区三线’空间管控要求,加强国土空间规划实施监督,系统解决农业、生态、城镇功能空间的矛盾冲突。”自然资源部信息中心高级工程师刘文超提议,在严控城镇建设扩张、加强城市更新改造的同时,有序推进乡镇国土空间规划和村庄规划的实施监管,合理配置村庄建设用地资源。她建议,通过自然资源供给要素的优化配置,提高经济集聚能力和竞争能力,增强中心城市和城市群的引领带动作用,推动产城融合和土地混合利用,促进职住平衡,完善公共服务设施布局。
如何解决部分存量产业用地利用效率低等问题,实现向存量要空间、向低效要效率,已成为现阶段我国城市发展的迫切要求。传统的详细规划技术方法过于单一、机械,缺乏以人为中心的精细化管控手段,难以实现用地功能与空间形态的有效管控,已无法适应城市低效产业空间更新需求。自然资源部国土空间规划研究中心高级工程师李燕以北京市丰台科技园为例,分析了园区面临的现存工业厂房和服务配套,难以满足企业提质升级和就业人员生活服务的需求,以及规划建筑规模指标供给不足等难题,并提出在“多规合一”改革背景下,探索适应城市低效空间更新、“规划策略—城市设计—土地政策”多元技术集成的国 土空间详细规划编制技术路径,推动详细规划由刚性技术成果向公共政策转型。
与城市相比,农村地区建设用地利用更为粗放低效。宅基地作为农村建设用地中的主要用地类型,有序开展农村宅基地整理有助于提高农村建设用地节约集约利用水平,因此在尊重农民意愿的前提下开展对农村宅基地整理相关研究具有一定的现实意义。自然资源部国土整治中心工程师王楠分析了农民生计与农村宅基地利用之间的关系后建议,对农村宅基地整理时序与类型进行分区调控,并进一步测算不同区域内的宅基地整理潜力、面积标准及限制因素,助力科学、合理、高效地开展农村宅基地整理。
此次座谈会由中国土地学会科普工作委员会、中国国土勘测规划院、自然资源部土地利用重点实验室、自然资源部乡村规划与治理工程技术创新中心联合举办。部分中国土地学会会员、高校代表,以及土地科技工作者和自然资源行业代表在线参加了会议。
作者：黄薇 记者
来源：《中国自然资源报》2023年7月11日第006版
编辑审定：曹益凤 周崇聪
